CC BY-NC-ND
13
УДК 336.22
DOI: 10.28995/2073-6304-2021-3-208-221
Отношения Европейского союза и Италии в контексте наднационального фискального регулирования
Дмитрий О. Михалёв
ГБПОУ «Воробьевы горы», Москва, Россия, mikhaljov.d.o@my.mgimo.ru
Егор А. Сергеев
Московский государственный институт международных отношений -(Университет) МИД РФ, Москва, Россия, sergeev-ea@yandex.ru
Аннотация. Статья предлагает ретроспективный анализ взаимоотношений правительства Италии и институтов Европейского союза в контексте наднационального фискального регулирования в 2002-2019 гг. Анализируется влияние внешних и внутренних факторов на состояние государственных финансов Италии, отмечаются причины, затруднявшие выполнение требований Пакта стабильности и роста. Изучаются основные вопросы, стоявшие на повестке дня отношений ЕС и Италии, и их эволюция. Авторы приходят к выводу, что если раньше все дискуссии были по поводу коррекции бюджетного дефицита, то теперь акцент смещен на его предотвращение, что ставит под сомнение полноту экономического суверенитета Италии и возможности проведения дискреционной налогово-бюджетной политики.
Ключевые слова: налогово-бюджетная политика, фискальное регулирование, критерии конвергенции, Пакт стабильности и роста, Италия, Европейский союз
Для цитирования: Михалёв Д.О., Сергеев Е.А. Отношения Европейского союза и Италии в контексте наднационального фискального регулирования // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2021. № 3 (Ч. 2). С. 208-221. DOI: 10.28995/2073-6304-2021-3-208-221
The European Union and Italy relations in the context of supranational fiscal regulation
Dmitrii О. Mikhalev
"Vorob'evy gory"State Education Center, Moscow, Russia, mikhaljov.d.o@my.mgimo.ru
Egor' A. Sergeev
MGIMO University, Moscow, Russia, sergeev-ea@yandex.ru
Abstract. The article presents a retrospective analysis of relations between the government of Italy and the European Union institutions in the context of supranational fiscal regulation in 2002-2019. The authors analyze the influence of exter-
© Михалёв Д.О., Сергеев Е.А., 2021 ISSN 2073-6304 • RSUH/RGGU Bulletin: "Economics. Management. Law" Series, 2021, no. 3 (part II)
nal and internal factors on the state of public finance in Italy, note the reasons that made it difficult to meet the requirements of the Stability and Growth Pact, study the main issues on the agenda in the EU-Italy relations and their evolution. The authors also come to conclusion that unlike the earlier discussions about correcting budget deficit in Italy, current focus of supranational fiscal governance is shifted to preventing it, what challenges the economic sovereignty of Italy and country's opportunities to conduct a discretionary fiscal policy.
Keywords: fiscal policy, fiscal regulation, convergence criteria, Stability and Growth Pact, Italy, European Union
For citation: Mikhalev, D.O. and Sergeev E.A. (2021), "The European Union and Italy relations in the context of supranational fiscal regulation", RSUH/ RGGUBulletin "Economics. Management. Law" Series, no 3 (part 2), pp. 208-221, DOI: 10.28995/2073-6304-2021-3-208-221
За последние годы Европейский союз (ЕС) оказался под воздействием череды экономических кризисов: финансового, долгового, низких темпов прироста ВВП, а теперь и пандемии коро-навируса. И в каждый из этих кризисов остро встает проблема взаимодействия между наднациональными институтами и государствами-членами. Наиболее ярко эти противоречия проявились после долгового кризиса в контексте фискального компонента экономического и валютного союза. И, пожалуй, самым красочным примером взаимодействий и противоречий в данной сфере служит Италия и ее «битвы» за возможность иметь бюджетный дефицит. И хотя в 2012 г. еще только занявший пост председателя ЕЦБ М. Драги писал, что «кризис суверенных долгов обнажил многие давно забытые слабости, выявил ошибочность проводимой ЕС политики»1, кризисы чаще приводили не к изменению всей системы, а к необходимости корректировки параметров бюджетной системы проблемными странами и государствами, нарушающими фискальную дисциплину [Комиссарова, Сергеев 2019]. Часто объектом для критики выступала Италия. А. Меркель, например, открыто заявляла: «Италия -отличный пример европейской страны-расточительницы, которой следует научиться жить в пределах своих возможностей»2. В ок-
1 Draghi: la crisi ha messo a nudo l'inadeguatezza della governance Ue. Italiaavanti con le riforme // IlSole240re [Электронный ресурс]. URL: https://st.ilsole24ore.com/art/finanza-e-mercati/2012-01-25/draghi-crisi-messo-nudo-121551.shtml?uuid=Aa0E0KiE&fromSearch (дата обращения 1 января 2021).
