CC BY
69Слово - молодым ученым
А.Р. МАХОВ аспирант кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета*
Отрешение главы субъекта федерации в связи с утратой доверия Президента России как особая мера конституционно-правовой ответственности
В современном правовом государстве с федеративной формой политико-территориальной организации, одним из важнейших направлений конституционно-правовой модернизации и государственного строительства является такое совершенствование системы федеративных отношений, которое бы обеспечивало сохранение стабильного, устойчивого развития государства и регионов, обеспечение и защиту интересов как федерации в целом, так и её субъектов.
Построение стабильной системы властеотношений в системе федерализма требует сбалансированности конституционно-правовых механизмов взаимодействия федерации и её субъектов, наличия эффективных инструментов воздействия федеральной власти на региональные властные институты, позволяющих, с одной стороны - обеспечение режима законности, единства правового пространства и территориальной целостности государства, а с другой - сохранение самостоятельности органов власти субъектов федерации в сфере их исключительного ведения и гармоничного учёта интересов федерации и её субъектов в сфере совместного ведения.
* Махов Алим Русланович, e-mail: thabisimovala@mail.ru
В современной России, институт конституционно-правовой ответственности органов публичной власти на уровне субъектов федерации, и, в том числе - конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (глав) субъектов Российской Федерации (далее по тексту: глав субъектов федерации; высших должностных лиц субъектов федерации) функционально выступает частью системы решения всех трёх вышеуказанных проблем.
Правоприменительная практика показывает, что наиболее востребованным является такой элемент системы мер конституционно-правовой ответственности главы субъекта, как ответственность перед Президентом России, а наиболее частым основанием - предусмотренная подпунктом «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона «от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (в статье далее - ФЗ «Об общих принципах организации...»).
Необходимо отметить, что процедурные (процессуальные) аспекты реализации утраты доверия Президентом России по отношению к главе субъекта федерации законодательно никак не урегулированы.
Отметим и то, что также не установлены законодательно и критерии утраты доверия Президентом России, не только в виде закрытого перечня, но и даже в самом общем виде. Юридико-грамматическая конструкция, использованная законодателем в вышеупомянутом подпункте «г» ч. 1 ст. 19 указывает на отграничение нескольких видов (групп) оснований: 1) «утрата доверия»; 2) «ненадлежащее исполнение своих обязанностей»; 3) «иные случаи» (имеются ввиду иные меры конституционно-правовой ответственности главы субъекта, предусмотренные ФЗ-184 «Об общих принципах организации.» и предполагающие в качестве санкции отрешение от должности Президентом).
Это позволяет сделать следующий вывод: утрата доверия не является обязательно обусловленной ни ненадлежащим исполнением обязанностей, ни наступлением каких-либо условий, предусмотренных законодательством, ни
1 Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс
применением иных мер и санкций конституционно-правовой ответственности.
Однако она может быть обусловлена двумя, названными в анализируемом подпункте, обстоятельствами:
1) это нарушение Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» в виде наличия в деятельности главы субъекта коррупционных фактов или неурегулированного конфликта интересов;
2) выявление «...фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность». То есть, очевидно, что имеется ввиду выявление коррупционных или финансовых нарушений.
По анализируемому основанию «утрата доверия» с теми или иными вариациями причин в соответствующих указах Президента были прекращены досрочно полномочия двенадцати глав субъектов.1
Первым прецедентом отрешения от должности главы субъекта по анализируемому основанию стало отрешение губернатора Корякского автономного округа от должности в марте 2004 г. за ненадлежащее исполнение губернатором своих обязанностей и плохое обеспечение населения округа энергоресурсами. Данное отрешение от должности было осуществлено до введения ч. 3.1 ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах.», данный пункт был введен в действие в декабре 2004 г., однако основание отрешение от должности губернатора было идентичное. Следует отметить, что в указанном случае губернатор не совершал противоправных действий, что подтверждается и отсутствием в отношении него уголовного дела.
