CC BY
53
Японская реформа - это попытка провести либерализацию управления университетами и избежать её негативных последствий. Модель последовательного разгосударствления высшего образования, которая была реализована в некоторых странах континентальной модели, блокировалась институциональными и культурными ограничениями. Поэтому здесь был найден иной способ прививки «логики рынка» государствоцентричной образовательной системе.
Симптоматично, что прототипом нового государственного университета послужила модель экономической корпорации. Такая корпоративная либерализация, по мысли авторов реформы, должна привести к ослаблению государственного контроля без риска внутрисистемной дезинтеграции и роста социальной напряжённости.
Л.П. Веревкин
Открытость власти в контексте административной реформы
Главными целями осуществляемых в большинстве развитых стран мира административных реформ становятся: адаптация целей, методов, приоритетов деятельности государственных структур к потребностям граждан, повышение качества оказываемых услуг, а через это повышение и качества их жизни, и, одновременно, стимулирование участия в решении общественных проблем. Для достижения этих целей необходимы прежде всего большая открытость и прозрачность деятельности властных структур, укрепление их авторитета и доверия к ним членов общества, обеспечение поддержки со стороны граждан и их объединений конкретных действий и политики властных структур.
Новое понимание роли административной власти приходит и в Россию. В стране осуществляется административная реформа. Общий вектор реформирования государственной службы в развитых странах, равно как и в России, задается такими обстоятельствами, как: переориентация государственной службы на нужды граждан, отстаивание их потребностей и интересов, корректирование в соответствии с этим планов, программ и проектов собственной деятельности, обеспечение равновесия между государственными и корпоративными интересами; качественно иной уровень открытости, прозрачности современной модели административного управления; демократический контроль за деятельностью системы административного управления; установление сотрудничества административного аппарата и политиков, постановка целей и контроль за их
25
реализацией со стороны политиков; делегирование функций и ответственности сверху вниз.
Главный пафос преобразований в системе государственного управления связан с новым прочтением проблем демократии, участия граждан и их объединений в государственном управлении не только на уровне обсуждения уже принятых решений, общего выражения «доверия - недоверия» структурам власти через систему выборов, референдумов и голосования, но и в повседневной управленческой деятельности, процессах принятия и реализации решений, в которых каждая из сторон использует свои ресурсы и несет свою долю ответственности.
К неизменным приоритетам административной реформы во всех развитых странах мира относится обеспечение надлежащего уровня открытости, прозрачности для граждан, общественного контроля за деятельностью государственной службы. В качестве примера можно привести Францию, где основными приоритетами при осуществлении административных реформ названы следующие:
• управление должно удовлетворять современным запросам граждан;
• административная деятельность должна стать более прозрачной и эффективной;
• реформа должна опираться на госслужащих как главных действующих лиц процесса модернизации (Государственная служба на пути реформ // Реферативный бюллетень РАГС. 2007. № 2(48).1.)
Административная реформа в России - как с точки зрения заложенных в ее основу принципов, так и осуществляемых практик -представляет из себя трудно смешиваемый «коктейль» действительно современных, прогрессивных новаций и консервативных начал, того, что А.П. Прохоров назвал «русской моделью управления», инвариантной по отношению к самым радикальным переменам в обществе, включая 1917 и 1991 гг. (Прохоров А.П., 2008).
Многое в административной реформе остается еще на уровне идей, ибо не предложен механизм их реализации, учитывающий реальное состояние общественного организма и возможности государства. Административная реформа не всегда вписывается в общий контекст преобразований общественно-политической системы России, не всегда сочетается с ходом преобразований в других сферах жизни общества. Пока не обеспечена действенная поддержка административной реформы ни со стороны общества, ни госслужащих, которых она касается самым непосредственным образом.
На основе данных Всероссийского репрезентативного опроса населения и экспертного опроса 450 госслужащих, осуществленного в 2009 г. Центром социального прогнозирования, мы попытались выяснить:
26
• в какой мере российские граждане нуждаются в открытости властных структур?
• в какой мере аппарат готов быть открытым и подконтрольным гражданскому обществу?
• что мешает и что способствует (может способствовать) открытости?
Судя по полученным данным, российские граждане, выступая за сильное государство и верховенство закона, рассматривают это одновременно как необходимое условие демократии - с чем трудно не согласиться. Причем под демократией, наряду с регулярными выборами (57,3 %), они подразумевают также участие граждан в принятие решений органами власти (54,4 %), открытость органов власти (59,7 %), гражданские инициативы населения (42 %), контроль со стороны общества за деятельностью властных структур (применительно к госслужбе за это высказались - 56,4 % респондентов).