2 Italia «sotto pressione», le opinioni della stampa estera // IlSole240re [Электронный ресурс]. URL: https://st.ilsole24ore.com/art/notizie/2011-10-24/ italia-figura-154202.shtml?uuid=AaRwwbFE&fromSearch (дата обращения 1 января 2021).
тябре 2019 г. Еврокомиссия в своем письме правительству Италии отметила, что республика делает недостаточно для борьбы с государственным долгом, не выполняет всех рекомендаций Экономического и финансового совета и вновь возвращается к старым проблемам3.
Тем удивительнее нынешние изменения в риторике наиболее конкурентоспособных государств ЕС и наднациональных институтов, вынужденных применить оговорку о чрезвычайных обстоятельствах, позволяющих странам-членам ЕС временно увеличивать дефицит бюджета до уровней, превышающих положения Пакта стабильности и роста4.
В свете кажущихся принципиальными изменений представляется интересным осуществить ретроспективный анализ отношений Европейского союза и Италии в контексте фискального регулирования и выявить особенности этого взаимодействия в период негибкого применения фискальных правил. Подобный анализ необходим, чтобы определить будущие контуры взаимодействия страны с наднациональными институтами, поскольку, как заявляют сами институты ЕС, изменения в практике применения ПСР являются временными5.
Концепция наднационального фискального регулирования
Известной претензией к конструкции экономического и валютного союза в ЕС является непропорциональность передачи полномочий на наднациональный уровень в денежно-кредитной и налогово-бюджетной сферах: если монетарная политика в зоне евро определяется ЕЦБ, то фискальная политика остается преро-
3 L'Ue all'Italia: la manovra non rispetta la riduzione del debito. Conte: chiariremo // IlSole240re [Электронный ресурс]. URL: https://www. ilsole24ore.com/art/la-commissione-ue-all-italia-manovra-non-rispetta-riduzione-debito-ACABGot?fromSearch (дата обращения 1 января 2021).
4 Подробнее см.: Сергеев Е.А. Новое и старое в антикризисной политике ЕС [Электронный ресурс] // Валдай. 2020. 24 авг. URL: https:// ru.valdaiclub.com/a/highlights/novoe-i-staroe-v-antikrizisnoy-politike-es/ (дата обращения 1 января 2021).
5 См.: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee, the Committee of Regions and the European Investment Bank. Annual Sustainable Growth Strategy 2021 [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1600708827568&uri =CELEX:52020DC0575 (дата обращения 1 января 2021).
гативой стран-членов. Вопреки теоретическим представлениям о том, что национальная налогово-бюджетная политика в валютном союзе могла бы выполнять стабилизирующие функции в условиях воздействия асимметричных шоков [Eichengreen 1991], в еврозоне она часто носила фактически проциклический характер, что, в частности, привело к возникновению долгового кризиса [Буторина 2012].
