CC BY
92
УДК 340
Богданов Станислав Вячеславович
кафедра уголовного процесса, криминалистики и оперативно-розыскной
деятельности Вологодский институт права
и экономики Федеральной службы исполнения наказаний
leva_308@mail.ru
Stanislav V. Bogdanov
Department of Criminal Procedure,
Criminalistics and Operative-Search Activity;
Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penitentiary Service leva_308@mail.ru
Отдельные вопросы прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности
ingle questions of public prosecutor's supervision of legality of operational search activity
Аннотация: Исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность является одним из направлений надзорных функций органов прокуратуры. Законодательное закрепление предмета прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, существует в формулировках ФЗ «О прокуратуре РФ» с момента его принятия в 1992 году и фактически не изменилось. Не смотря на существенную специфику, обусловленную особенностями оперативно-розыскной деятельности, на протяжении многих лет не только законодательно, но и в научной литературе рассматривается как единый с надзором за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, прокурор, предмет надзора.
Summary: Performance of laws by the bodies which are carrying out operational search activity is one of the directions of supervising functions of bodies of prosecutor's office. Legislative fixing of a subject of public prosecutor's supervision of the bodies which are carrying out operational search activity exists in the wording of the Federal Law "About Prosecutor's Office of the Russian Federation" from the moment of its acceptance in 1992 and actually hasn't changed. Despite the essential specifics caused by features of operational search activity for many years not only legislatively, but also in scientific literature is considered as uniform with supervision of the bodies conducting inquiry and preliminary investigation.
Keywords: operational search activity, prosecutor, supervision subject.
Оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) всегда играла
существенную роль в вопросах выявления и пресечения совершенных и готовящихся преступлений. Для решения поставленных перед оперативными органами задач действующее законодательство наделило их специфичными правами по применению особых способов и методов, носящих, как правило, конфиденциальный характер. При этом, эти способы и методы нередко сопровождаются вторжением в охраняемые Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина. Естественно, что подобная деятельность и соблюдение законности при ее осуществлении не может оставаться вне поля зрения прокуратуры.
Выполнение функции надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД закреплена ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ" и преследует цель обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
Анализ правоприменительной практики на данном направлении деятельности свидетельствует, что во всех правоохранительных органах в последние годы растет понимание значимости оперативно-розыскной деятельности в вопросах борьбы с преступностью, а также необходимости усиления прокурорского надзора в этой сфере.
В то же время, законодательное закрепление понятия, предмета, целей, задач прокурорского надзора за органами, осуществляющими ОРД, существует в настоящее время в формулировках ФЗ «О прокуратуре РФ» (далее - ФЗ) с момента его принятия еще в 1992 году и фактически не изменилось.
На протяжении многих лет данный вид надзора не только законодательно, но и в научной литературе рассматривается как единый с надзором за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. При этом фактически единственным законодательным определением предмета рассматриваемого надзора является ст. 29 ФЗ.
Однако ОРД, дознание и предварительное следствие по своей сути являются различными видами деятельности, исходя из целей и задач, стоящими перед ними, методов и способов их достижения и принимаемых решений. Соответственно и регламентируются эти виды деятельности разными федеральными законами - ФЗ РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - ФЗ "Об ОРД") и УПК РФ. Более того, органы, осуществляющие ОРД действуют в большинстве своем негласными методами, а органы дознания и следствия всегда гласно.
Уже при таких обстоятельствах предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими ОРД, в ряде случаев, не совпадает с предметом надзора за дознанием и предварительным следствием и существенно отличается от всех иных видов деятельности прокурора.
О данном факте говорит даже то, что далеко не каждый прокурор вправе осуществлять надзор за оперативно-розыскной деятельностью, а только "уполномоченный", т.е. допущенный к сведениям, составляющим государственную тайну.
Действующая статья 29 ФЗ не конкретизирует какие именно из предложенных предметов надзора относятся к тому или иному органу предлагая понимать, что они едины для всех.
Как в учебной и научной литературе, так и среди практических работников фактически не возникает разногласий относительного того, что в указанной формулировке ст. 29 ФЗ к надзору за ОРД относятся такие сферы, как «соблюдение прав и свобод человека и гражданина», «выполнение оперативно-розыскных мероприятий», а также «законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность».
