CC BY
25
УДК 336
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА: АНАЛИЗ ЭКСПЕРТНОГО ОПРОСА
В. Н. Ретинская1, М. М. Малашин2
1'2Пензенский государственный университет, Пенза, Россия
1 gmu@pnzgu.ru 2Mich62pen@mail.ru
Аннотация. Представлены результаты экспертного опроса, проведенного с целью выяснения мнения экспертов: сотрудников налоговых органов и других органов исполнительной власти, связанных с финансовой деятельностью, об эффективности бюджетной и налоговой политики региона.
Ключевые слова: налоги и сборы, бюджет области, налоговая политика, региональные налоги и сборы, Пензенская область, бюджетно-налоговые отношения
Для цитирования: Ретинская В. Н., Малашин М. М. Оценка эффективности налоговой политики региона: анализ экспертного опроса // Вестник Пензенского государственного университета. 2022. № 1. С. 54-60.
В современных условиях налоговая политика выступает важнейшей детерминантой социально-экономического развития территорий на всех уровнях государственного и муниципального управления. При этом региональная налоговая система является частью общегосударственной, которая, с одной стороны, структурно связана с ней, а с другой стороны, региональная налоговая система выстраивается с учетом региональных потребностей и производственно-экономического потенциала конкретного субъекта РФ. Другими словами, вопрос региональной бюджетной сбалансированности и бюджетной самостоятельности от федерального бюджета нельзя решить без учета налогового потенциала всех субъектов РФ (край, область, республика), которые должны, как пазлы, складываться в общегосударственную модель налоговой политики.
Между тем, более детальный анализ официальных данных показывает, что в настоящее время уровень доходов региональных бюджетов остается в прямой зависимости от положений федерального законодательства (табл. 1), направленного на централизацию экономических ресурсов на федеральном уровне.
Таблица 1
Соотношение доходной части различных бюджетов РФ в период с 2015 по 2020 г., % [1]
Доходы 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Всего доходов, в том числе 100 100 100 100 100 100
Федеральный бюджет 52 50 51 54 52 52
Бюджеты субъектов 35 37 36 34 35 35
Местные бюджеты 11 11 12 11 12 12
Скромный процент доходов бюджетов регионов показывает их бюджетную несамостоятельность перед федеральным центром, приводит к региональной асимметрии и является причиной для изменения и пересмотра закрепленных федеральных налогов
© Ретинская В. Н., Малашин М. М., 2022
в пользу других региональных и местных. Зачастую субъекты РФ не нацелены на развитие собственной налогооблагаемой базы, а просто ждут безвозмездных перечислений из федерального бюджета и ведут борьбу за их освоение с надеждой на их ежегодный рост. При этом доля собственных доходов у большинства субъектов низка, а процент дотационных субъектов все время увеличивается.
Для более глубокой детализации данных проблем на региональном уровне в августе 2021 г. авторами был проведен экспертный опрос на тему: «Оценка эффективности бюджетной и налоговой политики региона». Целью данного исследования являлось изучение мнения экспертов о состоянии налоговой политики в Пензенской области и оценке ее эффективности. Анкета состояла из трех блоков и 13 вопросов. Всего в опросе приняло участие 20 экспертов: сотрудники Управления Федеральной налоговой службы по Пензенской области, сотрудники инспекций ФНС России по Октябрьскому и Железнодорожному районов, сотрудники Министерства финансов Пензенской области, Министерства сельского хозяйства, Управления по контролю за исполнением управленческих решений Правительства Пензенской области. Стаж экспертов составил от 2 до 29 лет, средний стаж - 14 лет. Возраст экспертов от 20 до 55 лет, средний возраст 36 лет.
Проведенное исследование показало (рис. 1), что 75 % экспертов поддерживают точку зрения о необходимости дальнейшей доработки региональной налоговой системы. Более того, 8,3 % из них уверены, что налоговая система не способствует региональному развитию, и лишь 16,7 % считают, что региональная налоговая система вполне понятна.
16,7 % —
система вполне понятна
8,3 %
система не способствует региональному развитию
75 % — система требует дальнейших доработок
Рис. 1. Ответ экспертов на вопрос: «Как Вы оцениваете состояние налоговой системы региона?» ^ = 20)
Одна из причин сложившейся ситуации в том, по мнению большинства (70 %) экспертов, что регион, в первую очередь, рассчитывает на федеральные дотации и помощь из вышестоящего бюджета и, к сожалению, не заинтересован в развитии собственной налогооблагаемой базы (рис. 2).
Заинтересованы
30 %
Не
заинтересованы
70 %
Рис. 2. Ответ экспертов на вопрос: «Как вы оцениваете заинтересованность субъектов в собственном развитии?» ^ = 20)
В качестве второй самой распространенной причины несбалансированности регионального бюджета и его прямой зависимости от федерального центра эксперты называют действующую трехуровневую систему, которая, по их мнению, также не способствует и не заинтересовывает регион в развитии собственного налогового потенциала, содержит противоречия по уровням разделения и требует пересмотра по многим направлениям (рис. 3).