Нельзя сказать, что страны-члены абсолютно свободны в проведении своей налогово-бюджетной политики. В самом Договоре о функционировании Европейского союза закреплена необходимость поддержания сбалансированного бюджета и недопустимость создания чрезмерного дефицита. Далее, для обеспечения стабильности ЭВС были приняты сначала так называемые Маастрихтские критерии, а затем и Пакт стабильности и роста, закрепивший необходимость соблюдения странами-участницами сбалансированного бюджета, так называемый Фискальный пакт, бюджетные компоненты Европейского семестра и т. д. [Стрежне-ва, Прохоренко 2013; Сидорова 2012]. В результате подобный набор регулирующих, корректирующих и надзирающих мер сформировал достаточно причудливую и по-своему синтетическую конструкцию, которую нами предлагается называть системой фискального регулирования ЕС [Сергеев 2021]. Выделение набора мер и инструментов фискального регулирования в отдельное понятие, с нашей точки зрения, оправдано специфичной природой этих норм, отличающихся от других схожих концепций: фискального союза, общего бюджета, налогово-бюджетной политики. Действительно, система фискального регулирования в ЕС представляет собой практику надзора и корректировки национальных бюджетных систем со стороны наднациональных институтов (прежде всего Комиссии ЕС и Совета ЕС). В рамках этого надзора Комиссия опирается на оговоренные фискальные правила (дефицит бюджета - не более 3%, госдолг - не более 60%) и рекомендует осуществлять корректировку бюджета (т. е. фактически переходить к фискальному сжатию и осуществлять консолидацию бюджета). В случае невыполнения этих рекомендаций по решению Совета ЕС может быть начата так называемая Процедура чрезмерного дефицита бюджета (ПЧД), которая грозит провинившимся странам репутационными и финансовыми санкциями. Положения ПСР также дополняются целой чередой мониторинговых мер в рамках т. н. «Европейского семестра» и возможной процедуры коррекции макроэкономических дисбалансов. При этом вся эта сложная система создана не с целью обеспечить перераспределение финансовых ресурсов (как в полноценном фискальном союзе
[Bordo, Jonung, Markiewicz 2011]) или формирования полноценного бюджета (как известно, существующий общий бюджет ЕС не выполняет функции макроэкономического регулирования, а лишь финансирует отдельные направления деятельности ЕС), а для оптимального функционирования зоны евро для избежания формирования фискальных дисбалансов внутри нее. В результате национальная налогово-бюджетная политика фактически оказывается в ситуации постоянного воздействия со стороны наднациональных органов, что, в частности, может приводить к ее про-цикличности [Eyraud, Gaspar, Poghosyan 2017], не говоря уже о том, что вынужденная консолидация бюджета может приводить к уменьшению валового выпуска или к ухудшению социальной обстановки.
Как представляется, фундаментальная проблема здесь кроется в экономической структуре самой еврозоны. Исследователи не раз указывали на то, что конкурентоспособность стран-членов достаточно серьезно отличается [Бажан 2012, с. 27]. В таких условиях вполне понятно желание правительств менее конкурентоспособных стран использовать бюджетные механизмы и попытаться стимулировать экономическое развитие. Естественно, задействование таких инструментов не может не вызывать критику со стороны более конкурентоспособных и «дисциплинированных» стран.
В данном контексте кажется недостаточно научно проработанным вопрос взаимодействия между наднациональными мерами, рекомендациями и решениями в области фискального регулирования и национальным уровнем принятия решений и осуществления экономической политики. Нами уже были изучены отдельные примеры проявления фискального регулирования на практике [Комиссарова, Сергеев 2018; Комиссарова, Сергеев 2019]. В частности, доказано, что воздействие фискального регулирования привело к возникновению так называемых специфических эффектов (например, к изменению характеристик пенсионной системы и ряд других) [Сергеев 2021]. При этом видно, что степень эффективности наднационального воздействия достаточно высока: по разным каналам и разными инструментами Комиссии удается привести бюджеты недисциплинированных стран в стабильное состояние. Представляется, что изучение опыта Италии даст дополнительный репрезентативный пример воздействия наднационального фискального регулирования на национальные экономики.
Италия и выполнение требований ПСР
В ноябре 2002 г. правительство Италии опубликовало отчет с прогнозом роста ВВП и размером дефицита бюджета, в течение следующего года ожидаемые показатели изменились четыре раза (на 0,5% и 2,5% соответственно). Ситуация ухудшалась, и, начиная с апреля 2004 г., Италия и Еврокомиссия находились в тесной переписке по вопросу соблюдения требований ПСР. В отчете Евроко-миссии выделяются следующие причины осложнения экономической ситуации: неграмотное и чрезмерно оптимистичное прогнозирование, падение доходов от приватизации на 0,4% ВВП6.
С точки зрения Еврокомиссии, экономику Италии спасли введенные С. Берлускони временные меры, «цель которых сбалансировать увеличение налоговой нагрузки и уменьшить социальные обязательства»7. По сути, это была налоговая амнистия [Дубенков 2007, с. 101], благодаря которой только за два месяца в страну вернулось более 61 млрд евро8. Государство пообещало не интересоваться происхождением доходов при выполнении любого из трех условий: перевод активов в Италию и уплата 2,5% налога; перевод активов в Италию и покупка государственных облигаций в размере 12% от ввозимого капитала; декларирование размера средств, размещаемых за рубежом, и уплата налогов по ставкам шкалы НДФЛ, которые в зависимости от суммы могли превышать 30% [Михалев 2019, с. 10]. И хотя налоговая амнистия дала невероятные результаты, эта мера не могла быть «вечным двигателем» экономического роста, в 2004 г. эффект «налогового маневра» впервые начал сходить на нет9.
