CC BY
206
УДК 339.543
В. Г. Балковая
ОТКУПНОЙ СПОСОБ УКОМПЛЕКТОВАНИЯ ТАМОЖЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ (ХУ-ХУ!!! века)
В статье представлен очерк истории откупных таможен в России. Зародившись в условиях формирования Московского централизованного государства, этот способ укомплектования таможен сыграл важную роль в организации финансового управления XV-XVIII вв.
Ключевые слова: Централизованное государство, откупные таможни, таможенная система, таможенные учреждения, таможенные грамоты, таможенная служба.
Leasing as a way of establishing custom houses in Russia of 15th - 18th century. VALENTINA G. BALKOVAYA (Russian Customs Academy, Vladivostok Branch, Vladivostok)
The article is a historical essay on custom houses leased by individuals from the State for a certain time, which was in practice in the Russia of old. Such a way of establishing custom houses practised in the period of the formation of the Moscow centralised State, was of great importance in the development of the financial control of the 13 th - lSth centuries.
Key words: Centralised state, leased customs, custom houses, customs licenses, customs service.
Организационное оформление таможенной системы России связано с процессами становления централизованного государства, которое поставило перед исполнительной властью качественно новые задачи в сфере финансового управления. В условиях отсутствия государственных органов (как особых организационных структур, обладающих властными полномочиями и четко определенной компетенцией) встал вопрос о том, каким образом будет организовано государственное управление на местах. Именно поэтому в Московском централизованном государстве в конце XV в. оформляется откупная система укомплектования ряда казенных учреждений.
Настоящая публикация имеет целью показать место таможенных откупов в системе организации таможенного дела России Х^Х'УШ вв., а также раскрыть значение этого способа укомплектования таможенных учреждений в государственном финансовом управлении.
Под откупами (или откупной системой) традиционно понимается система сбора с населения налогов и других государственных доходов, при которой государство за определенную сумму передает право их сбора частным лицам (откупщикам) [10, с. 687, 688]. Такая практика имела широкое распространение при феодализме, она являлась одним из источников первоначального накопления капитала.
Откупа могли быть генеральными, которые охватывали всю территорию государства, областными (распространялись на определенные территории),
специальными (при передаче на откуп отдельных налогов) [5, с. 50].
Откупа на Руси появились с приходом монголов [7, с. 5-6]. Первоначально, во второй половине XIII в., захватчики попытались создать в княжествах свою собственную местную администрацию, возглавлявшуюся баскаками. Однако этот способ оказался дорогостоящим, в связи с чем уже с начала XIV в. обязанности сбора дани и поддержания порядка в русских землях были возложены на местных князей. Отвечал за это один из князей, назначенный ханом «великим» и получивший соответствующий ярлык. Фактически великий князь превращался в верховного откупщика, ежегодно уплачивая хану установленную дань, собранную со всех русских земель [4, с. 56]. Хан при этом получал только чистую выгоду, не затрачивая средств на содержание местных администраций и гарнизонов. Этот исторический опыт позже был использован в Московском централизованном государстве. В условиях острой нехватки средств на содержание местных органов исполнительной власти откупа позволяли увеличивать казенные доходы без дополнительных затрат, поэтому они активно практиковались во многих сферах государственного (прежде всего финансового) управления [8, с. 31; 6, с. 30]. В сфере окладных (непрямых) налогов на откуп переводились казенные таможни, кружечные дворы (осуществляли торговлю казенными спиртными напитками), перевозы (мыты), бани.
БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна, кандидат политических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права (Владивостокский филиал Российской таможенной академии). E-mail: valyabalk@yandex.ru © Балковая В.Г., 2010
Механизм деятельности всех откупов был схожим: государство, чтобы не нести расходы по содержанию указанных объектов, передавало право сбора окладных налогов частным лицам при условии уплаты ими определенной суммы. Она могла вноситься как авансовый либо как итоговый платеж. Размер откупа определялся исходя из поступлений прошлого года плюс надбавка, установленная правительством по соглашению с откупщиком (так называемая наддача). Полученная сверх установленной суммы прибыль шла откупщику. Откупщики пользовались и иными преимуществами, так как освобождались от постоев, ямской повинности, казенных служб [1, с. 48.]. Все эти обстоятельства предопределили достаточно длительную, вплоть до середины XVIII в., историю откупов в России.
