CC BY
89
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 343.352 ББК 67.408
© 2020 г. Кубанов Осман Сагитович,
адъюнкт Академии управления МВД России. E-mail: [email protected]
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
В статье рассмотрен отечественный опыт противодействия коррупции, в частности - в сфере агропромышленного комплекса. Обозначена значимость организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по противодействию преступлениям в сфере агропромышленного комплекса.
Ключевые слова: противодействие коррупции, агропромышленный комплекс, сельское хозяйство, организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел.
Kubanov Osman Sagitovich - Postgraduate Student, the Academy of the Management of the Interior Ministry
of Russia.
NATIONAL EXPERIENCE IN ORGANIZING ANTICORRUPTION ACTIVITIES IN THE AGRICULTURAL
COMPLEX
The article discusses the national experience of the anticorruption, in particular in the field of the agriculture; it touches upon the historical aspects of the state policy in this area. The significance of the organizational and legal foundations of the activities of the internal affairs bodies in identifying, suppressing, disclosing and preventing crimes in the field of agriculture is indicated.
Keywords: anticorruption, agriculture complex, agriculture, the organizational and legal foundations of the activities of internal affairs bodies.
В современный период мировое сообщество выражает обеспокоенность массовостью коррупционных проявлений, объемами финансовых активов, использующихся в коррупционных целях, разрушительным воздействием, которое коррупция оказывает на организационно-управленческие отношения и основы правового регулирования в обществе. Коррупция дезорганизовывает государственный аппарат, искажает нравственные ценности и приводит к девальвации представлений о законности и правопорядке [13, с. 3].
Коррупционные проявления в значительной степени замедляют темпы развития правовых и социальных институтов, оказывают негативное воздействие на различные секторы экономики государства, в том числе сферу агропромышленного комплекса (далее -АПК), подрывают основы продовольственной безопасности России, и, как следствие, являются угрозой государственной безопасности [4]. Кроме того, наличие значительной доли теневой экономики и условий для развития коррупции признаны главными стра-
тегическими угрозами национальной безопасности [5].
Россия, являясь современным правовым государством, разделяет обеспокоенность мирового сообщества в вопросах противодействия коррупции. В связи с этим перед федеральными органами государственной власти ставятся новые задачи по совершенствованию антикоррупционного законодательства, ратифицированию Российской Федерацией международных правовых актов [2].
На расширенном заседании коллегии МВД России [14] Президентом РФ В.В. Путиным была высказана необходимость дальнейшего наращивания усилий в борьбе с коррупцией путем внедрения новых, современных, действенных подходов в выявлении и расследовании сложных, скрытых видов преступлений. В своем докладе министр внутренних дел России В.А. Колокольцев сообщил, что органами внутренних дел в 2018 г. выявлено значительное количество преступлений экономической и коррупционной направленности, причиненный ими ущерб составил 268 млрд рублей [14]. Здесь же были
отмечены некоторые правовые коллизии, возникающие при квалификации совершенных преступлений, что в свою очередь оказывало негативное влияние на ход расследования уголовных дел. Среди отмеченных проблем было названо недостаточно эффективное организационное и нормативно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел при расследовании преступлений указанных категорий.
Сказанное позволяет сделать достоверные выводы о том, что на высших уровнях власти проблемы организационного и правового обеспечения деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции, в том числе и в сфере АПК, актуальны и находятся на особом контроле. Ориентированность государственной политики на принятие действенных антикоррупционных мер очевидна, однако на пути своего становления российское государство претерпевало ряд преобразований в рассматриваемой сфере, которые условно можно разделить на следующие этапы: 1-й - дореволюционный период, 11-й - советский, Ш-й - постсоветский и 1У-й - современный.
Первый этап является отправной точкой российского государства на пути появления коррупции как общественно опасного явления. Основные тенденции борьбы с коррупцией были заложены еще в 1561 г. Иваном Грозным, который ввел Судную грамоту, устанавливающую санкции в виде смертной казни за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления [8, с. 201].