Анализ текстов указов об отрешении от должности глав субъектов демонстрирует, что анализируемая процедура может носить и, своего рода, «немотивированный характер», не содержать каких-либо объяснений. В то же время ФЗ «Об общих принципах.» содержит и основания отрешения выс-
1 Случаи отрешения глав регионов РФ от должности в связи с утратой доверия // URL: https://ria.ru/spravka/20170404/1491464557.html (дата обращения: 01.11.2018 г.)
шего должностного лица от должности в связи с конкретными нарушениями, которые требуется устанавливать в судебном порядке (ч. 2 ст. 29.1). В целом, можно утверждать, что данные основания не вполне логически согласуются с формулировкой «утрата доверия», которая, по сути, может включать в себя любое правонарушение, тем самым поглощая его и создавая в законе многослойную процедуру отрешения от должности, либо не включать его вовсе. Отметим, что
наиболее лапидарная формулировка «в связи с утратой
1
доверия» действительно встречается в текстах указов .
Более того, в определенных случаях исторический контекст решений об отрешении в связи с утратой доверия может косвенно указывать на наличие тех или иных нарушений закона, допущенных главой субъекта, однако в дальнейшем эти обстоятельства могут быть опровергнуты вступившим в силу приговором суда. Например, губернатор Амурской области Л.В. Коротков был отрешён от должности с формулировкой «в связи с утратой доверия» на фоне нескольких возбужденных против него уголовных дел по обвинениям в превышении полномочий, в дальнейшем, экс-губернатор был оправдан судом2.
Отметим, что существуют прецеденты употребления сразу двух оснований - «утрата доверия» и «ненадлежащее исполнение обязанностей», как в случае с отрешением губернатора Корякского автономного округа от должности3.
Ввиду этого следует констатировать факт, что при применении анализируемого полномочия, Президент наделяется абсолютной свободой в решении вопроса доверия, на что в своё время уже обращали внимание исследователи.
Безусловно, анализируемое законоположение неминуемо вызвало в научных кругах обширные дискуссии. Отметим, что существует концепция «утраты доверия Президентом» как категории морали, т.е. она выступает формой
1 Указ Президента Российской Федерации от 10.05.2007 г. № 612 «О Короткове Л.В.» // URL: http://kremlin.ru/acts/bank/25513 (дата обращения: 01.11.2018 г.)
2 Субботин С. Суд оправдал экс-губернатора Амурской области Леонида Короткова // URL: https://ria.ru/incidents/20101227/313877973.html (дата обращения: 01.11.2018 г.)
3 Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2005 г. № 272 О Логинове В.А. // URL: http://kremlin.ru/acts/bank/22122 (дата обращения: 01.11.2018 г.)
моральной оценки деятельности, в связи с чем её применение в правовой системе несет в себе некоторые риски, в частности, такая форма отрешения от должности может быть использована в качестве политического воздействия и «обеспечения принудительного единоначалия»1.
Р.Ф. Гарипов и О.И. Зазнаев отмечают наличие ряда субъективных оснований в возможном комплексе причин применения анализируемой меры и выражают озабоченность в связи с вероятностью использования её в качестве инструмента политического воздействия2. Однако едва ли указанная мера превратилась в инструмент давления, анализ показывает, что она применяется крайне редко. Безусловно, определённые черты примата эффективности над юридической безукоризненностью процедуры имеют место быть, в некотором смысле это политико-правовой пережиток периода укрепления законности и единства Федерации, и, как показывают тенденции последних лет, вероятно, со снижением частоты и остроты причин применения указанной процедуры, она может быть модернизирована в направлении повышения гарантированности статуса главы субъекта.