6 Commission recommendation to the Council to address an early warning. 2004. P. 4 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_ finance/economic_governance/sgp/pdf/2004-04-28_it_commission_ reccomendation_ew_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
7 Documento di programmazione Economico-Finanziaria per gli anni 20022006. 2001. P. X [Электронный ресурс]. URL: http://www.dt.tesoro.it/export/ sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_ programmatici/Testo-unico-del-DPEF.pdf (дата обращения 1 января 2021).
8 Амнистия без гарантий // Коммерсантъ [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/611979?query=%D0%BD%D0%B0%D0 %BB%D0%BE%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%8F%20%D0% B0%D0%BC%D0%BD%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%8F%20 %D0%B8%D1%82%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 01 января 2021).
9 Commission report. 2005. P. 7 [Электронный ресурс]. URL: https:// ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_ edps/104-03/2005-06-07_it_104-3_en.pdf (дата обращения: 01 января 2021).
Реформы также были двойственными. С одной стороны, реформа в сфере трудового законодательства была очень успешной, поскольку отмена обязательной военной службы позволила исключить значительную статью расходов в бюджете, с другой - попытки борьбы с бюрократической волокитой, сокращение расходов на НИОКР в 2002-2005 гг., изменения законодательства о банкротстве дали крайне низкий результат (не более 0,1% ВВП)10. Споры вызывала и проведенная в 2004 г. пенсионная реформа, суть которой заключалась в предоставлении дополнительных выплат тем, кто подает заявление на назначение пенсии лишь спустя несколько лет по достижении пенсионного возраста11. Еврокомиссия называла реформу «верным шагом в верном направлении», проблема заключалась лишь в том, что предполагаемое сокращение государственных расходов на пенсионное обеспечение могло начаться не ранее 2011 г., в связи с этим Европейская комиссия воздержалась от прогнозирования эффективности данной реформы12.
Интересно, что во всех решениях и письмах Еврокомиссии государственному долгу Италии уделяется второстепенное значение, о проблеме упоминается вскользь, подчеркивается, что ставки по государственным ценным бумагам в Италии в 2001-2004 гг. были очень низкими, что позволяло легко уменьшить государственный долг и не усиливать нагрузку на бюджет13.
В итоге в июле 2005 г. Совет ЕС признал наличие в Италии чрезмерного дефицита и направил правительству рекомендации Евро-комиссии по борьбе с ним14. Необходимо было не позднее 2007 г. добиться снижения дефицита до 3% ВВП, а после принимать меры по уменьшению дефицита на 0,5% каждый год, выражалось требование «в дальнейшем более ответственно подходить к вопросу сбора и анализа статистических данных»15.
10 Ibid. P. 6.
11 L'evoluzione del sistema pensionistico in Italia // Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione [Электронный ресурс]. URL: https://www.covip.it/sites/default/ files/evoluzionedelsistemapensionistico.pdf (дата обращения 1 января 2021).
12 Commission report. 2005. P. 7.
13 Ibid. P. 6.
14 Council decision of 28 July 2005 on the existence of an excessive deficit in Italy. 2005. P. 2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_ finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/104-06_council/2005-07-28_ it_104-6_council_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
15 Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Italy. 2005. P. 6-7 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/ sgp/pdf/30_edps/104-07_council/2005-07-28_it_104-7_council_en.pdf (дата обращения: 01 января 2021).
В 2006 г. Еврокомиссия опубликовала отчет для Совета ЕС о принятых Италией мерах по борьбе с чрезмерным дефицитом. Во-первых, был несколько скорректирован бюджет на 2005 г.: уменьшен прогноз дохода от налоговой амнистии. Во-вторых, бюджет на 2006 г. предполагал меры по поддержке экономического роста и по борьбе с дефицитом. Меры по поддержке экономического роста включали в себя: сокращение для работодателей социальных взносов за сотрудников, продление налоговых каникул для предприятий сельскохозяйственной и строительной отраслей, стимулирование инвестиций и другие. Меры по сокращению бюджетного дефицита: сокращение расходов на работу центральных и региональных органов государственной власти (на 0,4% ВВП), сокращение капитальных вложений (на 0,6% ВВП), сокращение расходов на здравоохранение путем передачи большинства вопросов в ведение региональных властей (на 0,2% ВВП)16. Летом 2008 г. Совет ЕС принял решение о прекращении процедуры чрезмерного дефицита в отношении Италии17.
