CC BY
132
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ОТРАЖЕНИЕ ЭТНИЧЕСКОГО МНОГООБРАЗИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ИНДИИ И КИТАЯ*
АРТУР НИКОЛАЕВИЧ МОЧАЛОВ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, главный редактор журнала «Российское право: образование, практика, наука»,
e-mail: [email protected]
Рассматривается влияние особенностей этнического состава населения Республики Индии и Китайской Народной Республики на территориальное устройство данных стран. Анализируются нормы конституций Индии и Китая, регулирующие вопросы государственного устройства, проводится их сравнение друг с другом, выделяются сходство и отличия. Автор приходит к выводу о том, что хотя Индия является федерацией, а Китай - унитарным государством, территориальное устройство этих стран имеет ряд общих черт, обусловленных их этнотерриториальной фрагментацией.
The article is devoted to the influence of peculiarities of ethnic structure of population in India and China on territorial structures of these states. The provisions of Indian and Chinese constitutions regulating this issue are analyzed and compared, common features and differences between them are defined. The author concludes that despite the fact that India is a federation while China is a unitary state, territorial structures of both countries have some common features caused by ethnic fragmentation of their territories.
Ключевые слова: территориальное устройство, государственное устройство, конституция, федерализм, этничность, этническое многообразие, субъект федерации, Индия, Китай
Key words: territorial structure, structure of a state, constitution, federalism, ethnicity, ethnic diversity, sub-federal entity, India, China
Республика Индия и Китайская Народная Республика (КНР) с точки зрения территориального устройства обладают схожими чертами, несмотря на то что Индия - федерация, а Китай - унитарное государство. Население этих стран характеризуется этническим многообразием, при этом расселение различных этнических групп внутри них неравномерно. В пределах обоих государств имеются обширные территории проживания народов, являющихся в масштабах страны национальными меньшинствами. Данная особенность обусловила этнотерриториальную фрагментацию рассматриваемых государств, которая, в свою очередь, нашла отражение в конституционных нормах, регулирующих их территориальное устройство.
* Статья написана в рамках исследования, выполняемого за счет средств гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук МК-8057.2016.6.
Государства, имеющие в своем составе территориальные анклавы, значительная часть населения которых отличается от населения соседних территорий либо остальной части страны по этнической принадлежности, языку или вероисповеданию, не редкость. Какая-либо этническая, языковая или религиозная группа, относящаяся к меньшинствам в масштабах страны в целом, может составлять большинство (либо существенную часть) населения в пределах «своей» исторически сложившейся территории компактного проживания. Здесь, помимо России с ее республиками и автономными округами (почему-то довольно часто критикуемой за это в современной отечественной правовой науке), в качестве широко известных примеров можно назвать Канаду (с франкоязычной провинцией Квебек), Испанию (и ее «национальные» автономные сообщества), Данию (и ее автономную часть Гренландию) и т. д. Индия и Китай также относятся к государствам, территории которых фрагментированы по признаку этнической при-
надлежности соответствующей части населения страны.
Этнотерриториальная фрагментация страны и территориальная концентрация проживающих в ней этнических групп довольно часто накладывают отпечаток на конституционный дизайн ее политико-территориального устройства, придавая ему асимметрию. Соответствующие этнические группы могут наделяться правами территориального самоуправления (и даже самоопределения), а за населенными ими территориями может закрепляться особый конституционно-правовой статус. Данное явление можно, в частности, наблюдать в конституциях Индии 1950 г. и Китая 1982 г.
Конституция Индии, закрепляя принцип федерализма и провозглашая Республику в ст. 1 «Союзом штатов» (Union of States), прямо не устанавливает этническую основу федеративного деления территории. Более того, Конституция, невзирая на полиэтнический состав населения Индии, не определяет страну как многонациональное государство и вообще избегает упоминания этнической (или национальной) стратификации населения. Это, впрочем, неудивительно: традиционно в индийских обществах на первый план выступает кастовая, а также языковая и религиозная идентичность. Этническая идентификация, как правило, носит второстепенный характер.
Первоначально разделение территории страны на штаты осуществлялось без учета этнокультурной стратификации населения. Однако после реформы территориального устройства, проведенной в 1956 г., большая часть индийских штатов была образована по лингвистическому признаку - в зависимости от доминирующего на той или иной территории языка1.