В Соборном уложении 1649 г., в ст. 5, 6 и 7, впервые были затронуты вопросы введения уголовной ответственности за взяточничество и иные формы коррупционных проявлений [8, с. 102].
При Петре I наблюдался значительный рост коррупции, а равно и ужесточение методов борьбы с ней. По указу главы государства должностные лица не могли проходить государственную службу на одном месте более двух лет подряд, за исключением случаев особого обращения жителей города с прошением оставить чиновника на своем посту [9, с. 591]. В целом период правления Петра I и его борьбу с коррупцией, с точки зрения правового регулирования, можно считать новаторской. В 1713 г. была введена уголовная ответственность не только в отношении взят-
кополучателя, но и взяткодателя. Были ужесточены правила поведения государственных служащих, виды их наказания за совершение коррупционных преступлений вплоть до смертной казни.
В XIX в. во время правления Николая I коррупция фактически превратилась в механизм государственного управления. Следует отметить, что в рассматриваемый период основным источником доходов государства являлось сельское хозяйство. До возникновения крупных фабрик, мануфактур и перехода к производственным циклам общественные отношения формировались сугубо вокруг земельных отношений, а расчеты зачастую производились сельскохозяйственной продукцией (пшеница, овес, и др.), соответственно, указанная сфера была подвержена коррупционным проявлениям.
Второй этап антикоррупционных преобразований пришелся на период становления советского государства в начале XX в. В одном из циркуляров Наркомата юстиции 1927 г. значится: «Повсеместно и единовременно назначить к слушанию по возможности исключительно дела о взяточничестве, оповестив об этом в газете, дабы создать по всей республике впечатление единой, массовой и организованно проводимой судебно-кара-тельной кампании». К взяткам были приравнены любые подарки должностному лицу, был наложен запрет прямого подчинения между лицами, находящимися между собой в товарообменных партнерских взаимоотношениях [10, с. 64]. В дальнейшем уголовная ответственность за взяточничество была введена ст. 173 и 174 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. [12, с. 10].
Следует отметить, что для советского государства агропромышленный комплекс, в том
числе сфера сельского хозяйства, являлся оси _ т» ^
новой экономического развития. В этой связи активно осваивались новые сельскохозяйственные территории, производилась коллективизация имущества, создавались колхозы -все это на долгие годы определило главный вектор государственной политики.
Третий этап характеризуется тем, что после распада СССР в 1991 г. коррупция впервые приобрела открытый, массовый характер, вышла за узкие рамки взяточничества отдельных должностных лиц, охватила систему государственного управления, распределения бывшей государственной собственности, в том
числе в сфере сельского хозяйства. В числе основных причин роста коррупции в Российской Федерации в 90-е гг. XX в. можно назвать кризис власти и общества, высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкую систему отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, низкий уровень заработной платы чиновников среднего звена. Сказывались низкая эффективность работы судебной системы, отсутствие контроля над соответствием реальных доходов и расходов чиновников, неразвитость правового сознания населения, деморализация общества, недостаточные информированность и организованность граждан, традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику. Данный этап характеризуется упадком экономики, как страны в целом, так и агропромышленного комплекса в частности. Были разорены колхозы и крупные сельскохозяйственные предприятия, по номинальным ценам распродана специальная техника и другое ликвидное имущество. Сельское хозяйство из насыщенного рынка труда и производства превратилось в убыточную заброшенную отрасль экономики. Возникли серьезные угрозы стратегического характера, которые могли усугубиться отсутствием продовольствия, необходимого для обеспечения потребностей населения страны.
В начале XXI в. (четвертый этап) наметилась тенденция открытого обсуждения проблем борьбы с коррупцией на уровне первых лиц государства. К числу основных шагов противодействия коррупции на тот момент можно отнести рассмотрение в 2002 г. в Государственной Думе Российской Федерации и принятие в первом чтении Кодекса поведения для публичных должностных лиц. Принятие данного Кодекса имело скорее этическое, а не юридическое значение. В этой связи был издан Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В 2004 г. был создан Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации, начались масштабные проверки доходов и расходов государственных служащих, регламентирован порядок их трудоустройства. В августе 2006 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по проти-
^ ____________1 л ____________________и
водействию коррупции. В соответствии с ней
прокуроры были ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий.