В то же время вопрос, относится ли к предмету надзора за оперативно-розыскной деятельностью порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях является неоднозначным.
По мнению ряда ученых достаточных оснований для включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях не имеется поскольку: данный порядок регламентируется уголовно-процессуальным законодательством (гл. 19 УПК РФ); органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не отнесены к органам, которые разрешают эти заявления; в ст. 37 УПК РФ говориться о проверке прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе досудебного производства; в ФЗ "Об ОРД" не предусмотрено разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, это не является задачей оперативно -розыскной деятельности, не вменяется в обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. [1, с.-188]
Представляется, что указанные доводы могут являться бесспорными только в том случае, если под понятием «разрешение заявлений и сообщений» понимать действия органов дознания и следствия только по порядку рассмотрения сообщений о преступлениях и по принятию процессуальных решений (ст.ст. 144-145 УПК РФ), исключая, при этом, вопросы исполнения требований ст.ст. 140-143 УПК РФ относительно законных поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, приема и регистрации заявлений и сообщений.
Вместе с тем, п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ устанавливает полномочия прокурора в ходе досудебного производства, предоставляя ему право проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, т.е. расширяет предмет прокурорского надзора по сравнению с формулировкой, изложенной в ст. 29 ФЗ.
Исходя из этого, в предмет прокурорского надзора включены не отдельные вопросы по порядку рассмотрения заявлений и сообщений, как можно истолковать понятие «разрешение», а все вопросы доследственной
проверки, закрепленные гл. 19 УПК РФ.
Имеют ли в таком случае органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, какое-либо отношение к данным вопросам? В ФЗ «Об ОРД» действительно отсутствуют положения, возлагающие на органы, осуществляющие ОРД разрешать заявления и сообщения о совершенных и готовящихся преступлениях. Но значит ли это, что данные органы, осуществляя оперативную деятельность, полностью выпадают из сферы прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях? Представляется, что нет.
Одной из задач оперативно-розыскной деятельности, согласно ст. 2 ФЗ «Об ОРД» являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.
Исходя из этого, абсолютно логичным и естественным является итог оперативной работы - рассекречивание материалов ОРД и представление своих результатов органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд, т.е. перевод их из негласной формы деятельности в сферу уголовного судопроизводства.
Федеральный Закон «Об ОРД» не конкретизирует порядок представления результатов ОРД органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд, однако ч. 4 ст. 11 этого Закона определяет, что их представление осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.
Таким ведомственным нормативным актом является совместный Приказ от 27.09.2013 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд". [3]
Согласно п. 6 данного приказа результаты ОРД представляются в виде рапорта об обнаружении признаков преступления или сообщения о результатах оперативно-розыскной деятельности, который составляется должностным лицом органа, осуществляющего ОРД, в соответствии со статьей 143 УПК РФ. Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 11 ФЗ «Об ОРД» результаты ОРД могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела.
Таким образом, данный рапорт, с приложением к нему соответствующих материалов, является, по сути, итоговым документом завершающим ОРД и служит поводом к началу гласной деятельности органов дознания и следствия, так называемым «переходным» документом от одного этапа к другому. Может ли данный рапорт, порядок его регистрации, а также материалы ОРД, послужившие основанием для его вынесения остаться вне поля прокурорского надзора? Очевидно, что не может. И кто как не «уполномоченный» прокурор должен и способен дать
полную оценку законности принятого решения о его полноте и обоснованности.
Из вышеизложенного следует, что сформулированный в ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» предмет прокурорского надзора «разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» относится, в том числе, и к надзору за органами, осуществляющими ОРД. Вместе с тем, представляется, что данная формулировка требует приведения ее в соответствие с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Более того, представляется, что с учетом существенного отличия форм и методов работы органов, осуществляющих ОРД, особого порядка и способов документирования ими своих результатов целесообразным будет формулирование в ФЗ самостоятельного предмета данного прокурорского надзора.