Бесспорно, язык является одной из важнейших характеристик любой этнической группы, поэтому границы распространения какого-либо языка частично совпадают с границами расселения этнической группы-носителя данного языка, и с границами соответствующего штата. Так, население телугоязычных штатов Андхра-Прадеш и Телангана представлено преимущественно народом телугу; большую часть населения Махараштры составляют маратхи (официальный язык штата также маратхи); большинство населения Ориссы разговаривают на языке ория и принадлежат к одноименной этнической группе и т. д. Однако такое совпадение не является абсолютным: границы между этнической, языковой, религиозной и региональной идентичностями могут быть довольно размытыми. Кроме того, с течением времени они изменяются. Так, пенджабцы, пре-
имущественно проживающие в индийском штате Пенджаб, могут использовать как язык панджаби, так и хинди (либо урду); исповедовать сикхизм, индуизм или ислам. В свою очередь, на панджаби говорят не только пенджабцы, но и джаты (другая этническая группа, проживающая на севере Индии). Панджаби распространен и в некоторых других частях Индии (в частности, в штате Харьяна, где данным языком пользуется каждый десятый житель). Фактором, объединяющим население Пенджаба, выступает не религия или этническая принадлежность, а прежде всего панджаби, на котором говорит свыше 90 % населения штата.
Формирование штатов по языковому признаку носит во многом функциональный характер, обусловленный необходимостью вовлечения всех граждан страны в общественно-политическую жизнь и управление делами государства и муниципалитетов. Так, установленные легислатурами штатов официальные языки используются для официальных целей соответствующего штата (ст. 345 Конституции), а с предварительного одобрения Президента Индии - также при осуществлении судопроизводства в высшем суде штата (ст. 348 Конституции). Жалобы о возмещении ущерба могут подаваться в государственные органы на любом из принятых официальных языков (ст. 350 Конституции). Многие языки, являющиеся официальными в штатах, признаются таковыми и на федеральном уровне (приложение 8 к Конституции Индии закрепляет в качестве официальных 22 языка). В то же время Конституция провозглашает особую роль хинди (в написании деванагири) и английского языка как языков, используемых при ведении дел в Парламенте страны (ст. 120). Английский язык выступает языком судопроизводства в Верховном суде Индии (ст. 348 Конституции). Статья 351 Конституции определяет одну из целей государства - распространение и развитие языка хинди таким образом, чтобы «он мог служить средством выражения для всех составных элементов сложной культуры Индии». В ст. 344 Конституции закреплена еще одна норма-цель, направленная на расширение применения языка хинди для официальных целей страны и одновременное ограничение использования английского языка в качестве официального языка Республики.
Таким образом, в индийском конституционализме лингвистические штаты не рассматриваются как форма национальной государственности этнических групп и не служат для них формой национального самоопределения (хотя надо заметить, что деятельность движений в поддержку создания штатов Джаркханд
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
и Чхаттисгарх, завершившаяся в 2000 г. образованием указанных штатов, имела, в том числе, этнические мотивы2, или, как отметила С. С. Кузнецова, «культурно-этническую обо-лочку»3). Конституция Индии не проводит каких-либо различий в отношении представителей разных языковых групп и не создает преференций для носителей какого-либо языка. С точки зрения конституционного права Индии и хиндиязычные штаты, и те штаты, официальными языками которых являются иные языки, отличные от хинди, обладают равным статусом и не имеют юридических различий. По сути, для целей федеративного деления страны язык хинди - такой же «язык меньшинств», как и любой другой язык, признаваемый официальным в том или ином штате. Наличие лингвистических штатов в Индии в связи с этим не порождает юридической асимметрии, а этнический фактор не является определяющим в общем конституционном дизайне индийской федерации.
По-иному обстоит дело с северо-восточными территориями страны, отделенными от основной части Индии узким коридором Сили-гури вдоль южных склонов Гималайских гор. Конституция Индии закрепляет ряд специальных условий в отношении отдельных штатов и их территориальных единиц, расположенных преимущественно в северо-восточной Индии и отличающихся не только языком (языками), на которых говорит население, но и выраженными этническими признаками. В числе штатов со специальным конституционным статусом -Ассам, Нагаленд, Сикким, Аруначал-Прадеш. В этот перечень можно также включить штат Джамму и Кашмир, расположенный на северо-западе страны и также обладающий особым статусом, обусловленным в первую очередь его этноконфессиональными и историческими особенностями. Его конституционно-правовой статус заслуживает отдельного рассмотрения в последующих статьях.