Важной мерой стало создание в 2008 г. Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. В условиях поиска путей политического обновления страны Государственная Дума Российской Федерации образовала антикоррупционную комиссию, куда вошли представители четырех крупнейших политических партий России. К концу исследуемого периода сформировался механизм декларирования доходов государственных служащих и членов их семей. Эта профилактическая мера стала важным сдерживающим фактором роста коррупции в среде российских чиновников. Особое значение имело то, что порядок декларирования распространялся не только на чиновников, но и на руководителей государственных корпораций. Еще одной мерой предотвращения коррупции стала независимая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.
Вместе с тем для рассматриваемого периода характерен разрыв теории и практики борьбы с коррупцией, несоответствие популистских заявлений руководства соответствующих ведомств и реального контроля над деятельностью должностных лиц. Торможение в реализации антикоррупционной программы власти, которая была вызвана устойчивой «круговой порукой», инстинктом самосохранения коррумпированных элит, опасавшихся утратить стабильные источники дохода [13, с. 3].
С принятием Федерального закона о противодействии коррупции [3] были определены основные направления государственной политики в данном направлении. Несмотря на то, что ст. 2 Федерального закона о противодействии коррупции была определена, федеральные законы и нормативно-правовые акты, существующие на тот момент правовые механизмы, послужившие основой законопроекта, были малоэффективны и слабо проработаны. Следует понимать, что на тот момент негативное явление «коррупция» российским государством только начинало восприниматься не только как серьезная проблема развития экономических и социальных институтов, но и как реальная угроза национальной безопасности.
Правовые аспекты борьбы с коррупцией изучались в исследовательских работах Н.Н. Магомедова [11, с. 25-28] и других ученых. Организационные основы противодействия коррупции в работах авторов не получили должной реализации с точки зрения совершенствования антикоррупционных механизмов и внедрения их в управленческую деятельность, а вопросы совершенствования организационных механизмов противодействия коррупции в сфере агропромышленного комплекса не затрагивались ими вовсе.
Согласно определению, которое предлагается Федеральным законом, под коррупцией следует понимать злоупотребление должностными полномочиями, дачу взятки, получение взятки, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, в том числе, совершение вышеуказанных действий от имени, или в интересах юридического лица [3]. Определение понятия «коррупция» в Федеральном законе о противодействии коррупции является собирательным, и в большей степени ограничивается перечислением статей УК РФ [1, ст. 285, 290, 291, 292], нежели формированием осмысленного правового понятия, в связи с чем требует дальнейшего теоретико-правового осмысления, что, по нашему мнению, может выразиться в следующем:
- в раскрытии сущности и природы коррупции как социального явления;
- в определении основных векторов государственной антикоррупционной политики с точки зрения организационного и правового обеспечения деятельности правоохранительных органов;
- в систематизации видов и форм коррупционных отношений;
- в формировании правовой антикоррупционной доктрины для совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации на современном этапе.
Коррупционные проявления наносят колоссальный вред экономическому развитию страны и агропромышленному комплексу.
Очевидной представляется прямая связь между продовольственной безопасностью России и успешной реализацией государственной программы, направленной на развитие АПК [6], основной целью которой является создание устойчивого класса предпринимателей, специализирующихся на выращивании, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, к числу наиболее распространенных видов негативных коррупционных проявлений следует отнести:
- злоупотребление должностными лицами сферы сельского хозяйства своими полномочиями путем создания искусственных бюрократических барьеров перед сельхозтоваропроизводителями;
- взяточничество, то есть получение взяток должностными лицами сферы сельского хозяйства, наделенных полномочиями по определению получателей средств государственной поддержки, за совершение действий (бездействия) в интересах взяткодателя;
- несовершенство действующих государственных программ, направленных на развитие агропромышленного комплекса, что позволяет недобросовестным сельхозтоваропроизводителям, вступив в преступный сговор с коррумпированными должностными лицами из сферы сельского хозяйства, обналичивать средства государственной поддержки путем заключения фиктивных договоров на приобретение сельскохозяйственных животных, продовольственных запасов и технических комплектующих;
- составление получателями средств государственной поддержки отчетов по использованию субсидий, дотаций и грантов, которые в свою очередь не проходят проверки должностными лицами ввиду явной незаинтересованности последних;
- многочисленные служебные подлоги со стороны должностных лиц сферы сельского хозяйства, которые, преследуя корыстные цели, или вследствие иной личной заинтересованности вносят в официальные документы недостоверные сведения о фактическом финансово-хозяйственном положении получателей субсидий, дотаций и грантов.