В 2008 г. разразился мировой финансовый кризис, через несколько лет в Европе начался кризис суверенного долга. За год в Италии вновь резко вырос дефицит бюджета до 5,4%, государственный долг увеличился на 12 процентных пунктов и составил 115,5% ВВП18.
В декабре 2009 г. органы ЕС вновь начали процедуру чрезмерного дефицита в отношении Италии, потребовали вернуться в предельные 3% к 2012 г.19 Правительство использовало проверенные меры: сокращение региональных бюджетов, уменьшение заработной платы государственных служащих, сокращения в министерствах и ведомствах, ко всему прочему был временно увеличен воз-
16 Commission communication to the council on the action taken. 2006. P. 4 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_ governance/sgp/pdf/30_edps/communication_to_the_council/2006-02-22_it_ communication_on_action_taken_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
17 Council decision abrogating the decision on the existence of an excessive deficit in Italy. 2008. P. 2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa. eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/104-12_ council/2008-06-03_it_104-12_council_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
18 European Central Bank Annual report 2011. 2012. P. 66 [Электронный ресурс]. URL: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/annrep/ar2011en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
19 Council recommendation to Italy. 2011. P. 5-6 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/ pdf/30_edps/104-07_commission/2009-11-11_it_104-7_commission_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
раст выхода на пенсию. Пополнить бюджет пытались, усилив борьбу с уклонением от уплаты налогов, по оценке Еврокомиссии это должно было принести 0,1% ВВП в 2011 г. и 0,5% в 2012 г.20 Экономический кризис в Италии в 2011 г. перешел в политический — в ноябре 2011 г. С. Берлускони подал в отставку, был сформирован «технический кабинет», который возглавил видный экономист М. Монти.
В итоге совместные усилия правительств и наднациональных органов ЕС позволили преодолеть наиболее острую фазу кризиса, хотя и большой ценой. В 2012 г. правительству Италии удалось снизить дефицит до необходимых 3%, процедура чрезмерного дефицита была прекращена21. С другой стороны, за годы кризиса государственный долг Италии значительно увеличился и достиг 127% ВВП.
Трансформации взаимодействия Италии и институтов ЕС после долгового кризиса
Во втором десятилетии XXI века в отношениях ЕС и Италии сменилась основная повестка дня - если раньше всегда в первую очередь рассматривались вопросы дефицита бюджета, а проблеме государственного долга уделялось всего «несколько строк», то с середины 2010-х ситуация стала прямо противоположной. В первую очередь это обусловлено тем, что правительству Италии удавалось «балансировать» с дефицитом бюджета, не выходя за предельные 3%, что лишало институты ЕС формального повода для выдвижения претензий и обвинений на этой почве.
Бросив все силы на борьбу с огромным государственным долгом, Италия перешла к проведению структурных реформ, как и в 1990-е гг., начать решили с рынка труда. В феврале 2015 г. правительство двумя декретами меняет систему пособий по безработице и вводит новые правила расторжения трудового договора.
20 Commission communication to the Council on action taken. 2010. P. 27 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_ governance/sgp/pdf/30_edps/communication_to_the_council/2010-06-15_be_ cz_de_ie_es_fr_it_nl_at_pt_si_sk_communication_on_action_taken_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
21 Council decision abrogating the decision on the existence of an excessive deficit in Italy. 2013. P. 2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa. eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-12_ council/2013-06-21_it_126-12_council_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
Особый акцент делается на вовлечение женщин в трудовые от-ношения22.
Второй вектор преобразований - налоговая система. Уменьшение налоговой базы при исчислении налога на прибыль организаций, освобождение частных работодателей на три года от уплаты социальных взносов за своих сотрудников, увеличение НДС и акци-зов23. С 2015 г. в Италии вновь проводится налоговая амнистия, что вызывает недовольство со стороны ЕС, так как, по их мнению, подобные меры вредят экономике и только уменьшают налоговые сбо-ры24. Реальные цифры говорят об обратном, правительству удалось дополнительно собрать 4 млрд евро налогов благодаря амнистии25.
