CC BY
12
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2016
В.И. ПАВЛОВ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
ОЦЕНКА ДОСТОВЕРНОСТИ ПРОГНОЗИРУЕМЫХ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2016 ГОД И ПОТЕНЦИАЛ ДОХОДОВ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье нашли отражение положения Экспертного заключения, подготовленного сотрудниками Института экономики РАН по прогнозу федерального бюджета на 2016 год. Анализируется обоснованность бюджетного проектирования доходов и оценивается потенциал доходов Консолидированного бюджета страны, в том числе за счет прогрессивного налогообложения доходов физических лиц.
Ключевые слова: консолидированный бюджет, бюджетная система страны, потенциал бюджетной системы страны, налог на доходы физических лиц.
1БЬ: Е200, Е310, Е500, Н230, Н300.
Анализ предоставленных для экспертизы материалов (Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год») подтверждают правомерность наших экспертных заключений о том, что: во-первых, определение средней цены на нефть марки «Юралс» в соответствии с «новым бюджетным правилом» «вряд ли может быть приемлемо»1 - согласно решению Президента России В. Путина это «новое бюджетное правило» отменено. Необходимо только проверить, не сохранились ли в каких-либо нормативных документах, относящихся к бюджетированию, два злополучных положения, первое из которых «запрещает использование нефтегазовых доходов внутри страны», а второе подтверждает, что «на расходы внутри страны могут использоваться только ненефтегазовые доходы»2.
1 Обоснованность введения «нового бюджетного правила при определении средней цены на нефть «Юралс» было отражено автором ранее. См.: [1], [2].
2 В статье «Смена бюджетно-налоговой парадигмы - важнейшая стратегическая задача российской экономики» (Вестник Института экономики РАН. 2015. № 6. с. 58. пункт 2) допущена опечатка - вместе ненефтегазовые доходы напечатано нефтегазовые доходы.
во-вторых, по решению Президента РФ В. Путина отменена разработка проекта Федерального бюджета РФ на трехлетний период, о чем неоднократно мы писали в Экспертных заключениях Института экономики РАН на проекты ФБ РФ.
Так, при оценке достоверности планируемого поступления платежей в федеральный бюджет по основным доходным источникам нами отмечалось, что «при значительных расхождениях в прогнозируемых значениях платежей по основным доходным источникам вряд ли целесообразно приводить данные по соответствующим платежам на двухлетний, а тем более на трехлетний плановый период, которые даже на следующий год, а тем более на последующие два года будут существенно изменены» [3, с. 61], [4, с. 45].
Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания РФ, Счетная палата РФ и Совет Безопасности РФ в первую очередь должны оценивать проект Федерального бюджета РФ на 2016 г. с позиций достоверности доходов и экономической безопасности российской экономики.
Как отмечалось в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете РФ на 2016 год», доходы федерального бюджета сформированы в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год, бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством о федеральном бюджете (в первом чтении).
При этом следует обратить внимание на то, что в условиях большой неопределенности разработчикам проекта федерального бюджета на 2016 г. «удалось» спрогнозировать величину доходов федерального бюджета Российской Федерации на 2016 г. в объеме 13577269,3 млн руб., то есть с точностью до тысячных долей процента, что вызывает большое сомнение. Более того, прогнозируемые поступления доходов федерального бюджета РФ на 2016 г. налоговые и неналоговые доходы составляют 13542250445,1 тыс. руб., что подтверждает наше сомнение о столь высокой точности прогноза до сотен рублей, которые в сумме, исчисляемой триллионами, составляют 0,000007%. Тем более удивительно, что в одной пояснительной записке расхождение величины доходов федерального бюджета составляет 20 млрд руб.3
Следует отметить, что практически сохранился алгоритм прогноза поступления доходов федерального бюджета на 2016 г., согласно которому доходы федерального бюджета РФ на 2016 г. по основным главным администраторам в сумме 13738464671,8 тыс. руб.:
3 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете
на 2016 г.».
- Федеральная таможенная служба - 4733192853,9 тыс. руб.;
- Федеральная налоговая служба - 7504070194,5 тыс. руб.;
- прочие главные администраторы - 1501205623,4 тыс. руб.
Прогнозируемая сумма поступления доходов от использования
имущества, находящегося в госсобственности, равна 141542,47 тыс. руб.