Укажем в этой связи на мнение Ю.Н. Усенко, о том, что сущность анализируемой процедуры проявляется двояко: с одной стороны, такое положение позволяет Президенту придерживаться гибкой кадровой политики и максимально оперативно реагировать на угрозы и риски в регионах. Отрицательным моментом автор называет снижение гарантий правового статуса главы субъекта, с чем, полагаем, можно согласиться .3
Необходимость определения критериев соответствия глав субъектов занимаемым должностям привела к принятию 21 августа 2012 г. президентского указа, который содержал в себе перечень критериев эффективности деятельности регио-
1 Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов РФ: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право, 2005, № 3, с. 25.
2 Гарипов Р.Ф., Зазнаев О.И. Политическая ответственность главы региона в современной России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология, 2013, т. 13, № 2, с. 50-53.
3 Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление, 2005, № 8, с. 7-9.
нальных органов исполнительной власти, в том числе и главы субъекта.1 Все это также послужило основанием привлечения к ответственности глав субъектов «за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации» (ч. 1 ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах.»).
Указом Президента от 14 ноября 2017 г. № 548, был принят новый перечень оснований оценки эффективности деятельности главы субъекта. В качестве общего критерия он, безусловно, имеет большое значение, однако решение об утрате доверия всё так же не требует мотивировки в нормативном акте об отрешении главы субъекта от занимаемой должности.
Таким образом, нами сделаны следующие выводы.
В настоящее время отрешение главы субъекта федерации в связи с утратой доверия Президентом России происходит в рамках модели, которой имманентны следующие свойства:
- дисбаланс между полномочием Президента и гарантиями деятельности главы субъекта, в пользу первого;
- отсутствие обязательного судебного порядка оценки деятельности главы субъекта;
- установление критериев эффективности деятельности главы субъекта подзаконным актом.
Эта модель имеет признаки модели переходного периода, периода обеспечения стабильности федеративных отношений и государственного строительства, адекватна современному этапу российской государственности. Аналогичными признаками обладали модели создания политических партий, модели наделения полномочиями глав субъектов до 2012 г.
В дальнейшем, в рамках реформирования федеративных отношений в будущем, по достижении целей переходного стабилизирующего регулирования, предлагается привести гарантии главы субъекта к «общему знаменателю» действующего законодательства и правовых позиций Конс-
1 Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
титуционного Суда, установив судебный порядок оценки оснований отрешения в связи с утратой доверия.
В п. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах.» подпункт «г» после слов «кандидатом на данную должность;» изложить в следующей редакции: «.указанные факты должны стать предметом проверки соответствующим судом по представлению Президента Российской Федерации, решение по итогам проверки суд должен принять в течение 30 дней с момента внесения представления. На время судебной проверки Президент Российской Федерации вправе временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей».
Махов А.Р. Отрешение главы субъекта федерации в связи с утратой доверия Президента России как особая мера конституционно-правовой ответственности. Статья посвящена анализу наиболее актуального и дискуссионного с научной точки зрения основания отрешения главы субъекта Российской Федерации от занимаемой должности - отставке в связи с утратой доверия Президента России. Анализируется сущность конституционно-правовой ответственности главы субъекта с учётом специфического основания «утрата доверия», рассматриваются случаи практического применения указанного основания и выявляются их особенности.
Ключевые слова: ответственность; конституционно-правовая ответственность; Президент; субъекты федерации; глава субъекта федерации; отрешение от должности; утрата доверия
Makhov A.R. The dismissal of the head of the subject of the federation in connection with the loss of confidence of the President of Russia as a special measure of constitutional liability. The article is devoted to the analysis of the most relevant and debatable from a scientific point of view basis for the dismissal of the head of the subject of the Russian Federation from his post -resignation due to the loss of confidence of the President of Russia. The essence of the constitutional legal responsibility of the head of the subject is analyzed, taking into account the specific basis of "loss of trust", cases of the practical application of the said base are considered and their features are identified.
Keywords: responsibility; constitutional and legal responsibility; The President; subjects of the federation; the head of the subject of the federation; dismissal; the loss of confidence.