Возникновение откупного порядка укомплектования таможен поставило перед государством задачу юридического оформления правового статуса таких таможен. Эта задача была решена с появлением нового вида княжеского законодательства - уставных таможенных грамот. Уставы - юридическая форма, известная с X в. Первоначально это были источники церковного права, однако в Московском централизованном государстве такая форма широко распространилась в сфере светского княжеского законодательства. Уставные грамоты содержали волеизъявления - «установления», исходившие от великих московских князей, а затем царей. Известны уставные грамоты двух типов
- земского управления и таможенные. Наиболее ранние из сохранившихся уставных грамот были приняты в конце XV в. [4, с. 69] .
Уставные таможенные грамоты конца XV - первой половины XVII в. носили территориально ориентированный характер, они принимались для отдельных торгов, а иногда и в отношении отдельных пошлин, собиравшихся на наиболее крупных торгах. И. Блейх считал, что «чаще в откупное содержание отдавался один или несколько родов пошлин, реже откупщику давалось право на сбор всяких таможенных пошлин в данном месте» [1, с. 48]
Уставные таможенные грамоты для откупных таможен в значительной степени напоминали договор: с одной стороны выступал великий князь или царь, лично или в лице своих наместников, с другой - откупщик или откупщики. Предметом договора были условия откупа (сроки заключения и прекращения, размер и порядок внесения откупной суммы), порядок обложения сделок купли-продажи, особенности обложения отдельных видов товаров, порядок взыскания и размеры исчисления «заповедей» - штрафных пошлин. Важное значение уставных таможенных грамот выражалось, в частности, в том, что они устанавливали максимальные размеры пошлин.
Срок откупа изначально определялся в один календарный год, именно исходя из этого рассчитывалась сумма, вносимая за него. Откупщик обязан был за два месяца до окончания срока объявить, намерен ли он
продолжать договор в следующем году. Если же он этого не делал, договор считался автоматически продленным еще на один год .
При заключении договора откупщик должен был предоставить доказательства своего «добронравия», а также за него должны были поручиться состоятельные «поручники» - поручители, которые в случае необходимости могли привлекаться к ответственности по обязательствам откупщика как субсидиарные должники [1, с. 48].
Откупщиками могли быть как физические лица, так и организации, в частности монастыри. Монастыри в московский период достаточно часто выступали в роли таможенных откупщиков, сохранился целый ряд уставных таможенных грамот, свидетельствовавших об этом. Симонов монастырь, расположенный в одном из сел Городецкого уезда - Бежецком Верхе, получил право сбора таможенных пошлин на еженедельном торге в Веси Егонской, что было закреплено таможенной Весьегонской грамотой, принятой 4 августа 1563 г. царем Иваном Васильевичем IV [11, т. 1, с. 50]. Похожую привилегию получили в 1602 г. Кирилло-Белозерский монастырь в отношении торга на Волочке Словинском, Песношский монастырь в 1621 г. в отношении торга в селе Рогачеве, Бежецкий Антониев монастырь в 1641 г. в отношении торга в с. Холм [11, т. 1, с. 94, 102, 117].
По мере того как увеличивались потребности государства в деньгах, откупа зачастую превращались в обузу для откупщика. Это можно увидеть на примере новгородских таможенных грамот второй половины XVI в. 1 сентября 1587 г. была принята «Уставная грамота поворотной пошлины Торговой и Софийской сторон Великого Новгорода». В ней говорилось, что при передаче на откуп Ивану Филатову этого сбора ему надлежит собрать столько, сколько и в предыдущий
- «тридцать пять рублей семь алтын и четыре деньги», да сверх того «наддачи шесть рублев». На следующий год новый откупщик, Иван Михеев, получает задание собрать уже «старого сорок один рубль семь алтын и четыре деньги» да «наддачи тридцать рублев» [2, с. 42]. Итого за один год сумма откупа возросла на 17%, а за следующий - еще на 73%.
Похожая картина наблюдалась и по другим пошлинам. Например, в принятой в том же 1587 г. «Уставной грамоте весчей пошлины у церкви св. Ивана на Опоках в Великом Новгороде» откупщику предписывалось за год собрать «старого шестьдесят шесть рублев шесть алтын и три деньги да новые наддачи сорок рублев, и обоего старого откупу с новою наддачею сто шесть рублев шесть алтын да три деньги» [2, с. 44]. Здесь мы видим рост суммы откупа за один год на 66%.
О том, что это были большие деньги, свидетельствует такое сравнение: годовой откуп на сельском воскресном торге в с. Федоровском на р. Касть вблизи Ярославля в 1595 г. составлял полтора рубля [12, с. 173], причем в него входили все пошлины;
на сельском воскресном торге в селе Рождественном в 1596 г. - два рубля [11, т. 1, с. 92].
