CC BY
437
УДК 323.22
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 4
А. В. Курочкин
«ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» КАК НОВАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ СЕТЕВОГО ОБЩЕСТВА
Проблема обеспечения эффективного государственного управления в условиях исключительно сложной и нестабильной социально-экономической среды, формируемой сетевым обществом и экономикой знания, остается неизменно актуальной для теории и практики государственного управления как в России, так и за рубежом. Многие исследователи фиксируют необходимость обновления концептуальных оснований принятия политических и административных решений, внедрения в практику государственного и муниципального управления управленческих технологий, отвечающих новым вызовам и способных обеспечить конкурентоспособность государственной политики.
Так, согласно точному замечанию датского исследователя Э. Соренсен, «мы переходим от эры бюрократического правления к эре сетевого управления... Политические системы медленно, но верно трансформируются от иерархических форм организации, единой, централизованной системы управления посредством законов, правил и регламентаций к горизонтально-организованной и относительно фрагментирован-ной системе руководства, осуществляемого посредством саморегулирующихся сетей. Причинами такого перехода являются: значительно возросшая роль международных политических институтов, новые управленческие технологии, обеспечивающие саморегуляцию административной системы и более интенсивная кооперация между государственными и частными акторами» [1, р. 693].
На уровне теории эти изменения связаны прежде всего с переходом к новой концепции (иногда ее определяют как новую парадигму) государственного управления — концепции «руководства» (governance).
Концепция «governance» сформировалась как реакция на провалы менеджериаль-ного курса, практически нивелировавшего политические аспекты управления. Поэтому ее основной задачей стала трансформация внутренних и внешних взаимоотношений традиционного правительства на основе применения коммуникационных сетей с целью оптимизации предоставления услуг населению и бизнесу, а также расширения степени участия граждан, общественных и частных структур в процессах руководства и управления страной [2]. Развитие интернета, и прежде всего появление и чрезвычайно широкое распространение виртуальных социальных сетей и сообществ, обеспечили технологическую основу для реализации концептуальных положений «governance» на практике и дали возможность развиваться новым формам государственного и муниципального управления, к которым в первую очередь относится открытое правительство.
Открытое правительство часто рассматривают как новый этап в развитии электронного правительства. Неслучайно в научной литературе по данной теме нередко
Курочкин Александр Вячеславович — кандидат социологических наук, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: [email protected] © А. В. Курочкин, 2013
86
в качестве синонима открытого правительства употребляется термин «правительство 3.0» или «правительство 3G» (правительство третьего поколения). При этом открытое правительство не замещает электронное, оно надстраивается над ним или, скорее, создает симбиотическую структуру. Логика развития системы государственного и муниципального управления в условиях сетевого общества представляется следующей.
1 переход: от электронного правительства первого поколения (eGov 1.0), характеризующегося высокими издержками разработки и внедрения новых технологий, ограниченной результативностью и акцентом на обеспечении органов управления техническими средствами и программным обеспечением, к электронному правительству второго поколения (eGov 2.0), также отличающемуся сравнительно высокими издержками внедрения, однако уже более эффективному, что объясняется не столько последующим технологическим развитием, сколько изменением идеологии и стратегии государственного управления, ставшего более открытым, более партисипативным, т. е. активно вовлекающим граждан и организации в процессы принятия решений посредством сетевых сервисов и интернет технологий, и создавшего предпосылки для превращения процесса управления в интерактивный процесс.
2 переход: от электронного правительства второго поколения к открытому правительству или правительству 3.0, основными характеристиками которого становятся: активное гражданское участие в процессах управления, открытость, прозрачность и подотчетность гражданам в режиме постоянного контроля и обмена информацией, интерактивный характер принятия решений. Открытое правительство актуализирует не столько технические и сервисные возможности обновленной системы управления, сколько обеспечение реального соуправления со стороны граждан и их ассоциаций.