С точки зрения Еврокомиссии, проведенные реформы были успешными, хотя и не смогли сильно уменьшить государственный долг. Основная проблема заключалась в очень низком уровне инфляции.
С точки зрения необходимости обслуживания государственного долга невысокие темпы роста цен - это положительное явление: более низкие ставки по государственным ценным бумагам легче погасить, с другой стороны, текущие займы становятся менее привлекательными для инвесторов. Как пишет Еврокомиссия в отчете за 2016 г., у страны значительно сужаются возможности для различных «маневров». К примеру, становится невозможным заморозить рост номинальной заработной платы, нельзя ввести номинальные потолки расходов для определенных статей бюджета, ведь в условиях чрезвычайно низкой инфляции нет и реального роста. В дополнение к этому снижается потребительский спрос, что еще больше тормозит развитие экономики. Эффект «снежного кома» царит в экономике26.
22 Report from the Commission. Italy. 2015. P. 11 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/ pdf/30_edps/126-03_commission/2015-02-27_it_126-3_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
23 Ibid.
24 Report from the Commission. Italy. 2018. P. 21 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/1263_ commission_report_211118_-_italy_en_1.pdf (дата обращения 1 января 2021).
25 По западному образцу: принесет ли налоговая амнистия результат? // Forbes [Электронный ресурс]. URL: https://www.forbes.ru/finansy-i-investicii/356735-po-zapadnomu-obrazcu-prineset-li-nalogovaya-amnistiya-rezultat (дата обращения 1 января 2021).
26 Report from the Commission. Italy. 2017. P. 8 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com2017_106_en_act_part1_ v6.pdf (дата обращения 1 января 2021).
В 2018 г. формат диалога Италии и органов ЕС претерпел серьезные изменения - если раньше Еврокомиссия давала Республике общие рекомендации и устанавливала целевые показатели, которые необходимо достигнуть для наиболее полного соответствия требованиям ПСР, то теперь наднациональные органы напрямую вмешиваются в процесс принятия бюджета Италии.
В мае 2018 г. Еврокомиссия готовит доклад о несоответствии Италии требованиям о размере государственного долга и дефицита бюджета, а уже через несколько месяцев, в октябре 2018 г., направляет сообщение с требованием внести изменения в проект бюджета, который не только не удовлетворял ранее озвученным рекомендациям об уменьшении дефицита бюджета на 0,6%, но и даже предполагал его увеличение на 0,9%27.
Подобное обусловлено снижением пенсионного возраста и введением новой государственной программы «Доход от гражданства». Стоит отметить, что данная программа и снижение возраста выхода на пенсию были ключевыми предвыборными обещаниями победившей на парламентских выборах весны 2018 г. партии «Движение пяти звезд». Программа предполагала выплаты безработным, а также занятым и пенсионерам, живущим за чертой бедности (780 евро) [Квашнин 2019, с. 68]. И хотя после длительных обсуждений в программу было внесено множество поправок, значительно уменьшивших ее масштаб, она все же требовала огромных затрат, отказаться от которых означало - предать избирателей. Именно поэтому на требования Еврокомиссии скорректировать бюджет на 2019 г. правительство Италии ответило отказом, не внеся никаких существенных изменений28.
Дискуссия получила новый виток развития в июне 2019 г., когда Еврокомиссия вновь обратилась к правительству Италии, но уже со значительно более жесткой риторикой. И хотя Европейский комиссар по экономике и финансовым делам П. Московиси дипломатично отмечал, что его «дверь открыта»29, что он готов к диалогу30, его со-
27 Report from the Commission. Italy. 2018. P. 20. [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/1263_ commission_report_211118_-_italy_en_1.pdf (дата обращения 1 января 2021).
28 Ibid.
29 La Commissione Ue propone la procedura per debito eccessivo contro l'Italia // IlSole240re [Электронный ресурс]. URL: https://www.ilsole24ore. com/art/bruxelles-avvia-procedura-debito-eccessivo-contro-l-italia-e-prima-volta-ACt041M (дата обращения 1 января 2021).
30 «Eccesso di debito». Per l'Italia si avvicina la procedura d'infrazione Ue // IlSole240re [Электронный ресурс]. URL: https://www.ilsole24ore. com/art/eccesso-debito-l-italia-si-avvicina-procedura-d-infrazione-ue-AC6twsL (дата обращения 1 января 2021).
