CC BY
32
Оценка эффективности профилактической и реабилитационной работы с безнадзорными несовершеннолетними в Вологодской области
В.И. ПОПОВА - преподаватель кафедры экономики и управления ВИПЭ ФСИН России
Социально-экономические проблемы в России последних десятилетий отразились, в первую очередь, на современной семье. Они не только ухудшили положение детей в обществе, но и снизили воспитательную функцию семьи, что способствовало увеличению количества безнадзорных и беспризорных детей. Проблема безнадзорности несовершеннолетних стала одной из наиболее обсуждаемых в последнее время.
Вологодская область - один из тех российских регионов, в которых проблема безнадзорности несовершеннолетних не теряет своей актуальности уже многие десятилетия. В то же время в современных условиях безнадзорность несовершеннолетних оказывает негативное влияние на качество трудовых ресурсов, демографической структуры, социально-психологического состояния. При этом региональная экономика теряет значительную часть интеллектуального и трудового потенциала, а бюджеты несут дополнительные расходы на реабилитацию этой части населения.
По данным департамента труда и социального развития Вологодской области, за период с 2001 по 2006 гг. число несовершеннолетних, официально признанных безнадзорными, в
регионе увеличилось в 7,8 раза - с 240 до 1868 несовершеннолетних, в пересчете на тыс. населения в возрасте от 3 до 17 лет - с 0,9 до 8,4 чел. соответственно.
О неблагополучной ситуации в регионе свидетельствует также рост числа лиц, лишенных родительских прав в результате принятия судебных решений, а также вносимых в суд ходатайств о лишении родительских прав. Так, в период с 2004 по 2006 гг. количество ходатайств, переданных в суд, возросло с 535 до 594 (на 11%), а число родителей, лишенных прав по воспитанию и уходу за своими детьми, - с 459 до 577 человек (на 26%). За 1 квартал 2007 г. в суд было направлено 172 дела о лишении родительских прав1.
Проблема детско-подростковой безнадзорности на сегодняшний день бесспорна, но весь ее негативный потенциал для общества заключается, в первую очередь, в том, что безнадзорность влечет за собой актуализацию различных форм девиаций. В сложившейся ситуации все негативные последствия носят угрожающий характер и представлены следующими классификационными группами: экономические, социальные, демографические, медицинские, нравственные (табл. 1).
Таблица 1
Основные последствия безнадзорности несовершеннолетних
Вид последствий Содержание последствий
Социальный аспект Увеличение числа семей и детей, находящихся в социально опасном положении. Рост алкоголизации, наркомании, токсикомании несовершеннолетних. Возрастание детской и подростковой преступности. Снижение трудового потенциала региона. Рост социального напряжения в регионе
Демографический аспект Нежелание в перспективе создать собственную семью. Возможное снижение рождаемости. Риск рождаемости детей с отклонениями в умственном и физическом развитии. Потенциальный риск бесплодия
Медицинский аспект Нарушение психического и физического здоровья подрастающего поколения. Рост венерических заболеваний, инфекций, передающихся половым путем, (ИППП) в детско-подростковой среде
Нравственный аспект Рост числа абортов среди девушек несовершеннолетнего возраста и снижение возраста рожениц. Потери образовательного потенциала. Потери культурного потенциала. Неразвитость у детей и подростков трудовых навыков в семье и школе. Отсутствие семейных ценностей, норм и традиций
Экономический аспект Ухудшение в будущем трудовой структуры населения. Увеличение расходов областного бюджета на социальное обслуживание семей и детей, находящихся в социально опасном положении. Затраты на лечение несовершеннолетних от наркомании, токсикомании и алкоголизма. Затраты на проведение лечебных, лечебно-профилактических, оздоровительных и реабилитационных мероприятий с целью улучшения физического и психического здоровья несовершеннолетних. Затраты на содержание несовершеннолетних, совершивших правонарушения и преступления. Затраты на судебные издержки (рассмотрение уголовных дел в суде, лишение родительских прав и др.). Затраты на содержание детей и подростков, совершивших правонарушения и преступления (оплата труда, материально-техническое обеспечение и т.д.). Потери валового регионального продукта (ВРП) в результате смертности несовершеннолетних от внешних воздействий
В последние годы в Вологодской области к положению несовершеннолетних приковано пристальное внимание. С целью решения уже существующих и возникающих проблем в дет-ско-подростковой среде на региональном уров-
не разработана нормативно-правовая база, которая представлена документами, ориентированными на улучшение семейной политики, защиту прав детей, профилактику детской безнадзорности и беспризорности (табл. 2).