Вышеуказанный перечень не является исчерпывающим, возможны иные негативные проявления коррупционного характера. Здесь приведены лишь те, которые имеют систем-
ный характер и наносят наибольший вред экономике государства.
В системе МВД России в целях противодействия преступлениям рассматриваемой категории созданы оперативные подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции (далее - ЭБиПК), которые путем сочетания гласных и негласных форм оперативно-розыскной деятельности осуществляют деятельность, направленную на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступлений коррупционной направленности, в том числе в сфере АПК. Их организационная структура утверждена соответствующим приказом МВД России [7]. Нормативно-правовая регламентация закреплена в Федеральном законе от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральном законе от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции», а также ведомственных нормативных правовых актах ограниченного доступа.
Несмотря на достаточно широкий перечень полномочий подразделений ЭБиПК, их правоохранительная функция не может быть в достаточной степени эффективной без четкого алгоритма принятия организационно-управленческих решений, основанных на таких принципах как: гибкость в принятии решений, использовании форм и методов управления; системность и последовательность в проведении принятых решений; сочетание единоначалия и коллегиальности, персональная ответственность руководителей за принимаемые решения и результаты деятельности (выполнения поставленных задач).
Представляется очевидным, что при организации деятельности подразделений ЭБиПК, направленной на противодействие преступлениям в сфере АПК, не стоит замыкаться внутри лишь одной системы органов внутренних дел. Нам представляется верным совершенствование межведомственного взаимодействия между правоохранительными органами и федеральными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями в сфере сельского хозяйства, которое на начальных этапах может выражаться в обмене информацией антикоррупционного характера.
В качестве примера следует привести уголовное дело по факту получения взятки в особо крупном размере в отношении заместителя министра сельского хозяйства Краснодар-
ского края К.Н. Тертицы, которое было возбуждено в 2018 г. Сотрудники ЭБиПК установили, что взятка в размере 4 млн рублей была передана К.Н. Тертице как председателю конкурсной комиссии претендентом на получение гранта [15]. Очевидно, что подобные проявления коррупционного характера стали следствием слабого контроля со стороны уполномоченных органов, и в том числе неэффективной работы созданного при Мин-сельхозе отдела по вопросам государственной гражданской службы и противодействия коррупции. Конфликт интересов, который неизбежно возникает в данной ситуации, подавлял антикоррупционную работу, проводимую отделом.
Тем не менее антикоррупционное законодательство в сфере сельского хозяйства все же развивается. Минсельхозом России предприняты меры по противодействию коррупции в сфере агропромышленного комплекса. На законодательном уровне принят ряд законопроектов о государственной гражданской службе, проводятся антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Ведется контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, их доходам. Здесь же стоит отметить запрет, наложенный на должностных лиц открывать счета (вклады) и хранить денежные средства в иностранных банках.