Анализируя приведенные данные, можно отметить следующее: если в Приложении 3 Пояснительной записки к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 г.» налоговые и неналоговые доходы равны 13542250445,1 тыс. руб., то в Приложении 4 Пояснительной записки к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на
2016 г.» прогнозируемые поступления доходов в федеральный бюджет по основным главным администраторам равны 13738464671,8 тыс. руб., то есть на 196214226,7 тыс. руб. больше. Такое существенное расхождение в данных о доходах вызывает сомнение в их достоверности.
Существующие в настоящее время методология и методика определения доходов федерального бюджета на 2016 г. базируется на данных, подверженных периодически существенным изменениям. Это, кстати, отмечается в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год». Более того, в Основных направлениях налоговой политики на 2016 год и на плановый период
2017 и 2018 годов отмечается, что неопределенность на мировом рынке и снижение вероятности ошибочных оценок и допущений при формировании бюджета в условиях ограниченности финансовых ресурсов на купирование их негативных последствий предопределила необходимость утверждения федерального бюджета на 2016 г. без показателей планового периода 2017 и 2018 г. И большая волатильность на мировом рынке подтверждает необходимость изменения методических основ прогнозирования доходов бюджета бюджетной системы страны.
Действительно, поддержанию бюджетной устойчивости также может способствовать впервые разрабатываемый проект бюджета РФ до 2030 года, но для этого должна быть изменена методика прогнозирования макробюджетных параметров, формирование которых должно базироваться на более достоверной и более надежной информации, находящейся в юрисдикции России, к которой в первую очередь относятся численность работников, занятых в экономике, номинальная начисленная среднемесячная заработная плата, фонд заработной платы, т.е. тех показателей, которые находятся в юрисдикции законодательной и исполнительной власти страны.
В связи с этим будут определены основные макробюджетные параметры федерального бюджета Российской Федерации на 2016 г. исходя из имеющихся данных в Пояснительной записке по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 г., в которой приведены данные по фонду заработной платы в 2016 г.
в объеме 19505 млрд руб, а также данные по номинальной начисленной среднемесячной заработной плате на одного работника в 2016 г. в объеме 36838 руб. и численность работников, занятых в экономике, равная 68,3 млн человек.
Сопоставив данные по фонду заработной платы (1-й вариант) с фондом заработной платы с учетом номинально начисленной среднемесячной заработной платы одного работника (2-й вариант), или даже 3-й вариант, можно увидеть существенное расхождение по величине фонда заработной платы. Так, если по 1-му варианту фонд заработной платы равен 19505 млрд руб., то по 2-му варианту он равен 30192 млрд руб., а по 3-му варинату 37119 млрд руб. Исходя из этого далее будут приведены 3 варианта данных, характеризующих потенциал макробюджетных параметров федерального бюджета на 2016 г. (см. табл. 1).
Таблица 1
Определение потенциала основных макробюджетных параметров бюджета бюджетной системы страны и государственных внебюджетных фондов на 2016 г., млрд руб.