Порядок внесения откупных денег мог быть различным. Например, Белозерская уставная таможенная грамота 1497 г. предписывала откупную сумму (120 руб.) вносить в два приема с промежутком в полгода: 60 руб. на великое мясное заговенье (зимой) и 60 руб. в день памяти святых царя Константина и Елены (летом) [11, т. 1, с. 42, 43]. В дальнейшем, однако, в большинстве случаев сумма должна была быть внесена единовременно.
Монастыри находились в более привилегированном положении, нежели остальные откупщики: они получали торг в бессрочное владение и должны были за это уплачивать ежегодно государству оброк в фиксированном размере «без наддачи», все собранные сверх того суммы шли на собственные нужды.
Вопросы внутренней организации и практической деятельности откупных таможен уставные грамоты еще не регламентировали, но была сделана попытка официально закрепить размеры пошлин, взимавшихся с различных видов товаров . Откупщики должны были собирать таможенные пошлины в соответствии с закрепленными в грамоте расценками.
Важным источником пополнения дохода государства и откупщика являлись штрафные пошлины - заповеди, которые были очень высокими. Особенностью взыскания заповедей было то, что штраф взыскивался в равных долях в пользу государства и откупщика. Такой порядок, безусловно, был выгоден откупщикам, которые нередко провоцировали нарушение. При несанкционированной торговле любым товаром, минуя официальные торги, наказывались и продавец, и купец: с каждого из них взыскивалось два рубля, один из которых шел в пользу князя, другой - в пользу откупщиков [2, с. 43].
Сдача таможен на откуп была выгодна государству, однако отсутствие государственного контроля за деятельностью откупщиков приводило к массовым злоупотреблениям последних. Хотя и предписывалось откупщикам «сбирать... по сей уставной грамоте сполна, а лишка им чрез уставную грамоту никаких пошлин не имати» [2, с. 35; 8, с. 31.], достаточно часто практиковалось завышение таможенных пошлин по сравнению с закрепленными в грамотах размерами, имели место произвольные взыскания заповедей. Виновато в этом было не только чрезмерное корыстолюбие откупщиков, но и само государство, постоянными «наддачами» толкавшее на нарушения.
По фактам злоупотребления откупщиков сохранились челобитные местных жителей. В частности, челобитная жителей г. Шуя, датированная 1666 г., повествует о том, что «москвитин, Тимофей Федотов», откупивший в том году все торговые пошлины, взыскивает их вдвое по сравнению с предшествующим периодом [3, с. 250]. В другой жалобе говорилось, что «откупщики выписи в платеже пошлин дают не по указу во многих платежах» [9, с. 49].
Чтобы обуздать своеволие откупщиков, во второй половине XVI в., в ходе земской реформы Ивана IV, был создан новый тип таможенных учреждений - верные таможни, которые, в отличие от откупных таможен, находились под полным контролем государства.
Хотя верные и откупные таможни строились на принципиально различных организационных подходах, Московское государство с середины XVI в. начинает стремиться к системности в деятельности всех таможен. Так как в первую очередь его интересует результат (фиксированная, заранее определенная сумма сбора), то с этого времени появляются уставные грамоты универсального характера, пригодные для регламентации деятельности таможни, независимо от порядка ее укомплектования в конкретном году.
Примечательна с этих позиций «Уставная грамота таможенной пошлины опричной Торговой стороны Великого Новгорода», изданная в марте 1571 г. В ней говорится, что по наказу Ивана Грозного его новгородский наместник Петр Данилович Пронский принимает уставную грамоту, чтобы «брать с торгу все таможенные пошлины . на царя государя на веру, в котором году кого в головы и в целовальников выберут, и откупщикам, в котором году велит государь взятии на откуп по сей уставной грамоте, какова дана [им] прежним таможенникам» .
В уставных таможенных грамотах нового типа важная информация помещалась в конце документа: из ежегодных приписок можно узнать, каков был порядок укомплектования штата в том или ином году.
Так, тамга на Торговой стороне Новгорода в период с 1571 по 1584 гг. собиралась «на веру», т.е. в порядке государственной повинности, местными жителями, назначаемыми администрацией. Однако в 1584 г. была сделана попытка отойти от верного способа сбора таможенных пошлин - поступила челобитная от Афони Нефедьева из Городища о передаче ему на год на откуп указанных сборов, за что он обещал сделать такой же сбор, как верные таможенники в прошлом году - 311 рублей, 12 алтын, 4 деньги, да к этому давал наддачи десять рублей. Этому воспротивились местные жители - старосты пяти концов (административных районов) Новгорода просили оставить этот сбор на вере, обещая уплатить сборы этого года с учетом наддачи, предлагавшейся откупщиком. Таким образом, в отношении тамги, главной торговой пошлины, в данном случае утвердился верный способ сбора.