Рис. 3. Ответ экспертов на вопрос: «Следует ли пересмотреть трехуровневую систему налогообложения?» ^ = 20)
Так, подавляющее большинство экспертов (65 %) поддерживают пересмотр действующей налоговой системы (см. рис. 3), более того, многие их них считают, что большую часть доходной составляющей необходимо диверсифицировать в регион. Лишь 35 % уверены, что трехуровневая система способствует четкому разделению компетенций каждого уровня в налоговых отношениях.
Необходимо обратить внимание, что в ходе анкетирования все эксперты отмечали, что в имеющихся довольно трудных социально-экономических условиях, а также с развитием цифровизации экономики управление налогообложением на всех уровнях обязано приобретать абсолютно иной социально-экономический смысл, исключающий несба-
лансированность бюджетов бюджетной системы. К нему обязаны предъявляться иные требования и новые концепции управления налогообложением, новые структуры, современные технологии, решающие проблему зависимости от федеральных средств.
Но к настоящему моменту времени, к сожалению, приходится констатировать, что Пензенская область по-прежнему является высокодотационным регионом с низкими темпами развития. Это, в свою очередь, приводит к ситуации, когда региональные налоговые доходы в единой структуре налоговых доходов субъекта незначительны и составляют не более 14 % (табл. 2).
Таблица 2
Структура налоговых доходов от основных администрируемых налогов бюджета
Пензенской области за 2020 г.ч[2]
Показатель Сумма, млн руб. Доля НП в региональном бюджете, %
Налоговые доходы Из них: 33 636,0 100
налоги, поступающие по нормативам (регулирующие): 86 %
1) налог на доходы физических лиц 10 448,5 31
2) налог на прибыль организаций 7546,8 22
4) акцизы 8213,5 24
9) земельный налог 913,0 2,7
10) налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 2213,9 6,5
региональные налоги: 14 %
6) налог на имущество организаций 3477,9 10
7) налог на игорный бизнес 2,7 0,008
8) транспортный налог 1355,9 4
Из данной таблицы наглядно видно, что в единой структуре налоговых доходов субъекта регулирующие налоги составляют 86 %. При этом основными источниками доходов и поступлений от федеральных налогов в бюджет Пензенской области выступают: НДФЛ, налог на прибыль организаций и акцизы.
К сожалению, в бюджеты субъектов РФ не поступают средства налога на доходы физических лиц от жителей, основное место работы которых расположено на территории иного субъекта РФ. При этом налогоплательщик имеет право на получение ряда льгот, а также социальных и имущественных вычетов по месту жительства. Таким образом, налог на доходы физических лиц перечисляется в бюджет одного субъекта Федерации, а возмещение излишне уплаченного налога в связи с налоговыми вычетами производится по месту регистрации налогоплательщика за счет бюджета другого субъекта Федерации. Экспертами предлагается внести изменения в ст. 226 ч. 2 Налогового кодекса РФ2 для зачисления налога на доходы физических лиц по месту регистрации налогоплательщиков, что позволило бы равномерно распределять налоговые поступления, забирая часть налого-
1 О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области : закон Пензенской области № 463-ЗПО от 07.04.2003 // ГАРАНТ-2021 (дата обращения: 12.05.2021).
О бюджете Пензенской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов : закон Пензенской области № 3435-ЗПО от 23.12.2019 // ГАРАНТ-2021 (дата обращения: 02.09.2021).
О бюджете Пензенской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов : закон Пензенской области № 3283-ЗПО от 24.12.2018 // ГАРАНТ-2021 (дата обращения: 02.09.2021).
Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Пензенской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов : распоряжение Правительства Пензенской области № 568-рП от 23.10.2018 // ГАРАНТ-2021 (дата обращения: 03.03.2020).
2 Налоговый кодекс РФ № 146-ФЗ от 16.07.1998 // ГАРАНТ-2021 (дата обращения: 02.07.2021).
вых доходов из территорий, финансово вполне обеспеченных, на территории, где не хватает ресурсов на расходные полномочия муниципалитетов. К примеру, в Пензенской области бюджеты региона в настоящее время лишаются налога на доходы физических лиц от жителей, основное место работы которых расположено на территории Москвы и приравненных к ней местностях. По данным администраций муниципальных образований субъекта за 2021 г., за пределами региона работают более 100 тыс. жителей региона и 10 тыс. ежегодно уезжают на ПМЖ. Учитывая размер месячной заработной платы одного работника, составляющий порядка 35 000 руб., бюджет Пензенской области в объеме налоговых поступлений за счет налога на доходы физических лиц недополучает около 5,5 млрд руб. в год. Внесение предлагаемых изменений в налоговое законодательство будет содействовать повышению самодостаточности территорий и мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития.
Также содействию в повышении самодостаточности территории и мотивации к устойчивому социально-экономическому развитию, по мнению экспертов, будут способствовать изменения пропорций зачисления федеральных налогов в бюджеты субъектов. В настоящее время согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ налоговая ставка по налогу на прибыль организаций устанавливается в размере 20 %. Экспертами предлагается установить, что сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 1 %, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 19 %, зачисляется в бюджеты субъектов РФ, за исключением вышеуказанных случаев, определенных п. 6 ст. 284 Налогового кодекса РФ.