Особые конституционные положения затрагивают статус некоторых округов и областей, расположенных в границах штатов Ассам, Мегхалая, Трипура, Мизорам, Западной Бенгалии (отметим, что особые положения, закрепленные в индийской Конституции в отношении некоторых штатов, не всегда являются отражением их этнического состава. В ряде случаев специальное регулирование вводится для разрешения внутренних политических конфликтов либо сопровождает территориальную реорганизацию штатов).
Придание определенным территориям специального конституционного статуса обосно-
вывается в параграфе 4 ст. 15 и ст. 46 Конституции Индии, согласно которым государство «проявляет особую заботу в отношении культурного и экономического развития слабых слоев населения, в частности каст и племен, включенных в списки, и охраняет их от социальной несправедливости и всех форм эксплуатации». Территориальная автономия рассматривается в данном случае как один из механизмов обеспечения прав «слабых» (в индийской конституционной терминологии - backward) национальных меньшинств, прежде всего народностей, сохранивших черты племенного уклада и включенных в связи с этим в специальные списки в соответствии со ст. 341 и 342 индийской Конституции (scheduled tribes и scheduled castes).
Статья 371А Конституции Индии предусматривает специальные положения в отношении штата Нагаленд, большую часть двухмиллионного населения которого составляют племена нага, говорящие на разных диалектах языка ассами и исповедующие преимущественно христианство (баптизм) и традиционные анимистские культы. Конституция Индии признает существование в Нагаленде религиозных и социальных обычаев и норм обычного права нага и традиционных форм судопроизводства. Союзное законодательство, регулирующее осуществление правосудия, переход прав на землю и некоторые другие вопросы, в данном штате может действовать только на основании специальной резолюции, принимаемой Законодательным собранием Нагаленда. Похожие положения предусмотрены и в отношении штата Мизорам, населенного племенами мизо (ст. 371G Конституции Индии).
Статьи 244 и 244А, а также приложение 5 (ст. 244(1) к Конституции Индии устанавливают правовой статус «территорий, включенных в списки» (scheduled areas) и «племенных зон» (tribal areas) - районов, входящих в состав того или иного штата и населенных преимущественно племенами, включенными в списки. В каждом штате, в границах которого имеются такие территории, должен быть образован консультативный совет племен, три четверти членов которого должны являться членами законодательного собрания штата - представителями соответствующих народностей. Согласно параграфу 5 данного приложения губернатор штата может распорядиться, чтобы закон, принятый Парламентом Индии или легислатурой штата, не распространялся на ту или иную территорию племен. Кроме того, постановлениями губернатора на таких территориях могут регулироваться отношения по передаче земельных участков
и вводиться ограничения на их отчуждение, а также особенности ведения ростовщического бизнеса.
Специальные правила, касающиеся управления десятью территориями племен в штатах Ассам, Мегхалая, Трипура и Мизорам, установлены приложением 6 к Конституции. На такие территории, именуемые «автономными округами» (autonomous districts), распространяется режим законодательной автономии. В каждом автономном округе образуется окружной совет -выборный законодательный орган, наделенный правом издавать законы в сфере земельных отношений, лесных ресурсов, сельского хозяйства, местного управления, наследования, браков и разводов. Автономные округа Бодоленд и Норт Качар Хилз наделены более широкой законодательной компетенцией (включающей в себя регулирование образования, культуры, отдельных торговых отношений и т. д.). Допускается и учреждение окружными советами собственных судебных органов для разбирательства дел между сторонами, каждая из которых принадлежит племенам. Окружные советы вправе устанавливать и взимать налоги, учреждать начальные школы, аптеки, рынки, скотные дворы, паромные переправы, рыбные хозяйства.
Если в пределах автономного округа проживают разные племена, включенные в списки, то территория округа может быть разделена на автономные области (autonomous regions), каждая из которых соответствует местности компактного проживания определенной народности. В каждой автономной области образуется областной совет, также являющийся законодательным органом и наделенный теми же законодательными полномочиями, что и окружные советы. Акты, принятые окружным советом автономного округа, не распространяются на территории автономных областей внутри данного округа.
Акты Парламента Индии и легислатур штатов могут иметь ограниченное применение в автономных округах и автономных районах. Распорядиться об этом могут соответственно Президент Индии или губернатор штата (исключением является штат Мегхалая, в котором акт, принятый Законодательным собранием штата, в любом случае имеет преимущественную силу перед актами окружного или областного совета). Статьей 244А Конституции Индии предусматривается также возможность создания в пределах штата Ассам особого территориального образования - «автономного штата», включающего в себя все племенные зоны, расположенные в границах штата, либо их часть.