Идея открытого правительства была впервые сформулирована и воплощена в политической практике Президентом США Б. Обамой, который буквально на следующий же день после собственной инаугурации, 21 января 2009 г., подписал «Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства», чем положил начало так называемой Инициативе открытого правительства. Краеугольными камнями новой политики Белого Дома в отношении совершенствования работы федерального правительства стали: прозрачность, участие и сотрудничество. Основная задача проекта — сокращение разрыва между правительством, государственными служащими и гражданами США, достигаемое за счет:
— снижения влияния частных и групповых интересов на политические и административные решения посредством принятия новых этических правил, затрудняющих приход лоббистов в органы государственной власти, а также совещательные и консультативные структуры;
— обеспечения максимальной открытости бюджетных расходов федерального правительства за счет создания интернет-ресурсов с доступным для граждан изложением финансовых документов, касающихся бюджетного процесса, таких как www.recovery.gov, www.USASpending.gov и www.IT.usaspending.gov.
— обязательства использовать новые интерактивные технологии для обеспечения регулярного контакта с гражданами, учитывать их предложения при разработке политических решений [3].
В развитие Инициативы открытого правительства 8 декабря 2009 г. Б. Обамой была подписана Директива открытого правительства, в которой были достаточно четко
87
определены требования, предъявляемые к органам государственной власти в связи с реализацией Инициативы открытого правительства. Эти требования были структурированы по четырем ключевым направлениям улучшения работы правительства в аспекте повышения прозрачности и подотчетности гражданам.
1. Обязательная публикация он-лайн всей информации органов государственной власти, не являющейся закрытой согласно действующему законодательству и не нарушающей конфиденциальность частной жизни.
2. Постоянное совершенствование процесса информирования граждан.
3. Формирование и институционализация культуры Открытого правительства.
4. Формирование технологической структуры управления, соответствующей принципам и ценностям Открытого правительства [4].
Опыт реализации политики открытого правительства в США получил международное признание и послужил стимулом для развития новой глобальной инициативы Партнерства открытого правительства (Open Government Partnership). Закономерно, что оно также было основано в США, в сентябре 2011 г. правительствами 8 стран (Бразилии, США, Великобритании, ЮАР, Мексики, Индонезии, Филиппин и Норвегии).
Изначально Партнерство задумывалось как наднациональная сетевая структура, нацеленная на совершенствование государственной политики и систем управления в аспекте повышения прозрачности, подотчетности и качества работы правительств и отдельных служб. Оно получило существенную ресурсную и информационную поддержку Всемирного Банка и фонда Tides Foundation. Формализация идеи открытого правительства была осуществлена в рамках Партнерства посредством разработки специальной Декларации открытого правительства, подписание которой стало основным требованием для членства в Партнерстве. Декларация провозглашает ценности открытости и прозрачности систем государственного управления, совершенствование механизмов гражданского участия в вопросах повышения качества государственных услуг, управления службами и предприятиями государственного сектора, ставит задачи повышения доступности информации государственных и муниципальных органов власти, поддержку гражданского участия, принятие и реализацию высоких стандартов профессиональной честности и ответственности государственных служащих, обеспечение доступа граждан к использованию новых технологий, обеспечивающих высокий уровень подотчетности государственной власти.
Кроме обязанности подписания Декларации открытого правительства ко всем странам, претендующим на членство в партнерстве, предъявляется ряд требований, соответствие которым оценивается по следующим критериям:
— регулярная публикация бюджетных документов и обеспечение свободного доступа к ним для всех заинтересованных лиц и организаций;
— наличие законодательно закрепленного права на свободный доступ к информации органов государственной власти (положительно оценивается также наличие официального проекта закона о доступе к информации органов государственной власти);
— открытый доступ к данным о собственности и совокупном доходе чиновников и депутатов представительных органов власти;
— вовлечение граждан в процесс разработки, принятия и имплементации политических решений. Для измерения данного параметра используется Индекс демократии и гражданских свобод журнала «Economist» [5].