Достаточно высокая степень субъективно выраженной потребности в открытости и подконтрольности властных структур, к сожалению, слабо сопряжено с реальным участием граждан в деятельности этих структур. Тем самым еще раз подтверждается сформулированный нами ранее вывод о том, что отрыв от государства, имеющий место у большой части населения страны, не привел пока к сочетанию личного интереса с ответственностью, а главное -способности к объединению с себе подобными в организованной защите своих и общих интересов. Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает
государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы. Дозрев до требования «быть услышанный», большинство россиян еще не готовы к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти. Абсолютное большинство граждан не доверяют административному аппарату. Согласно данным исследования, истоки недоверия таковы:
• аппарат работает прежде всего на самого себя, свое непосредственное руководство, коммерческие структуры. При этом 48,8 % респондентов убеждены, что россияне совершенно не защищены от административного произвола;
• аппарат работает неэффективно по причине плохой организации, низкой квалификации госслужащих;
• один из важных факторов недоверия и неэффективности аппарата в представлении населения - отсутствие у граждан возможности влиять на решение властей (7,1 % опрошенных считают, что такая возможность имеется; 26,6 % - имеется лишь в отдельных случаях; 61,2 % полагают, что такой возможности нет вообще).
27
И хотя причины сложившегося положения дел разнообразны (это в том числе и пассивность самих людей, их некомпетентность в вопросах управления, в чем они самокритично признаются), все же на первом месте (54,6 %) - нежелание власти сотрудничать с населением. Последнее можно рассматривать как свидетельство того, что авторитарно-бюрократический стиль мышления и действий весьма широко распространен в среде госслужащих и его преодоление является одной из целей реформ; граждане плохо информированы о деятельности институтов власти.
Какова позиция по поводу открытости у самих госслужащих?
Большинство госслужащих не только осознают недопустимость отсутствия открытости и прозрачности деятельности властных структур, но и имеют достаточно четкое представление о той системе мер, которые могут способствовать решению проблемы. Эти меры касаются как общей перестройки работы властных органов (в первую очередь, по мнению 69 % госслужащих, речь идет о более четком регулировании процедур принятия управленческих решений), так и непосредственно информационной составляющей (ответы властных структур на обращение граждан по существу назвали 64,5 % госслужащих).
Сравнивая приведенные данные с результатами социологического исследования середины 90-х годов, нельзя не отметить прогресса. Теперь уже большая часть госслужащих готова к открытости в отношениях с населением, имеет представление, как это сделать.
В то же время принцип открытости, прозрачности аппарата многие госслужащие принимают лишь в «усеченном виде» - скорее как простое информирование, «доведение до сведения граждан» принятых решений, но не как необходимое условие совместных усилий по решению проблем. Об этом свидетельствуют следующие данные: только 21,5 % опрошенных госслужащих отмечают необходимость более тесного сотрудничества с гражданами и их объединениями; только 15 % госслужащих считают важным усиление общественного контроля за деятельностью госслужбы.
Такая позиция отчасти понятна. Сегодня еще нет достаточных объективных (в организации госслужбы) и субъективных (желание, особенно со стороны госслужащих) предпосылок для сотрудничества и контроля граждан, их объединений за деятельностью аппарата. В частности, контролировать можно лишь четкий порядок работы, когда известно, кто за это отвечает, какова процедура принятия решения.
Пока же, как свидетельствуют наши данные, большинство населения страны имеет весьма смутное представление об адми-
28
нистративной реформе и сомневается в ее успехе, в том, что она что-то улучшит для простых людей. Так, лишь 15,9 % опрошенных уверены, что административная реформа изменит жизнь россиян к лучшему; 49,3 % полагают, что реально ничего не изменится; 10,8 % считают, что станет хуже.
Психологически такой пессимизм понятен. До сих пор все реформы в России проводились по одному сценарию: неизбежные тяготы ложились на плечи 85-90 % населения, а все выгоды доставались 10-15 %. Исходя из подобных перспектив, большая часть опрошенных не видит для себя лично каких-то плюсов в начавшихся реформах.
В отличие от рядовых граждан госслужащие достаточно адекватно представляют себе цели и смысл административной реформы. Однако шансы на успех они оценивают намного скромнее. Применительно к реформе госслужбы 27 % госслужащих оценивают шансы на ее успех как высокие; 48,5 % - как средние; 19,5 % - как низкие; 5 % - затруднились ответить. Еще более настораживают следующие данные: вполне готовы поддержать проводимые реформы (в том виде, как они проводятся) - 11 % госслужащих, частично - да, частично - нет - 79 %, нет - 8,5 %.
Подобная позиция большинства госслужащих понятна. Во-первых, реформа ломает сложившиеся годами приемы и методы работы, увеличивает нагрузку на человека не компенсируя дополнительные затраты нервной и умственной энергии; во-вторых, сужение распорядительных функций аппарата (что является одной из ведущих целей реформ), безусловно, снижает статус госслужащего и возможности использовать его в личных целях. Это также должно быть в той или иной форме компенсировано.
В заключение отметим, что система приоритетов реформы у ее творцов и исполнителей (госслужащих) частично совпадает, а частично нет. Полученные нами данные не позволяют согласиться с мнением некоторых экспертов (в частности, проректора Государственного университета - Высшая школа экономики Л. И. Якобсона), что «будучи востребованной обществом в целом, административная реформа оказалась не нужна ни одной из социальных групп в отдельности, у нас нет поддержки». Условная поддержка не равносильна отвержению. Задача состоит в том, чтобы условную поддержку перевести в разряд безусловной. Она не из легких, но ее можно и нужно решать.
29