Этнические особенности регулирования прослеживаются и в специальном конституционном статусе Совета горных гуркхов Дарджилинга (ст. 2437С Конституции Индии) - формы самоуправления, учрежденной в 1988 г. в округе Дарджилинг на севере штата Западная Бенгалия (исторической местности проживания гуркхов, или непальских воинов). Фактически данный Совет прекратил существование в 2011 г., после того как ему на смену пришла Территориальная администрация Горкхаленда - орган автономного самоуправления, образованный на основании закона штата Западная Бенгалия.
Итак, особенности этнической структуры населения Индии отражаются прежде всего в конституционных нормах, закрепляющих специальное регулирование в отношении отдельных штатов и автономных территорий и их органов власти. Опосредованно этнические принципы находят отражение в нормах, регулирующих языковую политику государства, в том числе использование официальных языков штатов. Элементы этнического федерализма, присущие Индии, как правило, выступают следствием компромиссов, направленных на противодействие сепаратистским проявлениям, и в большинстве случаев представляют собой вынужденные меры. Например, создание штата Нагаленд в 1963 г. путем выделения из штата Ассам явилось ответом на угрозу сецессии вследствие развязанной на этой территории гражданской войны (по некоторым данным, значительная часть территории штата до настоящего времени контролируется повстанцами, провозгласившими суверенитет Народной республики Нагалим и поддерживаемыми племенными вождями). Особый статус Дарджилинга был обусловлен ростом популярности движения в поддержку образования непалиязычного штата Горкхаленд на границе с Непалом.
Конституция КНР 1982 г. является более лаконичной в сравнении с Конституцией Индии, в том числе в части регулирования прав этнических групп и статуса «этнических» территорий.
Китай (повторим) является унитарным государством, а многонациональный состав его населения закреплен в качестве одной из конституционных характеристик территориального устройства страны. Во введении к Конституции Республика провозглашается «единым многонациональным государством, созданным общими усилиями народов различных национальностей всей страны» на основе «социалистических национальных отношений равенства». Конституция Индии, при всей мозаичности состава ее населения, избегает (во многом намеренно) упоминания этнических групп или националь-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ностей в качестве коллективных субъектов конституционных отношений (за исключением племен и каст, включенных в списки).
«Сохранение национальной сплоченности» объявляется одной из конституционных целей многонационального Китая, а в качестве одной из задач обозначена борьба «как против национализма великой нации, прежде всего вели-коханьского шовинизма, так и против местного национализма».
Приведенные конституционные формулировки стали отражением особенностей этнотер-риториальной структуры Китая, отличающейся фрагментированностью. Несмотря на то что, по данным переписи населения, более 90 % граждан КНР - этнические китайцы (ханьцы), почти две трети территории страны являются историческими местностями проживания неханьских этнических меньшинств (национальностей). Так, площадь исторического района Тибет (включающего в себя Тибетский автономный район и ряд граничащих с ним административно-территориальных образований) занимает без малого четверть площади территории современного Китая. 17 % территории страны приходится на Синь-цзян-Уйгурский автономный район - историческую родину уйгуров, а также некоторых других народностей. На отдельных территориях нехань-ские народы обладают численным преимуществом перед этническими китайцами (например, в Тибетском автономном районе доля ханьского населения составляет около 8 %, в то время как численность тибетцев достигает 90 %).
Статья 4 Конституции КНР провозглашает принцип равноправия всех национальностей, гарантирует права национальных меньшинств (к таковым, согласно официальной классификации, относятся 55 неханьских этнических групп), устанавливает запрет дискриминации по национальному признаку.
Названные особенности этнотерриториаль-ной структуры Китая отразились на принятой в этой стране модели территориального устройства. Наряду с классическими унитарными административно-территориальными единицами (провинциями, городами, районами, уездами, волостями) в составе государства присутствуют территории, наделенные правами региональной национальной автономии, - автономные районы, автономные округа и автономные уезды (ст. 30 Конституции КНР). Они образуются, согласно ч. 2 ст. 4 Конституции, в районах компактного проживания национальных меньшинств и являются неотъемлемой частью КНР. Правом на автономию обладает не любая этническая группа, а лишь признанные национальные меньшинства, имеющие районы компактного проживания.