Реализация вышеобозначенных мер должна способствовать решению целого комплекса сложных социальных и политических задач: совершенствованию государственных
88
сервисов, росту интеграции общества, формированию более гибких, способных к адаптации в быстро меняющихся условиях социальных групп, более эффективному управлению общественными ресурсами, росту подотчетности обществу как правительства, так и бизнеса.
Помимо соответствия минимальным критериям каждое государство, претендующее на вступление в OGP, должно: создать постоянно действующий форум или консультативный сервис по вопросам Открытого правительства для всех заинтересованных граждан; разработать в рамках партнерства дорожную карту, проводить регулярные консультации с другими участниками Партнерства относительно корректировки и реализации данного плана; осуществлять регулярный мониторинг продвижения страны в направлении развития Открытого правительства и публиковать соответствующий отчет.
К апрелю 2013 г. достаточного для вступления в Партнерство уровня информационной открытости и вовлеченности граждан в процессы управления достигли практически все европейские государства, включая многие постсоветские республики: Армению, Азербайджан, Киргизию, Молдову, Украину и Россию. Декларацию Партнерства открытого правительства уже подписали 54 государства, еще 5 запланировали присоединиться к ней в 2014 г.
Российская Федерация активизировала свое движение в направлении реализации принципов открытого правительства в рамках новой политики модернизации, заявленной Президентом Д. А. Медведевым.
В послании Федеральному Собранию РФ 2011 г. он прямо заявил о потребности российской системы государственного управления в развитии новых технологий, и в частности механизмов открытого правительства: «Я предложил создать в России — открытое правительство, объединяющее для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ» [6].
Формальная институционализация российской системы открытого правительства началась с подписания 8 февраля 2012 г. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым Указа «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство"», определившего в общем виде основные цели и задачи данной системы. В частности, в данном указе была сформулирована ключевая цель — построение современной системы взаимодействия институтов гражданского общества с органами исполнительной власти Российской Федерации, достичь которую следует посредством комплексного решения следующих задач: совершенствования действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации органами исполнительной власти РФ своих полномочий, разработки современных инструментов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, проведения регулярной общественной оценки и экспертизы эффективности структуры федеральных органов исполнительной власти и ее соответствия современным стандартам. Таким образом, концепция российского открытого правительства базируется на общем принципе обеспечения эффективной работы органов государственной власти за счет активного привлечения инструментов общественного контроля и экспертизы.
Согласно определению, размещенному на портале большоеправительство.ру, открытое правительство рассматривается не как новая властная структура, а как «система
89
механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и гражданского общества. Результатом такого взаимодействия станет не только повышение качества принимаемых решений и качества работы государственного аппарата в целом, а значит повышение качества жизни граждан, но и формирование новой для России культуры взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений» [7].
С целью формирования стратегии и проработки основных направлений деятельности Открытого правительства РФ в феврале 2012 г. была сформирована рабочая группа, в состав которой вошли более 400 экспертов: руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей научно-исследовательских организаций, бизнеса, НКО, журналистов. В соответствии с определенными в указе проблемными направлениями деятельности открытого правительства были созданы 10 целевых подгрупп, общей задачей которых стало создание комплексного документа — доклада «О предложениях по приоритетным направления деятельности «открытого правительства», который был представлен Правительству и Президенту в апреле 2012 г. [7].
В соответствии с представленными предложениями в мае-июне 2012 г. в связи с формированием Открытого правительства РФ были внесены изменения в структуру федерального правительства. Была введена новая должность — Министр РФ по вопросам открытого правительства, а также сформирован Экспертный совет при Правительстве РФ, ключевыми целями которого стали: обеспечение участия экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также обеспечение общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
С целью дальнейшего совершенствования взаимодействия Открытого правительства Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сентябре 2012 года была создана Комиссия Правительства РФ по координации деятельности открытого правительства, которую возглавил Председатель Правительства РФ, а в состав вошли заместители Председателей Государственной Думы и Совета Федерации, федеральные министры, руководители профильных вузов, наиболее влиятельных бизнес ассоциаций, научно-исследовательских центров и пр. Столь представительный состав Комиссии призван обеспечить на самом высоком уровне эффективную координацию усилий представительной и исполнительной власти, а также бизнеса и гражданских ассоциаций по взаимодействию с открытым правительством и привлекаемыми им к решению социально-экономических и политических задач экспертами.