Законодательные акты Основные положения
1 2
Закон Вологодской области от 29 декабря 2003 г. № 982-ОЗ «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» (с изменениями и дополнениями от 27 июня 2008 г.) Направления государственной политики по охране семьи, материнства, отцовства и детства; органы, осуществляющие деятельность по охране; гарантии прав детей на охрану здоровья и социальную защиту, в сфере труда и занятости, на отдых и оздоровление; меры социальной поддержки молодых, многодетных и приемных семей
Постановление от 3 сентября 2002 г. № 569 «О концепции семейной политики Вологодской области» Принципы и цели осуществления семейной политики; основные направления осуществления семейной политики (улучшение материальных условий жизни семьи и поддержка семей, нуждающихся в особой заботе государства, усиление помощи семье в воспитании детей и др.); ожидаемые результаты проведения семейной политики
Закон Вологодской области от 19 декабря 2004 г. № 1155-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» (с изменениями и дополнениями от 10 октября 2007 г.) Принципы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних; порядок образования областной, районных и городских комиссий; компетенция и права комиссий; порядок рассмотрения материалов (дел) в комиссиях (порядок подготовки материалов к рассмотрению на заседании, протокол заседания, постановления комиссий)
Таблица 2
Законодательные акты Вологодской области, направленные на профилактические и реабилитационные мероприятия по снижению уровня безнадзорности несовершеннолетних
1 2
Постановление «О мероприятиях по реализации федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"» от 16 ноября 2001 г. № 1049 Направления деятельности и мероприятия по развитию социального обслуживания семьи и детей (формирование нормативно-правовой базы, обеспечение управления социальным обслуживанием семьи и детей, научно-исследовательская работа, научно-методическое обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей), ответственные исполнители и сроки реализации
Постановление от 14 июля 2003 г. № 660 «Об областном комплексном межведомственном плане мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2004-2006 гг.» (с изменениями и дополнениями от 25 октября 2004 г.) Основные цели и задачи; система мероприятий, сроки реализации и объемы их финансирования; ресурсное обеспечение; организация управления и контроль за осуществлением мероприятий; критерии и оценка эффективности реализации мероприятий
Работа по решению проблемы безнадзорно- личных учреждений в рамках основных регио-сти осуществляется через деятельность раз- нальных органов (табл. 3).
Таблица 3
Перечень государственных учреждений Вологодской области, осуществляющих профилактику и реабилитацию безнадзорных детей и подростков
Региональные органы Учреждения
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Областная межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, 2 городские комиссии (Вологда и Череповец), 26 районных комиссий
Органы образования Детские дома, школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательные учреждения (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования), образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования, специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типов
Органы здравоохранения Детские поликлиники, областная психиатрическая больница, областная семейная консультация, наркологический и кожно-венерологический диспансеры
Органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания Территориальные центры помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей
Правоохранительные органы Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, подразделения криминальной милиции органов внутренних дел
Отдел по делам молодежи Социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи молодежи, центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи, молодежные клубы
Органы труда и занятости Молодежная биржа труда, центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи
Органы и учреждения культуры, физической культуры и спорта Спортивные секции, кружки по интересам, художественные, технические и спортивные клубы, досуговые центры
Органы опеки и попечительства Центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, детские дома, школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Орган прокуратуры Прокуратура Вологодской области
Значительную роль в организации деятельности по проведению профилактических и реабилитационных мероприятий в регионе играет финансирование. В рамках исследования определены общие затраты на сокращение безнадзорности несовершеннолетних, которые включают расходы, как прямо, так и косвенно касающиеся проводимой деятельности. Финансирование, направленное на решение проблемы безнадзорности, в 2004-2007 гг. осуществлялось в трех основных сферах: образование, здравоохранение, социальная политика. В целом суммарные затраты, хотя и выросли в 2,5 раза (с 130,8 млн руб. в 2004 г. до 285,3 млн руб.
в 2007 г.), но были пока значительно ниже требуемых объемов.