Органы самоуправления автономных территорий наделены более широкими полномочиями в регулировании отдельных отношений «в соответствии с политическими, экономическими и культурными особенностями национальности или национальностей данной местности» (ст. 116 Конституции КНР). В силу ст. 119 Конституции органы самоуправления в районах национальной автономии «ведают делами образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, собирают и охраняют национальные памятники культуры, добиваются развития национальной культуры и способствуют ее расцвету». Для этих целей ст. 117 Конституции наделяет данные органы некоторыми финансовыми полномочиями. В отдельных случаях с согласия Государственного совета КНР органами автономий могут формироваться отряды общественной безопасности (ст. 120 Конституции КНР).
В организации деятельности органов самоуправления автономных территориальных единиц важны, во-первых, право использования языка (языков) и письменности, распространенных в соответствующей местности, во-вторых, учет национального фактора при формировании персонального состава данных органов. Например, согласно ст. 114 Конституции председатели автономных районов, главы автономных округов и автономных уездов должны быть гражданами тех национальностей, которые осуществляют территориальную автономию. При формировании собраний народных представителей на данных территориях должно быть обеспечено представительство как национальности, осуществляющей право автономии, так и другим национальностям, проживающим в пределах соответствующей местности (ст. 113 Конституции КНР).
Языковые права меньшинств, в том числе при реализации ими права автономии, вытекают из ч. 3 ст. 4 Конституции, в соответствии с которой каждая национальность пользуется свободой использования и развития своего языка и письменности, свободой «сохранения или изменения своих нравов и обычаев». В то же время особый статус закреплен за путунхуа - диалектом китайского языка, признанным официальным языком КНР. Государство должно обеспечивать распространение путунхуа на всей территории страны (ч. 5 ст. 19 Конституции).
Приняв в качестве образца модель национально-территориального устройства, существовавшую в Советском Союзе и РСФСР, КНР все же внесла в нее важные коррективы. Главная заключается в том, что китайская автономия (в отличие от советской) рассматривается не как фор-
ма самоопределения народов, а лишь как форма их самоуправления4. В китайской конституционной доктрине признается, что формой самоопределения всех национальностей, населяющих Китай, стало их вхождение в состав КНР. Соответственно именно КНР является единственной формой самоопределения как всего китайского народа, так и каждой из 56 (согласно принятой официальной классификации) образующих его национальностей. Следовательно, национально-территориальные автономии КНР не обладают признаками национальной государственности5.
Сравнивая Индию и Китай, можно сделать вывод, что в обеих странах для управления этническим многообразием применяются механизмы территориальной автономии. В Индии они используются как вынужденная мера в отношении народностей (племен), включенных в специальные списки, и распространяются на ограниченные территории, расположенные преимущественно на северо-востоке страны. Само этническое многообразие и полиэтническая структура населения не провозглашаются конституционными ценностями и соответственно не рассматриваются как общий принцип федеративной системы государства.
В Китае, напротив, многонациональный состав населения провозглашается в числе конституционных характеристик Республики и используется в качестве одного из принципов ее политико-территориального устройства. Как и в Индии, «этнические» автономии охватывают лишь «периферийную» часть территории страны, однако эта часть покрывает почти две трети территории.
И в Индии, и в Китае территориальные автономии имеют особый конституционный статус,
при этом в Индии значительная часть вопросов, связанных с реализацией данного статуса (в том числе, компетенция, порядок формирования органов и др.), регулируется непосредственно нормами Конституции, в то время как Конституция Китая содержит лишь общие положения об автономных территориях, которые в дальнейшем раскрываются в Законе КНР о региональной национальной автономии 1984 г. и специальных актах, принимаемых Государственным советом КНР, а также в документах Коммунистической партии Китая.
Таким образом, этническая и территориальная фрагментация нашла отражение в конституционном регулировании территориального устройства обеих стран. Несмотря на существенные отличия в указанном регулировании, а также различающиеся формы государственного устройства, и в Индии, и в КНР присутствуют элементы территориальной автономии как формы самоуправления этнических групп.
1 Этничность. Культура. Государственность. Проблемы этнического федерализма в XXI веке / под ред. М. С. Саликова. Екатеринбург, 2014. С. 131-132.
2 Иванов А. В. Индия: программы развития «племен» // Индия: перспективы современного развития. Внутренний, региональный и глобальный аспекты. М., 2013. С. 105.
3 Этничность. Культура. Государственность. Проблемы этнического федерализма в XXI веке. С. 134.
4 Howland D. The Dialectics of Chauvinism: Minority Nationalities and Territorial Sovereignty in Mao Zedong's New Democracy // Modern China. 2011. № 2. P. 175.
5 Чжэн Кай. Национально-территориальная автономия в Китайской Народной Республике: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