Таким образом, к осени 2012 г. в России была сформирована и формально утверждена организационная структура открытого правительства.
В рамках сформированной структуры были выделены три основных направления совершенствования системы государственного управления, ставших впоследствии самостоятельными проектами: «Открытые данные», «Открытый регион» и «Открытое министерство».
Проект «Открытые данные» является одним из ключевых направлений работы не только в рамках Открытого правительства, но и в программе текущих административных реформ в целом. Его реализация связана с исполнением Указа Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (№ 601 от 7 мая 2013 г.), а также подпрограммы «Информационное государство», являющейся центральным элементом государственной программы Российской Федерации
90
«Информационное общество (2011-2020 годы)». Институционально-правовая база для реализации данного проекта была сформирована после принятия в 2013 г. Федерального закона № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Как показывает анализ реализации проекта в 2012-2013 гг., он был направлен в первую очередь на формирование сервисов двух типов. Первые содержат официальную информацию ведомств и представляют собой чаще всего так называемые дата-сеты, т. е. структурированные наборы официальной информации, публикуемой федеральными или региональными органами государственной власти с целью последующего свободного использования гражданами и организациями. Такая информация позволяет оценивать работу ведомства (с помощью статистических данных по основным показателям социально-экономического развития, соответствия достигнутых результатов поставленным целям, уровня коррупции и пр.), может быть использована в работе фирм, например, для анализа развития отраслевых или региональных рынков, инвестиционной привлекательности региона и т. д. Вторые представляют собой обработанную и представленную в удобном для пользователя виде информацию социального, экономического или правового характера, собираемую под задачи конкретного сайта или портала. Таковыми, например, являются ресурсы «Публичные доходы» и Декла-ратор.ощ, представляющие собой базу публичных сведений о доходах и собственности чиновников и депутатов различных уровней, раскрываемых согласно требованиям российского законодательства; приложение «Соцкарточка», позволяющее легко найти ближайшие экстренные и социальные службы посредством автоматического определения местоположения и привязки к местности; «РосПравосудие», представляющее собой крупнейшую базу участников судебных процессов: судей, адвокатов, прокуроров, а также судебных решений и комментариев к ним.
Формирование открытого правительства на региональном уровне (в рамках программы «Открытый регион») в подавляющем большинстве субъектов реализовывалось по общей модели.
1. Первичная формализация институтов открытого правительства, осуществляемая путем принятия соответствующей региональной программы и внесения изменений в прочие государственные программы, связанные с реализацией принципов открытого правительства. При этом цели и задачи данных программ также вполне универсальны и соответствуют целям и задачам федерального проекта «Открытое правительство»:
— повышение качества государственных услуг и улучшений условий их предоставления за счет обновления механизма обратной связи и использования сетевых, крауд-сорсинговых технологий;
— формирование новой модели стратегического планирования развития региона с обязательным учетом мнения граждан и негосударственных организаций;
— развитие кадрового потенциала государственной службы субъекта РФ в соответствии с принципами и ценностями открытого правительства (формирование административной культуры с доминированием ценностей открытости и сотрудничества).
2. Создание соответствующей обозначенным выше задачам технологической базы открытого правительства. Сюда прежде всего относятся: разработка и запуск интернет-порталов, посредством которых осуществляется обратная связь с гражданами и общее
91
технологическое обеспечение проектов (развитие широкополосного и беспроводного интернета, наличие в регионах публичных точек доступа в интернет, подключение проектов к ресурсам социальных сетей и т. д.).