Однако, несмотря на обширный перечень нормативных правовых актов, регулирующих деятельность должностных лиц в сфере агропромышленного комплекса, с практической точки зрения в рассматриваемой сфере наметилась существенная проблематика. Согласно результатам социологического опроса, проведенного Минсельхозом России, которые были опубликованы на официальном сайте ведомства, в 2017 г. работу Административного департамента по профилактике, предупреждению коррупционных правонарушений негативно оценили 8 % опрошенных лиц, в то время как в 2018 г. негативно о деятельности министерства в данному направлении высказались 37,6 %. Отрицательная динамика могла быть вызвана наличием следующих детерминантов:
- аграрный сектор продолжает испытывать на себе давление со стороны чиновничьего аппарата при решении вопросов, связанных с государственной поддержкой;
- преданные огласке резонансные преступления коррупционной направленности в сфере агропромышленного комплекса;
- отсутствие между органами внутренних дел и министерствами (управлениями) сельского хозяйства эффективных организационных форм антикоррупционного взаимодействия, отвечающих современным тенденциям развития агропромышленного комплекса;
- вовлечение недобросовестных сельхозтоваропроизводителей в коррупционные схемы по отмыванию бюджетных средств, выделенных на развитие агропромышленного комплекса;
- отсутствие честной конкуренции между
Литература
1. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принята 31.10.2003 резолюцией 58/4 на 51 пленарном заседании 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности РФ» // СПС «Консультант-Плюс».
5. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия».
7. Приказ МВД России от 16.03.2015 № 340 «Об утверждении Положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России».
8. Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах / под общ. ред. А.И. Чистякова. М., 1985. Т. 2.
9. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. СПб, 1896. Т. 14. Книга 7.
10. Волженкин Б.В. Ответственность за
аграриями, при проведении конкурсов на получение субсидий, дотаций, грантов.
Стоит отметить, что успешность государственной политики по противодействию коррупции в определяющей степени зависит от уровня нетерпимости населения к правонарушениям рассматриваемой категории и морально-этических соображений должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями в сфере агропромышленного комплекса. Рассматриваемая проблематика, безусловно, требует научно-практического осмысления с обязательной выработкой и апробацией на практике современных форм организационно-управленческого характера.
Bibliography
1. Criminal code of the Russian Federation from 13.06.1996 № 63-FL (as amended on 02.08.2019) // LRS «ConsultantPlus».
2. The United Nations Convention against corruption, adopted on 31.10.2003 by resolution 58/4 at the 51-st plenary session of the 58-th session of the UN General Assembly, was ratified by Federal law № 40-FL of08.03.2006 // LRS «Consultant-Plus».
3. Federal law № 273-FL of 25.12.2008 «On combating corruption» (ed. of 26.07.2019) // LRS «ConsultantPlus».
4. Decree of the President of the RF № 120 dated 30.01.2010 «On approval of the food security Doctrine of the RF» // LRS «ConsultantPlus».
5. Decree of the President of the RF № 683 of 31.12.2015 «On the national security Strategy of the RF» // LRS «ConsultantPlus».
6. Resolution of the Government of the RF of 14.07.2012 № 717 «On the State program for the development of agriculture and regulation of markets for agricultural products, raw materials and food».
7. The Ministry of internal Affairs order on 16.03.2015 № 340 «About approval of the Provision on the Main Department of economic security and combating corruption of the Ministry of internal Affairs of the RF».
8. Russian legislation of the X-XX centuries. In nine volumes / edited by A.I. Chistyakov. M., 1985. Vol. 2.
9. Solovyov S.M. History of Russia since ancient times. SPb, 1896. Vol. 14. B. 7.
10. Volzhenkin B.V. Responsibility for bribery under Russian criminal law in the second half of the
взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины Х1Х-на-чала ХХ в. // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1991. № 2.
11. Магомедов Н.Н. Понятие коррупции в России // Российский следователь. 2013. № 3.
12. Столярова О.И. Российский и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. 2010. № 2 (14).
13. Охотский И.Е. Правовой механизм государственной стратегии противодействия коррупции в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
14. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 59913.
15. URL: https://www.kommersant.ru/doc/ 3981646.
XIX-early XX century // Izvestiya higher educational institutions. Jurisprudence. 1991. № 2.
11. Magomedov N.N. The Concept of corruption in Russia // Russian investigator. 2013. № 3.
12. Stolyarova O.I. Russian and foreign experience in the fight against corruption. Izvestiya higher educational institutions. Volga region. 2010. № 2 (14).
13. Okhotsky I.E. Legal mechanism of the state strategy for combating corruption in the RF: constitutional and legal bases: dis. ... PhD in law. M., 2015.
14. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 59913.
15. URL: https://www.kommersant.ru/doc/ 3981646.