Наименование параметров 1 вариант 2 вариант 3 вариант
I. Исходные данные
1.1. Фонд заработной платы 19505 30192* 37119**
1.2. Доля оплаты труда в издержках производства и обращения (принято экспертно, %) 32 32 32
II. Результаты расчетов:
2.1. Издержки производства и обращения 60953 94350 115997
2.2. Материальные затраты 41448 64158 78914
2.3. Экономическая рента, в том числе: 25839 40050 49261
2.3.1. энергетическая рента 4668 7235 8899
2.4. Квазирента (накопление на основной капитал), в том числе: 14507 22486 27658
2.4.1. накопления для хозяйствующих субъектов 5076 7868 9678
2.4.2. накопления для финансирования науки 3299 5,5% ВВП 5113 5,5% ВВП 6289 5,5% ВВП
2.4.3. Накопления в фонд социального страхования (для пенсионного обеспечения) 6126 10,2% ВВП 9495 10,2% ВВП 11679 10,2% ВВП
2.5. Экономическая рента за вычетом энергетической ренты для распределения по бюджетным уровням и государственным внебюджетным фондам, в том числе для: 21264 32959 40539
Наименование параметров 1 вариант 2 вариант 3 вариант
2.5.1. федерального бюджета РФ 7878 12195 15000
2.5.2. субъектов РФ 4956 7682 9449
2.5.3. муниципалитетов субъектов РФ 3122 4839 5952
2.5.4. государственных внебюджетных фондов (для социального и медицинского страхования) 5318 8243 10139
2.6. НДФЛ (13% от поз.1.1)*** 2535 3925 4828
III. Основные результаты прогнозирования доходов бюджета, бюджетной системы страны и государственных внебюджетных фондов
3.1. Федеральный бюджет РФ 15835 26,5% ВВП 24543 26,5% ВВП 30188 26,5% ВВП
3.2. Консолидированный бюджет субъектов РФ 10613 17,7% ВВП 16450 17,7% ВВП 20229 17,7% ВВП
3.3. Государственные внебюджетные фонды 11444 19,1% ВВП 17738 19,1% ВВП 21818 19,1% ВВП
3.4. Консолидированный бюджет РФ 37892 63,3% ВВП 58731 63,3% ВВП 72235 63,3% ВВП
3.4. ВВП минимально необходимый 59851 92728 114038
3.5. Выпуск продукции в основных ценах 101299 156886 192952
* По данным Росстата оплата труда наемных работников (включая скрытую) уже
в 2012 г. составляла 31578 млрд руб. / Россия в цифрах. М.: Росстат, 2013. С. 190. ** в 2014 г. она составляла 37119 млрд руб., включая скрытую оплату труда в 2014 г. /
Россия в цифрах. 2015. Кратк. стат. сб. / М.: Росстат, 2015. С. 186. Источник: Расчеты проведены по методике автора.
В табл. 2 приведены сопоставительные результаты расчетов по НДФЛ при ставке 13% и по прогрессивной, базирующейся на сопоставлении фактического дохода с минимальной оплатой труда. Хотелось бы, чтобы Минфин России, ФНС, а также Госдума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ выссказали свое мнение о возможности практического использования предлагаемых методов прогнозирования. Хотя вряд ли ФНС вынесет положительное решение, так как предлагаемая методология, механизмы и инструменты Инновационной парадигмы бюджетно-налоговой системы существенно ограничат функции и объемы работы в части внесения изменений в Налоговый кодекс РФ и налоговое администрирование. Между тем у высококвалифицированного коллектива ФНС будет больше возможности в оказании практической помощи бизнесу.
Проведенные экспериментальные расчеты показывают, что российская экономика обладает существенным доходным потенциалом с учетом «выхода» экономики из «тени». Действительно, как видно из данных варианта 2, приведенных в таблице 1, доходы федерального
бюджета Российской Федерации могли бы составить объем в сумме 24543 млрд руб., что в 1,8 раза больше, чем предусмотрено в проекте федерального бюджета Российской Федерации на 2016 г. При этом Консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации был бы равен 16450 млрд руб., что позволило бы решить все необходимые мероприятия не только стратегического значения. Если же вывести экономику из тени, то доходы Консолидированного бюджета РФ будут еще более значительными для обеспечения экономической безопасности России. Но для этого необходима смена бюджетно-налоговой парадигмы, которая себя морально изжила. И здесь без решения Президента РФ не обойтись, как это было с отменой «нового бюджетного правила» и отказом бюджетного проектирования на двухлетний плановый период.
Следует отметить, однако, что и в 1 варианте объем доходов федерального бюджета РФ, как следует из данных таблицы 1, в сумме 15835 млрд руб. на 2257,7 млрд руб. превышает объем доходов, предусмотренных в проекте федерального бюджета РФ на 2016 г.
Еще одним резервом пополнения доходов Консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в сумме порядка 2 трлн руб. является переход к прогрессивной ставке НДФЛ по модели, учитывающей соотношение месячной заработной платы работника и МРОТ (см. табл. 2).
Для расчетов НДФЛ, результаты которых приведены в таблице, использовалась модель, учитывающая соотношение фактических доходов (Дфакт) и минимальной оплаты труда (МРОТ) лиц, занятых в экономике. При этом величина МРОТ для 2014 г. была равна 5554 руб., а социальный минимум, не облагаемый налогом, равен одной четверти МРОТ, т.е. 1338,5 руб.