Доля расходов на деятельность по сокращению детской и подростковой безнадзорности от общего объема финансовых расходов Вологодской области (в общих расходах консолидированного бюджета) составила в 2004 г. - 0,62%, в 2007 г. - 0,67%. Затраты на 1 ребенка в возрасте 3-17 лет в период 2004-2007 гг. характеризуются положительной динамикой и составили в 2004 г. - 595 руб., в 2007 г. - 1141 руб.
Отсутствие достаточного финансирования рассматриваемой деятельности в каждой из отраслей отмечают почти треть опрошенных (28%),
16% отмечают невысокую результативность работы комиссий по делам несовершеннолетних по той же причине2. Оценка степени эффективности работы ведомств в сфере профилактики безнадзорности показала, что здесь в Вологодской области существует ряд проблем. Среди наиболее значимых эксперты выделяют малый объем финансирования, отсутствие системного подхода в работе и недостаточный объем полномочий (диаграмма 1).
Диаграмма 1 Причины недостаточной эффективности деятельности региональных органов по регулированию уровня безнадзорности (% от числа опрошенных)
Образование Здравоохранение Социальная защита УВД
□ Недостаточно эффективная система учета безнадзорности
□ Недостатокзнаний успециалистов
Ш Недостаточный объем полномочий успециалистов
0 Недостаточный объем финансирования
□ Неудовлетворительное материально-техническое обеспечение
□ Отсутствие системного подхода в работе
В целях организации более эффективной работы ведомств с безнадзорными детьми и подростками специалистами были предложены следующие меры: обмен опытом (57%), обучение специалистов (53%), улучшение материальной базы (44%). Треть опрошенных указывает на необходимость информационной помощи, четверть - на необходимость оказания юридической помощи. На последнее место эксперты поставили «помощь в поиске средств для финансирования». Таким образом, для более эффективной деятельности специалистов по работе с детской и подростковой безнадзорностью научно-методическое обеспечение является более важным условием, чем экономическая поддержка.
Вместе с тем мнения специалистов разных отраслей отличаются друг от друга. Так, специалистам сферы образования необходимы помощь в обучении специалистов (54%), обмен опытом (52%) и улучшение материальной базы (52%); специалистам здравоохранения - улучшение материальной базы (68%), обучение специалистов (56%), помощь в поиске средств для финансирования (50%); работники социальной защиты нуждаются в обучении специалистов (66%), обмене опытом (66%) и информационной помощи (46%); для специалистов органов внутренних дел представляются важным и улучшение материальной базы (49%), и обмен опытом (46%), и помощь в организации профессиональных служб (37%) (табл. 4).
Таблица 4
Виды помощи, необходимой специалистам различных отраслей для эффективной работы с безнадзорными (% от числа опрошенных)
Виды помощи Образование Здра-воохра-нение Социальная защита УВД
Обучение специалистов 53,8 55,6 65,9 37,1
Обмен опытом 51,9 33,3 65,9 45,7
Улучшение материальной базы 51,9 66,7 43,2 48,6
Помощь в организации профессиональных служб 34,6 44,4 22,7 37,1
Помощь в поиске средств для финансирования 28,8 50 11,4 14,3
Информационная помощь 38,5 33,3 45,5 20
Юридическая помощь 34,6 16,7 22,7 17,1
Центральным субъектом, занимающимся решением указанных проблем, является комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Комиссия по делам несовершеннолетних - орган, на который возложены охрана прав несовершеннолетних, организация работы по борьбе с детской безнадзорностью, координация деятельности всех государственных органов и общественных организаций по этим вопросам, а также рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних. Необходимо принять во внимание, что успешность деятельности по осуществлению профилактических мероприятий в регионе в большей мере зависит от эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних. При этом 42% из числа опрошенных отмечают высокую и выше средней степень эффективности работы комиссий, 54% характеризуют ее как среднюю.
Обобщенный анализ данных позволил выделить ряд факторов, влияющих на эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних. Так, четверть опрошенных считают, что повышению степени эффективности мешает недостаточные уровень координации работы членов комиссии и объем полномочий. Невысокая степень эффективности работы комиссий, по мнению экспертов, обусловлена также нехваткой финансирования (16,6%), информации о состоянии безнадзорности в регионе (11,2%), отсутствием системного подхода в работе (10,3%), недостатком знаний у специалистов (8,6%); (диаграммма 3).