А в отношении полавочной пошлины ситуация сложилась иначе. Как следует из «Уставной грамоты полавочной пошлины Торговой стороны Великого Новгорода», принятой в августе 1577 г., первоначально сбор был передан на веру. Однако уже на следующий, 1578 г., он был передан на откуп Лариону Степанову Кокорю с условием уплаты им сбора предыдущего года - 90 руб. с наддачей еще 20 руб. Собрать 110 руб. оказалось очень непросто, и в соответствии с правилами за два месяца до истечения срока откупа он
объявил о своем отказе от должности откупщика. Но так как никто не вызвался откупить этот сбор, Ларион Степанов был оставлен на второй срок, правда, без новой наддачи. За два месяца до истечения второго года он вновь объявил о своем отказе от должности. На этот раз удалось найти нового откупщика - Ивана Тимофеева. Памятуя, как сложно найти откупщика, на новый, 1580, год было определено лишь два рубля наддачи, т.е. сумма откупа составила 112 руб. Иван Тимофеев вскоре убедился, что должность он себе определил достаточно хлопотную и за два месяца до истечения срока объявил
о своем отказе. Так как никто не пожелал взять сбор на откуп, в 1581 г. он вновь был передан на веру выборным целовальникам, которые собрали всего 29 руб. 18 алтын и 5 денег. Через год, в 1582 г., нашелся новый кандидат в откупщики - Нечай Осипов. Сумма сбора была значительно снижена - он должен был собрать сумму прошлого сбора да наддачи 1 рубль. Еще через год откупщиком стал Семен Косткин, который должен был собрать сумму предыдущего года с наддачей 1 руб. Дальнейшие приписки к грамоте свидетельствуют, что в 1585 г. сбор снова был передан на веру .
Из этого примера видно, что откупные и верные таможни не противостояли, а взаимодополняли друг друга. Метания от одной организационной формы к другой свидетельствовали о неспособности государства на тот момент создать универсальную модель таможни, эффективную в тех условиях.
В XVII в. прослеживается все более усиливающаяся к середине века тенденция к сокращению откупов, что объяснялось постепенным усилением государственного управления на местах.
Ранее всего, в 1654 г., Всероссийской уставной таможенной грамотой было отменено откупное содержание мытов, мостов и перевозов, где взыскивались проезжие пошлины [11, т. 1, с. 139-141]. В грамоте говорилось, что «те откупщики, враги Богу и человекам... емлют с товаров проезжую пошлину... лишнее воровски, [чем] прибытки себе чинят многие». Поэтому было указано такое «злодейство» упразднить и те проезжие пошлины включить в торговую рублевую пошлину.
В 1681 г. в недолгое правление царя Федора Алексеевича впервые был принят указ о полной отмене откупов в таможенном деле [11, т. 1, с. 189-191]. В п. 2. этого документа указывалось, что откупщики «его великого государя казне чинят многую поруху», в связи с этим предписывалось с 1 сентября 1681 г. все откупные таможни перевести на верное содержание. Пункт 12 указа особо указывал на лишение права монастырей собирать торговые сборы на свои нужды.
Казалось бы, на этом историю откупов в таможенном деле можно было бы считать завершенной, однако в правление Петра I они снова были восстановлены в волостях и селах (указы 1705-1708 гг.) [11, т. 1, с. 359361]. Предписывалось таможенные и питейные сборы отдавать «охочим купецким людям», причем среди них «тому, кто давать станет больше». Возобновление прак-
тики откупов в таможенном деле объяснялось острой потребностью государства в деньгах в условиях войны. Введение конкурсов должно было повысить доход государства, но купцы были заинтересованы в возвращении своих средств, а также в получении прибыли, поэтому это нововведение ложилось дополнительным бременем на народ.
Первоначально планировалось ограничить откупа сельскими торгами, однако в 1712 г. на откупе оказались крупнейшие в стране внутренние таможни - По-мерная и Мытная избы, располагавшиеся в Москве, которые были переданы Семену Богданову с товарищами. Это решение не было последовательным, уже в 1714 г. был издан Сенатский указ [11, т. 1, с. 364], предписывавший «за прошедшие месяцы взять с них по откупу их деньги сполна», а с 1 июля «тот сбор из Московской губернии сбирать на вере людьми добрыми». В 1721 г. на откупе оказались все таможенные сборы по польской границе. Чтобы стимулировать борьбу откупщиков с ввозом «заповедных» (запрещенных) и утаенных товаров, было разрешено откупщикам брать их себе [11, т. 1, с. 380].