Формула для расчетов имеет следующий вид:
Сопоставление размеров НДФЛ с плоской шкалой ставки, равной 13% (графа 5), и с прогрессивной ставкой (графа 6), величина которой формируется автоматически в зависимости от соотношения фактического дохода и МРОТ.
Реализовав это на практике, министру финансов РФ не придется вводить НДФЛ на командировочные, выигрыш от чего составить всего 8,7 млрд руб., так как даже при прогрессивном налогообложении оплаты труда наемных работников без скрытой оплаты труда доходы от НДФЛ добавят в Консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации порядка 2 трлн руб. При этом формирование
Таблица 2
Сопоставление результатов расчетов НДФЛ по ставке 13% и прогрессивной, базирующейся на модели, учитывающей соотношение фактического дохода физических лиц и минимальной оплаты труда (5554 руб./мес., на примере данных 2014 г.)
Доходы физических лиц руб./мес. Доля населения с такими доходами, % Численность населения, занятого в экономике, с такими доходами, тыс. чел. Доходы населения за год, млрд руб.* НДФЛ при ставке 13%, млрд руб. НДФЛ по прогрессивной ставке
До 5000 3,3 2361 70,8 9,9 1,5 2,1
5000,1-7000 4,8 3434 247,2 32,0 13,8 5,6
7000,1-10000 9,4 6725 685,9 89,0 45,2 6,6
10000,1-14000 13,4 9586 1380,4 179,4 125,5 8,6
14000,1-19000 15,0 10731 2124,7 276,0 234,3 10,9
19000,1-27000 17,8 12734 3514,6 456,9 469,3 13,3
27000,1-45000 20,7 14808 6397,0 831,6 1076,2 16,8
Свыше 45000 93862** 15,6 11160 12570 1634,1 3554,3 28,3
Итого 100,0 71539 26991*** 3598,0 5520,1 20,4
* Рассчитано по среднемесячной величине
** Рассчитано исходя из численности населения данной группы и доходов этой группы.
*** Оплата труда наемных работников без скрытой оплаты труда. Источник: Россия в цифрах. 2015. Кратк. стат. сб. / М.: Росстат, 2015. С. 123.
прогрессивной ставки будет происходить автоматически без участия чиновников налоговых служб. Если же будет вовлекаться в налогообложение и скрытая часть оплаты труда наемных работников (а это порядка 9 трлн руб.), то возможности доходов Консолидированного бюджета страны могут существенно возрасти, что позволит выделять существенные объемы финансовых ресурсов на науку, пенсионное обеспечение, медицинское и социальное страхование.
Как видно из таблицы 1 для федерального бюджета РФ в ВВП составляет 26,3% ВВП, Консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 17,7% ВВП и Государственных внебюджетных фондов -19,1% ВВП, что позволяет осуществлять планомерное развитие страны в целом и ее регионам в части структурной перестройки экономики, обеспечивающие вывод России в лидеры мировой экономики.
Литература
1. Новый бюджет России 2013-2015 гг.: Федеральный бюджет 20132015 гг. - бюджет отложенных модернизаций // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 1. С. 17-22.
2. Павлов В. Новое бюджетное правило или много шума из ничего // Бизнес и банки. 2012. № 54.
3. Бюджет России 2015-2017 гг.: пути преодоления негативных тенденций. Сборник. М.: Институт экономики РАН, 2014.
4. Бюджет России 2015-2017 гг. - бюджет торможения структурной перестройки экономики // Вестник Института экономики РАН. 2015. № 1.
V.I. PAVLOV
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of Institute of economics of
the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
ASSESSMENT OF RELIABILITY OF THE PREDICTED INCOME OF THE FEDERAL BUDGET FOR 2016 AND POTENTIAL OF THE INCOME OF RUSSIA'S CONSOLIDATED BUDGET
The paper distinguishes the provision of the Expert opinion prepared by the staff of Institute of economics of the Russian academy of sciences according to the forecast of the federal budget for 2016. Validity of the budgetary design of the income is analyzed and the potential of the income of the Consolidated budget of the country, including at the expense of the progressive taxation of the income of natural persons is estimated. Keywords: the consolidated budget, the budgetary system of the country, capacity of the budgetary system of the country, a tax on the income of natural persons. JEL: E200, E310, E500, H230, H300.