общения о готовности начать процедуру чрезмерного дефицита звучали все более и более как угроза.
После недвусмысленных заявлений П. Московиси: «Европа находится в совместном владении, где действуют правила, которые все соблюдают, и мы не позволим кому-либо от них отступать»31, -итальянское правительство согласилось идти на уступки, не желая вновь оказаться на пути процедуры чрезмерного дефицита. Уже 5 июля Председатель Совета министров Италии направил письмо в адрес руководства Еврокомиссии, отчитываясь о принятых мерах. Так, решением Совета министров были заморожены расходы 2 млрд евро, приостановлены программа «Доход от гражданства» и снижение возраста выхода на пенсию, вместе с тем было принято решение отказаться от ранее обсуждаемого повышения НДС32.
Таким образом, Италии удалось сократить дефицит бюджета на 0,2 процентных пункта (он составил 2,04% ВВП)33, и, соответственно, замедлить темпы наращивания государственного долга (134,8% ВВП)34, чем Еврокомиссия осталась удовлетворена35.
События 2018-2019 гг. стали венцом эволюции отношений Европейского союза и Италии, где органы ЕС начинают играть первую скрипку, вмешиваясь в принятие и реализацию государственного бюджета и ставя тем самым под сомнение национальный суверенитет. И вряд ли стоит ожидать, что временная приостановка действия Пакта стабильности и роста в период пандемии каким-то образом трансформирует подобную структуру фискального регулирования ЕС в будущем.
Экономика Италии все время балансирует на грани крайних показателей, а нередко и выходит за них, что становится основным
31 Ibid.
32 Letter from Italy to the Commission. 2019. P. 1-2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/0. letter_pres_conte_min_tria_002.pdf (дата обращения 1 января 2021).
33 Communication from the Commission to the Council on the Spring 2019 round of fiscal surveillance for Italy. 2019. P. 2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ communication_to_the_council_aftercollege_-_final.pdf (дата обращения 1 января 2021).
34 Report from the Commission. Italy. 2020. P. 2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/ pdf/30_edps/126-03_commission/com-2020-535-it_en.pdf (дата обращения 1 января 2021).
35 Letter from the Commission to Italy. 2019. P. 1-2 [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_07_04_ letter_to_minister_tria_july_2019.pdf (дата обращения 1 января 2021).
предметом разногласий. Тем не менее нельзя не отметить, что правительство Италии всегда старается в меру своих финансовых возможностей прислушиваться к требованиям и рекомендациям ЕС и зачастую идет на совершенно непопулярные меры, порой даже в ущерб своему суверенитету с единственной целью - стабилизировать макроэкономическую ситуацию.
Литература
Бажан 2012 - Бажан А.И. Двойной долговой кризис в еврозоне // Долговой кризис в ЕС и перспективы евро / Под ред. А.И. Бажана, А.А. Масленникова. М.: Ин-т Европы РАН, 2012. С. 25-33.
Буторина 2012 - Буторина О.В. Причины и последствия кризиса в зоне евро // Вопросы экономики. 2012. № 12. С. 98-115.
Дубенков 2007 - Дубенков В.М. Налоговая амнистия // Новые технологии. 2007. № 4. С. 100-102.
Квашнин 2019 - Квашнин Ю.Д. Доход от гражданства в Италии: революция в социальной политике или дань популизму? // Научно-аналитический Вестник Института Европы РАН. 2019. № 6 (12). С. 66-73.
Комиссарова, Сергеев 2018 - Комиссарова Ж.Н., Сергеев Е.А. Процедура чрезмерного дефицита бюджета в странах Вишеградской группы // Вестник РУДН. Серия: Экономика. 2018. № 2. С. 246-257.
Комиссарова, Сергеев 2019 - Комиссарова Ж.Н., Сергеев Е.А. Фискальное регулирование ЕС и консолидация бюджета в странах Вишеградской группы // Вестник МГИМО-Университета. 2019. № 3 (66). С. 131-158.
Михалев 2019 - Михалев Д.О. Опыт Италии в формализации неформальной экономической деятельности // Мировое и национальное хозяйство. 2019. № 4 (49). С. 1-13.
Сергеев 2021 - Сергеев Е.А. Фискальное регулирование в Европейском союзе. М.: МГИМО-Университет, 2021. 210 с.