Еще большие вопросы на практике вызывают полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, вытекающие из ст. 30 ФЗ, в части реагирования на выявленные нарушения закона. Данные вопросы обусловлены в первую очередь неопределенной и неконкретной формулировкой, гласящей только о том, что они устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими ФЗ. Принимая во внимание, что ОРД уголовно-процессуальным законодательством не регламентируется, фактически единственным федеральным законом в этой части остается ФЗ «О прокуратуре РФ».
Исходя из позиции Генпрокуратуры РФ и сложившейся правоприменительной практики с целью устранения выявленных нарушений в органах осуществляющих ОРД, прокуроры руководствуются общими нормами ФЗ, закрепленными в ст.ст. 22-25.1, предоставляющими им право реагировать в формах протеста, представления, постановления и предостережения.
Если правомочность внесения представлений и предостережений, а также вынесения постановлений особых сомнений на практике не вызывают, то вносимые прокурорами протесты на незаконные постановления о заведении, продлении, прекращении дел оперативного учета вызывают неоднозначную реакцию у поднадзорных органов, а в ряде случаев, попытки отказа в их удовлетворении. Данная реакция объясняется несколькими причинами:
1. различными наименованиями документов подлежащих опротестованию (правовой акт - ст.ст. 22 и 23 ФЗ, просто акт - ст.ст. 28 и 33 ФЗ) и, как следствие, различное их понимание.
2. отсутствием в гл. 3 ФЗ, закрепляющей надзор за ОРД, дознанием и следствием не только конкретизации полномочий прокурора, хотя бы в виде перечня конкретных мер реагирования, но даже ссылок на общие нормы ФЗ (например, на ст.ст. 22, 23). В то же время по всем иным направлениям надзора такие полномочия предусмотрены.
3. очевидное непонимание причин реагирования прокурором на
незаконные постановления органов дознания и следствия путем вынесения соответствующих постановлений об их отмене (в соответствии с УПК), а в случае незаконного постановления вынесенного в рамках дел оперативного учета путем внесения протестов, характерных для «общенадзорной деятельности». При том, что предметы надзора за ОРД, дознанием и следствием, объединены в одну главу, видимо потому, что цели и задачи этих органов, формы и способы документирования, оформление принимаемых решений, имеют существенное сходство. По крайней мере, значительно большее, чем с «общим надзором».
Представляется, что необходимость переработки и изменения федеральных законов, регламентирующих работу органов, осуществляющих ОРД, в части их взаимоотношений с прокурорами, а также Федерального закона «О прокуратуре РФ», в части предмета и порядка надзора за оперативно-розыскной деятельностью, назрела давно.
Одновременно, следует согласиться многими авторами [2] высказывающими необходимость одновременно предоставить прокурору право отменять незаконные постановления органов, осуществляющих ОРД, что позволит осуществлять надзор более оперативно и на более высоком уровне
Литература:
1. Винокуров Ю.Е. [и др.]. Прокурорский надзор. /под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 11-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014. С. 479.
2. Тюрин Н.С. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности: некоторые вопросы. // Уголовная юстиция. 2014. №2. С.74.
3. Приказ МВД России №776, Минобороны России №703, ФСБ России №509, ФСО России №507, ФТС России №1820, СВР России №42, ФСИН России №535, ФСКН России №398, СК России №68 от 27.09.2013 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд". // СПСКонсультантПлюс.
Literature:
1. Vinokurov Yu.E. [etc.]. Public prosecutor's supervision. / under the editorship of Yu.E. Vinokurov. M, 11th prod., reslave. and additional M.: Юрайт, 2014. Page 479.
2. Tyurin N.S. Public prosecutor's supervision of legality of operational search activity: some questions.//Criminal justice. 2014. No. 2. Page 74.
3. The order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation No. 776, the Russian Defense Ministry No. 703, FSB of Russia No. 509, FSO of Russia No. 507, FCS of Russia No. 1820, SVR of Russia No. 42, FSIN of Russia No. 535, FSKN of Russia No. 398, SK of Russia No. 68 from 9/27/2013 "About the approval of the Instruction about an order of representation of results of operational search activity to body of inquiry, to the investigator or in court".//Union of Right Forces ConsultantPlus.