Диаграмма 3 Причины недостаточно эффективной работы комиссий по делам несовершеннолетних (% от числа опрошенных)
Ш Недостаточный уровень координации работы членов комиссии
□ Недостаточный объем полномочий у специалистов
■ Недостаточный объем финансирования
□ Недостаток информации о состоянии безнадзорности в регионе
□Отсутствие системного подхода в работе
□ Недостаточный уровень знаний у специалистов
В связи с тем что семейное неблагополучие выступает одной из первопричин безнадзорности, несомненно, важным направлением профилактики является работа с семьей. Об этом свидетельствуют результаты опроса экспертов: 79% из числа опрошенных выделяют одним из первоочередных видов помощи именно улучшение семейной атмосферы (диаграмма 4).
Диаграмма 4 Распределение ответов на вопрос «В каких из нижеперечисленных видов помощи, на Ваш взгляд, в первую очередь нуждаются безнадзорные?» (% от числа опрошенных)
С учетом того, что в Вологодской области отмечается рост числа безнадзорных детей и подростков, был проведен опрос, в ходе которого предлагалось определить основные пути снижения уровня безнадзорности в регионе. Так, большая часть опрошенных (82%) выразила мнение о необходимости уменьшения употребления алкоголя в семье. Вместе с тем более половины респондентов выделили такие направления, как улучшение микроклимата в семье (55%), повышение доходов семей (52%), организация сети досуговых учреждений (51%). В ответах членов комиссий по делам несовершеннолетних акцент делается, прежде всего, на семье и семейном воспитании. Кроме этого, 46% указали на необходимость усиления воспитательной роли школы, 45% - проведения совместных мероприятий с родителями (для сплочения семьи), 34% - расширения сети центров помощи семье и детям, кризисных центров, приютов и т.д._
Полученные в ходе опроса данные также свидетельствуют о важности занятости трудом родителей и детей (постоянная оплачиваемая работа родителей, обязательное трудоустройство несовершеннолетних 15-18 лет), принудительного лечения родителей от алкоголизма, комплексной работы психолога с семьей, где дети находятся без контроля со стороны родителей.
На основании анализа ситуации безнадзорности несовершеннолетних в Вологодской области выделены приоритетные направления, способствующие эффективности управленческих решений на всех уровнях и стадиях профилактического и реабилитационного процессов:
- совершенствование блока федеральных и региональных законов и нормативно-правовых актов (указов, постановлений), обеспечивающих деятельность органов и учреждений, решающих проблемы безнадзорности;
- создание системы сбора информации о безнадзорности несовершеннолетних в регионе и определение показателей их учета;
- минимизация социальных последствий и снижение экономических потерь вследствие безнадзорности несовершеннолетних;
- проведение грамотной семейной политики, направленной на формирование традиционного типа семей и обеспечивающей социальную поддержку и защиту неполным и многодетным семьям;
- решение вопроса материального положения семей, воспитывающих несовершеннолетних детей (увеличение среднемесячной заработной платы, детского пособия);
- более рациональная и целенаправленная социальная политика, учитывающая различия в уровне жизни муниципальных образований области и потребностях населения;
- привлечение негосударственных организаций, общественных объединений, представителей бизнеса к сотрудничеству в области безнадзорности несовершеннолетних;
- обеспечение более полного и рационального использования финансовых ресурсов и повышение экономической эффективности программ и технологий как на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, так и на уровне учреждения (организации).
■ ПРИМЕЧАНИЯ
1 Официальный сайт информационного агентства «СеверИн-форм». Новости Северо-Запада [Электронный ресурс] http://www. severinform.ru
2 Опрос проводился Вологодским научно-координационным центром ЦЭМИ РАН в сентябре 2006 г. с целью изучения масштабов и причин безнадзорности в Вологодской области, степени эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних, а также взаимодействия ведомств и учреждений региона по решению проблемы детской и подростковой безнадзорности. Объем выборки составил 233 члена (эксперта) комиссий по делам несовершеннолетних. Опрос проводился в Вологде, Череповце и 26 муниципальных образованиях области. Метод опроса - анкетирование. В роли экспертов выступили представители сферы образования, здравоохранения, органов социальной защиты, внутренних дел, специалисты по молодежной политике, физкультуре и спорту и т.д.