Двойственность государственной позиции в отношении откупных таможен имела место до середины XVIII в. Дошло до того, что в 1758 г. таможенные сборы по всем границам Российской империи на шесть лет были предоставлены на откуп купцу Никите Шемякину, директору Тимерниковской компании, которая с 1755 г. имела монополию на всю черноморскую торговлю России. В результате вся таможенная система фактически оказалась замкнута на частном предприятии, даже штатные таможенники были лишены государственных чинов. Зато сам Шемякин был произведен в обер-инспекторы таможен. Это важное политическое решение было оформлено Сенатским указом [11, т. 2, с. 345-355].
После смерти императрицы Елизаветы Петровны Шемякин бил челом перед императором Петром III о продлении откупа. Новый император принял прошение благосклонно, в результате чего откуп был возобновлен уже на десять лет [11, т. 2, с. 355-363]. Откупщику предписывалось таможенные сборы сдавать ежемесячно и за каждый год готовить развернутый отчет.
Вскоре Коммерц-коллегией были выявлены факты злоупотреблений Шемякина и его заместителей, поэтому уже в начале 1762 г. Шемякин был подвергнут тюремному заключению, от которого его освободила вступившая на престол Екатерина II. Первоначально новая императрица намеревалась продолжить практику откупов в таможенном деле. Однако Комиссия о коммерции в 1763 г. сумела доказать, что откупа должны остаться в прошлом и что будущее принадлежит государственным таможням, укомплектовываемым на штатной основе.
К.В. Лодыженский в своем капитальном труде об истории русского тарифа считает, что система откупов «давала большой простор злоупотреблениям со
стороны сборщиков», что эти пошлины «ложились тяжелым гнетом на внутреннюю торговлю» [7, с. 9, 10]. По его мнению, уничтожение откупов в таможенной сфере способствовало развитию внутреннего рынка России, а также упрочению ее внешней торговли с сопредельными государствами.
Таким образом, можно утверждать, что откупное содержание таможен, существовавшее свыше двух с половиной веков, оставило глубокий след в истории таможенного дела России.
Значение откупного способа укомплектования таможенных учреждений в разное время было неодинаково: на отдельных этапах истории он являлся ведущим, на других считался вспомогательным, неоднократно делались попытки его полной отмены. Вместе с тем он продолжал существовать в разных политических и исторических условиях, что позволяет признать его важным явлением в истории российского таможенного дела. Его планомерное изучение даст возможность лучше понять логику развития таможенной системы в условиях централизации государственного управления.
Непоследовательность государства в отношении к откупным таможням объяснялась поиском оптимальной модели организации таможенных учреждений в условиях становления абсолютной монархии. Откупа позволяли получить сумму чистого дохода в казну без всяких затрат на содержание таможенного учреждения. Но так как абсолютизм предполагает бюрократизацию государственного управления и становление контрольно-надзорных структур, оставить таможенное дело без государственного контроля в новых условиях было уже невозможно.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1 Блейх И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб.: Тип. Муллер и Богельман, 1895. 211 с.
2. Великий Новгород во второй половине XVI в.: сб. документов / сост. К.В. Баранов. СПб.: Дмитрий Булавин, 2001. 276 с.
3. Гаврилова Н. Е. Таможня и Ивановский край. Иваново: Изд-во ИГУ, 2002. 264 с.
4. История государственного управления в России / под ред. А.Н. Марковой. М.: Юнити, 1997. 280 с.
5. История таможенного дела и таможенной политики России: справ. пособие / сост. Н.А. Беляева, В.Г. Балковая. Владивосток: ВФ РТА. 120 с.
6. Кисловский, Ю. Г. История таможни государства Российского (1907-1995 гг.). М.: Автор, 1995. 288 с.
7. Ладыженский К. М. История русского тарифа. Челябинск: Социум, 2005. 372 с.
8. Марков Л.Н. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1987. 160 с.
9. Пиляева В. В. История таможенного дела и таможенной политики. М.: Балт-Рус, 2007. 208 с.
10. Советская историческая энциклопедия / под ред. Е.М. Жукова. В 16 т. Т. 10. М.: Сов. энциклопедия, 1967. 1039 с.
11. Таможенное дело России: сб. документов и материалов. М.: Автор: Юпапс. Т. 1 / под ред. В.Ф. Кругликова. 1998. 504 с.; Т. 2 / под ред. Н. М. Блинова. 1997. 392 с.
12. Шемякин А.И. История таможенного дела в России и Ярославский край. Ярославль: Александр Рутман, 2000. 256 с.