В настоящее время уже более 50 федеральных ведомств создали общедоступные страницы с открытыми данными. Из регионов наиболее далеко продвинулись в части раскрытия данных и формирования собственных сервисов открытого правительства Москва, Амурская, Ульяновская, Пермская области, Краснодар, Южно-Сахалинск.
Несмотря на достаточно серьезную концептуальную и организационную проработку проекта российского открытого правительства, оценка его результативности на сегодняшний день вызывает скорее сдержанный оптимизм. По данным опроса Фонда общественного мнения, проведенного 17 июня 2012г., всего 3% опрошенных россиян определенно заявили, что знают, что такое открытое правительство, каковы его цели и смысл деятельности. 15% — что-то слышали о создании открытого правительства. Подавляющее большинство — 79% населения — ничего не слышали и не знают об этом проекте [8].
Безусловно, спустя год процент граждан, знакомых с деятельностью открытого правительства и, возможно, участвующих в его работе, вырос. Однако количество российских граждан, подписанных в социальных сетях на сервисы и получение информации открытого правительства, по данным на 01.09.2013 г. составляет всего 61 900 [7], что в 15 раз меньше количества подписчиков блога Президента РФ в Twitter.
Практически неизменными остались ключевые структурные, институциональные и культурные препятствия эффективной реализации этих технологий. К ним следует отнести крайне медленное обновление административной культуры, что в первую очередь связано со слабым, а порой и вовсе отсутствующим на региональном уровне стимулированием внедрения новых интерактивных форм со-управления. Отсюда, формальное отношение к инициативе открытого правительства и искреннее непонимание чиновниками его необходимости.
Другое значимое препятствие — неготовность населения к работе в рамках открытого правительства. Она определяется отсутствием необходимых знаний и навыков работы с различными виртуальными сервисами, а также низким уровнем доверия к возможностям новых технологий в целом.
Следующее препятствие — внутренняя административная рассогласованность в реализации проекта между уровнями государственного управления и местным самоуправлением, а также отдельными ведомствами и их подразделениями. Здесь ощущается недостаточная институциональная эффективность реализуемого проекта, его фрагментарность, отсутствие достаточных координационных усилий.
Определенные сомнения в политической перспективе проекта «Открытое правительство» вызывает также заявление Администрации Президента РФ об отказе от вхождения в Партнерство открытого общества в 2013 г. Несмотря на сообщение пресс-секретаря Президента РФ Д. Пескова о том, что работа по развитию проекта не сворачивается, а лишь корректируются сроки вступления в Партнерство, представляется весьма вероятным изменение курса реформ в отношении открытого правительства [9].
Вместе с тем нужно отметить, что проект «Открытое правительство» играет чрезвычайно важную роль в процессе реформирования систем государственного и муниципального управления современной России. Быстрые эффекты от его реализации оказались невозможны в силу обозначенных выше препятствий. Однако преодоление
92
этих препятствий также будет чрезвычайно затруднено в случае замораживания или приостановления реализации данного проекта.
Литература
1. SorensenE. Democratic Theory and Network Governance // Administrative Theory and Praxis. Vol. 24, № 24, Р. 690-707.
2. Курочкин А. В. Инновационная политика в условиях сетевого общества (североевропейская модель). СПб.: Изд-во РХГА, 2013.
3. Open Government Plan. 9 April, 2013. URL: http://www.state.gov/documents/organization/188085.pdf
4. Open Government Directive. URL: http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-direc-
tive
5. Democracy Index 2012: Democracyisatastandstill. URL: https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?c ampaignid=DemocracyIndex12
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 22 декабря 2011 г. URL: http://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/70009436/
7. Что такое открытое правительство. URL: http://большоеправительство.рф/opengov/
8. Проект «Доминанты», опрос «ФОМнибус». URL: http://fom.ru/Politika/10500
9. Путин отменил вступление РФ в «Открытое правительство» в 2013 году // Российская газета. 2013. 20 мая. URL: http://www.rg.ru/2013/05/20/ogp-anons.html
Статья поступила в редакцию 21 июня 2013 г.
93