Сидорова 2012 - Сидорова Е.А. Особенности бюджетной политики в Европейском союзе. М.: ИМЭМО РАН, 2012.
Стрежнева, Прохоренко 2013 - Стрежнева М.В., Прохоренко И.Л. Управление экономикой в Европейском союзе: институциональный и политический аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2013.
Bordo, Jonung, Markiewicz 2011 - Bordo M.D., Jonung L., Markiewicz A. A fiscal union for the euro: some lessons from history // NBER Working Paper. 2011. no. 17380. 33 p.
Eichengreen 1991 - Eichengreen B. Is Europe an optimum currency area? // NBER Working Paper. 1991. no. 3579. 28 p.
Eyraud, Gaspar, Poghosyan 2017 - Eyraud L., Gaspar V., Poghosyan T. Fiscal politics in the euro area // IMF Working Paper. 2017. no. 17/18. 44 p.
References
Bazhan, A.I. (2012), "Double debt crisis in the Eurozone", Bazhan, A.I., Maslenni-kov, A.A. (eds.), Dolgovoi krizis v ES i perspektivy evro [The debt crisis in the EU and prospects for the euro], Moscow, Russia, pp. 25-33.
Bordo, M.D., Jonung, L. and Markiewicz, A. (2011), "A fiscal union for the euro: some lessons from history", NBER Working Paper, no. 17380.
Butorina, O.V. (2012), "Causes and consequences of the euro area crisis", Voprosy ekono-miki, no. 12, pp. 98-115.
Dubenkov, V.M. (2007), "Tax amnesty", Novye tekhnologii, no. 4, pp. 100-102.
Eichengreen, B. (1991), "Is Europe an optimum currency area?", NBER Working Paper, no. 3579.
Eyraud, L., Gaspar, V. and Poghosyan, T. (2017), "Fiscal politics in the euro area", IMF Working Paper, no. 17/18.
Komissarova, Zh.N. and Sergeev, E.A. (2018), "Excessive budget deficit procedure in the Visegrad Group countries", RUDNJournal of Economics, no. 2, pp. 246-257.
Komissarova, Zh.N. and Sergeev, E.A. (2019), "EU fiscal regulation and budget consolidation in Visegrad countries", MGIMO Review of International Relations, no. 3 (66), pp. 131-158.
Kvashnin, Yu.D. (2019), "Income from citizenship in Italy. A revolution in social policy or a tribute to populism?", Nauchno-analiticheskii Vestnik Instituta Evropy RAN, no. 6 (12), pp. 66-73.
Mikhalev, D.O. (2019), "Italy's experience in formalization of informal economy", Miro-voe i natsional'noe khozyaistvo, no. 4 (49), pp. 1-13.
Sergeev, E.A. (2021), Fiskal'noe regulirovanie v Evropeiskom soyuze [EU fiscal regulation], MGIMO-Universitet, Moscow, Russia.
Sidorova, E.A. (2012), Osobennosti byudzhetnoi politiki v Evropeiskom soyuze [The features of the European Union budget policy], IMEMO RAS, Moscow, Russia.
Strezhneva, M.V. and Prokhorenko, I.L. (2013), Upravlenie ekonomikoi v Evropeiskom soyuze: institutsional'nyi ipoliticheskii aspekty [Economy governance in the European Union: Institutional and political issues], IMEMO RAN, Moscow, Russia.
Информация об авторах
Дмитрий О. Михалев, ГБПОУ «Воробьевы горы», Москва, Россия; 119334, Россия, Москва, ул. Косыгина, д. 17, корп. 3; mikhaljov.d.o@my.mgimo.ru
Егор А. Сергеев, кандидат экономических наук, доцент, Московский государственный институт международных отношений - (Университет) МИД РФ, Москва, Россия; 119454, Россия, Москва, пр. Вернадского, д. 76; sergeev-ea@yandex.ru
Information about the authors
Dmitrii О. Mikhalev, "Vorob'evy gory" State Education Center, Moscow, Russia; bld. 17, Kosygina Street, Moscow, Russia, 119334; mikhaljov.d.o@ my.mgimo.ru
Egor A. Sergeev, Cand. of Sci. (Economics), associate professor, Moscow State Institute of International Relations (MGIMO) University, Moscow, Russia; bld. 76, Vernadskii Avenue, Moscow, Russia, 119454; sergeev-ea@ yandex.ru