Тем не менее, помимо повышения регулирующих налогов, необходимо развивать собственное производство и собственную региональную налоговую базу. Из 14 % региональных налоговых доходов 10 % приходится на налог на имущество организаций. Несмотря на высокодотационность Пензенской области, в регионе осуществляют хозяйственную деятельность большое количество крупных предприятий: ЗАО «Пензенская кондитерская фабрика», ООО «УК Дамате», ПАО «Группа Черкизово» и др. Предприятия территориально находятся на территории региона, но зарегистрированы в других субъектах РФ, и соответственно налоговые средства поступают в региональные бюджеты этих субъектов. Данный факт является причиной сужения доходной части бюджета Пензенской области и, как следствие, снижения инвестиционной привлекательности и замедления темпов социально-экономического развития, что подтверждается экспертным мнением в вопросе о значимости и необходимости пересмотра налогового администрирования налога на имущество организаций (рис. 4).
Рис. 4. Ответ экспертов на вопрос: «Как Вы оцениваете значимость налога на имущество организаций?» ^ = 20)
Так, в ходе исследования 66 % экспертов отметили, что налог на имущество организаций [3] составляет малую часть в формировании бюджета Пензенской области; по упрощенной системе налогообложения налог на имущество организаций не уплачивается, даже если не ведется никакая деятельность, что подтверждает остроту проблемы. Более того, они поддерживают точку зрения о законодательном закреплении нормы, согласно которой налог на имущество организации должен взиматься в пользу того бюджета, где территориально расположено предприятие (по месту своего учета), так как предприятия, указанные выше, ведут свою хозяйственную деятельность, нанося непоправимый вред экологии региона. Люди чаще страдают заболеваниями дыхательных путей и онкологии, почвы и реки региона подвергаются отравлению, а финансовые средства по данному налогу уходят в субъект по месту учета, уменьшая налоговую базу Пензенской области.
Как еще один выход из сложившейся ситуации, эксперты предлагают введение налоговых стимулов для хозяйствующих субъектов, которые регистрируют свое юридическое лицо по реальному месту ведения хозяйственной деятельности и своего учета. Тем самым, регион получает прозрачность администрирования налога на имущество организаций, укрепляет свой налоговый потенциал, что является необходимым основанием для сбалансированного регионального бюджета.
Вопрос бюджетной сбалансированности невозможно рассматривать в отрыве от вопроса региональной налоговой задолженности как физических, так и юридических лиц. Ситуация усугубляется сложившейся неблагоприятной социально-эпидемиологической обстановкой, которая отразилась на экономике каждого субъекта РФ. Так, в Пензенской области с 2019 по 2020 г. рост задолженностей по налогам и сборам увеличился на 17 % (2019 г. - 3 267 912 тыс. руб., 2020 г. - з 845 974 тыс. руб.) [1]. Рост числа физических и юридических лиц, оправдывающих неуплату налогов, эксперты объясняют тем, что в связи с пандемией COVID-19 у населения уменьшились доходы, а у организаций - прибыль. При этом как физические, так и юридические лица опасаются ухудшения ситуации в ближайшем будущем. Меры по сокращению налоговых задолженностей оказались неэффективными на территории региона. Недостаточно эффективно работали созданные комиссии и рабочие группы исполнительных органов власти субъекта по снижению задолженностей. Несвоевременное принятие мер органами власти Пензенской области по предупреждению банкротства предприятий привело к росту их количества.
Для поддержания бюджетной сбалансированности Пензенской области и сокращения налоговой задолженности, по мнению экспертов, следует рассмотреть введение обязательного страхования налоговой ответственности. Суть страхования состоит в том, что регион получит компенсационные выплаты при неисполнении налогоплательщиком своих налоговых обязательств.
Таким образом, подводя итог всему вышесказанному, можно констатировать, что для сбалансированности регионального бюджета, по мнению экспертов, требуется повысить доходы населения и развивать совершенствование налоговой системы региона, стабилизировать налоговое законодательство региона в части распределения регулирующих доходов, а также необходимы правильная подборка налоговых льгот и ускоренная амортизация, которые способны гарантировать увеличение уровня регионального развития и самодостаточности территории. На наш взгляд, данные механизмы позволят разработать и реализовать модель увеличения бюджетного потенциала региона с учетом сбалансированности интересов экономических субъектов.
Список литературы
1. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www. minfin.ru
2. Тютин Д. В. Налоговое право. Курс лекций. 3-е изд., доп. 2013 / / ГАРАНТ.
3. Грязнова А. Г. Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М. : Финансы и статистика, 2012. 345 с.
Информация об авторах
Ретинская Вера Николаевна, кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры «Государственное управление и социология региона», Пензенский государственный университет
Малашин Максим Михайлович, магистрант, Пензенский государственный университет Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов
