CC BY
32
© 2013 г.
Н. Ю. Постникова
отдельные вопросы правового климата и гармонизации антимонопольного регулирования в рамках ЕЭп: монопсонисты как субъекты антимонопольного регулирования
Постникова Наталья Юрьевна - старший научный сотрудник Центра развития налоговой системы РАНХиГС при Президенте РФ
(E-mail: [email protected])
В ходе проводимых автором статьи исследований теории и практики конкурентной политики РФ, а также сравнительного анализа антимонопольного регулирования в государствах-членов Таможенного союза, наряду с другими, была выявлена проблема законодательного регулирования злоупотреблений доминирующим положением покупателей на рынке товаров, работ и услуг.
В экономической теории известен термин «монопсония»- это рынок с господствующим покупателем («монопсонистом»), который покупает ограниченное количество товаров (работ, услуг), тем самым снижает цену на приобретаемый товар (работу, услугу) и увеличивает свою прибыль. Все это приводит к тому, что снижается экономическая активность на соответствующем рынке товаров (работ, услуг) со стороны производителей, а следовательно, падает экономическая эффективность для общества1.
Кроме того, монопсонист может использовать политику ценовой дискриминации, приобретая продукцию отдельных производителей по разной цене, что также противоречит принципам свободной конкуренции2.
В результате деятельности монопсонии производители реализуют меньший объем товаров (работ, услуг) и по меньшей цене в сравнении с равновесным объемом производства и равновесной ценой, характерных для совершенной конкуренции. В результате этого экономика несет безвозвратные потери. Наглядно эти потери представляют собой площадь треугольника ЕЕ0Е1 (см. рис.).
1 См. например, Мэнкью Н., Тейлор М. Микроэкономика. 2-е изд. - СПб.: Питер, 2013. С. 433.
2 Экономическая теория: учебник / С.С. Носова. - 4-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2013. С. 270.
01 Оо о
Объем производства
Рис. Рынок в состоянии монопсонии
Безвозвратные для экономики потери возникают в результате того, что монопсонист, используя свою власть на рынке, уменьшает объем закупок с объема до объема и диктует продавцу цену Р^ которая гораздо ниже равновесной цены Р0, являющейся справедливой ценой на рынке. Таким образом, при монопсонии необходимо вмешательство государства для устранения недобросовестной конкуренции со стороны монопсониста.
Основным законом, регулирующим антимонопольную (конкурентную) политику в РФ, является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции». Указанный закон не выделяет таких понятий, как «монопсония», «монопсонист» и «монопсонически низкая цена». Проведенный анализ действующего законодательства РФ не выявил и других законодательных актов, использующих данные понятия.
Между тем, монопсония имеет свои проявления в современной российской экономике. Примеры монопсонии чаще всего встречаются в сырьевом секторе промышленности, в ЖКХ, а также в удаленных (обособленных) от основной инфраструктуры страны городах и других населенных пунктах.
Примером является скупка у фермеров перерабатывающими предприятиями сельскохозяйственной продукции по заниженным ценам, что фактически приводит фермерские хозяйства к банкротству и переключает перерабатывающие предприятия на импортное сырье (не всегда более качественное). Результатом является развал сельского хозяйства и вытеснение с российского рынка отечественных продовольственных товаров, замещение их импортными товарами или отечественными, произведенными из импортного сырья3.
Другой пример монопсонии - на рынке энергетического угля приведен в нормативном акте Правительства РФ (Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации»). В РФ существует привязка угольных разрезов, производящих определенный вид угля, к находящейся рядом спроектированной под использование этого вида угля электростанции. Низкая калорийность бурых углей делает невыгодной их перевозку на большие расстояния. В результате возникает монопсония покупателей угля - местных электростанций.
3 См., например, проведенные исследования Северо-Западного НИИ экономики организации сельского хозяйства, опубликованные в статье В. Суворовцева и Е. Частиковой «Справедливая цена» и монопсониче-ский рынок сырого молока: проблемы и решения»/ Рег£ейА§;гоТесНпо^1е8, май - июнь 2010, с. 14-22.
В качестве одной из мер развития конкурентной политики на период 2013-2024 гг. заявлено внесение дополнений в КоАП РФ, устанавливающих административный штраф за злоупотребление на товарном рынке доминирующим положением монопсонией от оборота («Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг.», утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013). При этом само антимонопольное законодательство не определяет, что следует понимать под «злоупотреблением на товарном рынке доминирующим положением монопсонией».
До вступления в силу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольное регулирование осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который, в свою очередь, также не содержал понятия монопсония. В статье 4 указанного закона содержались понятия:
«монопольно высокая цена» - цена товара, которая устанавливается занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом и при которой данный хозяйствующий субъект компенсирует либо может компенсировать необоснованные затраты и(или) получает либо может получить прибыль существенно более высокую, чем это может быть в сопоставимых условиях или условиях конкуренции;
«монопольно низкая цена» - цена приобретаемого товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя, в целях получения дополнительной прибыли и(или) компенсации необоснованных затрат за счет продавца, или цена товара, сознательно устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве продавца, на уровне, приносящем убытки от продажи данного товара, результатом установления которой является или может являться ограничение конкуренции посредством вытеснения конкурентов с рынка.
Таким образом, в ранее действовавшем антимонопольном законодательстве России понятия «монопольно высокая цена» и «монопольно низкая цена» применялись к разным хозяйствующим субъектам. Использовалось понятие «хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя», что является прямой аналогией понятию «монопсония». А термин «монопольно низкая цена» был тождественен термину «монопсониче-ски низкая цена».
Во исполнение Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и для проведения проверок по соблюдению антимонопольного законодательства были приняты Временные Методические Рекомендации ГКАП РФ от 21.04.1994 № ВБ/2053 «По выявлению монопольных цен». Указанные рекомендации определяли отдельно понятие «монопольно низкая цена» (пункт 2.5.) и «монопсонически низкая цена» (пункт 2.6.).В рекомендациях указывалось, что применение монопсонически низких цен для современных российских экономических условий является не злободневным,поэтому акцент делал на проблеме выявления и пресечения монопольно высоких цен, ограничиваясь только определением и признаками монопольно (монопсонически) низких цен. Методология их выявления и соответствующие формы анализа, как было указано в рекомендациях, могли быть самостоятельно разработаны работниками антимонопольных органов по аналогии с предложенными методологией и формами выявления монопольно высоких цен. Таким образом, проблеме антимонопольного ограничения деятельности монопсонии не предавалось большого значения.
После вступления в силу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» были введены новые определения понятий«монопольно высокая цена» (статья 6) и «монопольно низкая цена» (статья 7):
«Монопольно низкая цена - цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена ниже суммы необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и ниже цены, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке, при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами».
Как видим, определение «монопольно низкая цена» приобрело иное значение, чем в ранее действовавшем законодательстве.
Системный анализ действующих норм Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», по мнению автора, не позволяет однозначно дать ответ на вопрос о том, распространяется ли действующее понятие «монопольно низкая цена» на деятельность монопсоний.
Анализируя действующие подзаконные акты антимонопольного регулирования в РФ, можно также отметить недостаточное регулирование деятельности монопсоний. В действующем Порядке проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утвержден Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220) только в одном пункте 3.2. есть небольшая оговорка относительно порядка определения продуктовых границ товарного рынка, когда предполагаемое нарушение антимонопольного законодательства рассматривается применительно к покупателю продукции (монопсония). В этом случае, как указывает Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, определяющим в вопросе взаимозаменяемости продукции выступает мнение ее продавца (а не покупателей). Иные указания в отношении действий антимонопольных органов при проведении анализа состояния конкуренции на монопсоническом товарном рынке отсутствуют.
Существующие правовые пробелы в этом вопросе определяют итоги рассмотрения споров в суде, когда попытки антимонопольных органов применить антимонопольные ограничения к моно-псонистам, заканчиваются отменой их решений и действий по процессуальным основаниям.
Несмотря на отсутствие законодательного закрепления понятия «монопсония» в РФ, анализ судебной практики выявляет многочисленные случая его применения судами в своих решениях.
Так, например, понятия «монопсония» или «монопсонист» были применены арбитражными судами при рассмотрении споров с антимонопольными органами: в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.03.2013 по делу № А17-1114/2012 в отношении доминирующего покупателя услуг по приему платежей физических лиц за поставленный природный газ; в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27.09.2012 по делу № А17-6711/2011 в отношении доминирующего покупателя услуг по приему платежей физических лиц в рамках договора управления многоквартирным домом; в Постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1.10.2009 № А33-1311/09 в отношении доминирующего покупателя работ по дератизации, дезинсекции жилищного фонда г. Красноярска; в Постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 14.08.2009 № А13-9875/2008 в отношении доминирующего покупателя агентских услуг, оказываемых банком по приему денежных средств от физических лиц за услуги связи и перечислению их на расчетный счет на территории Вологодской области; В Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5.02.2013 № Ф09-13334/12 в отношении доминирующего покупателя услуги по передаче электроэнергии - гарантирующего поставщика; в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2011 № 09 АП-26867/2011 в отношении доминирующего покупателя электронных модулей для ЭКЛЗ и т.д. (Необходимо отметить, что антимонопольные органы в указанных спорах не смогли отстоять свою позицию.)
За нарушения антимонопольного законодательства в РФ предусмотрена административная и уголовная ответственность. В частности, статьей 14.31 КоАП РФ предусмотрена ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. При этом установленный частью 2 указанной статьи штраф в виде изъятия неправомерного дохода не может быть применим к монопсонисту, так как рассчитывается как доля суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение. Штраф может быть применен только к доминирующим продавцам (монополистам), но не покупателям (монопсонистам). Кроме того, согласно примечанию к указанной статье, выручка от реализации товаров (работ, услуг) определяется в соответствии со статьями 248 и 249 НК РФ, которые регулируют порядок налогового учета доходов от реализации у продавцов товаров (работ, услуг) и не регулируют порядок налогового учета расходов у покупателей товаров (работ, услуг). Таким образом, фактически монопсонисты не могут быть привлечены к административной ответственности в виде изъятия незаконной сверхприбыли на территории РФ.
Статьей 178 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции в виде неоднократного злоупотребления доминирующим положением, выразившимся в установлении и(или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если эти деяния причинили крупный (особо крупный) ущерб гражданам, организациям, государству или повлекли извлечение дохода в крупном(особо крупном) размере.
Согласно примечанию к указанной статье, доходом в крупном размере признается доход, сумма которого превышает пять миллионов рублей, а доходом в особо крупном размере -двадцать пять миллионов рублей. Иных правил определения такого дохода УК РФ не содержит. Таким образом, применить положения УК РФ к монопсонистам представляется также проблематичным.
Даже если исходить из того, что Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (статья 10) содержит открытый перечень случаев злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке, это не решает существующей проблемы. Даже при выявлении злоупотребления в форме установления монопсонически низкой цены антимонопольные органы не имеют возможности пресечь указанную деятельность и привлечь нарушителя к ответственности, так как ответственность за данное нарушение в действующем законодательстве РФ отсутствуют. Данный вывод также подтверждает проведенный анализ сложившейся арбитражной практики в сфере антимонопольных споров.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день антимонопольные органы РФ не владеют достаточным комплексом мер для предотвращения и ограничения незаконной деятельности монопсонистов.
В качестве примера регулирования монопсоний можно рассмотреть опыт Республики Казахстан. В Казахстане основным антимонопольным законом является Закон Республики Казахстан № 122-1У от 25.12.2008 «О конкуренции». Статьей 14 указанного закона установлены понятия «монопольно высокая» и «монопольно низкая» цена товара, а статьей 15 - понятия «монопсоническое положение» и «монопсонически низкая цена». Таким образом, в действующем законодательстве Казахстана понятия «монопольно низкая цена» и «монопсонически низкая цена» разведены.
Согласно законодательству Казахстана монопольно низкая цена товара - цена, установленная субъектом рынка, занимающим доминирующее или монопольное положение, если одновременно выполняются следующие условия:
1) эта цена ниже цены, которую на этом же товарном рынке устанавливает субъект рынка, не входящий в одну группу лиц с субъектом рынка, занимающим доминирующее положение;
2) эта цена ниже суммы фактических расходов на производство и реализацию такого товара.
Не признается монопольно низкой цена товара, установленная субъекту рынка регулирующим органом в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.
Монопсоническое положение в Казахстане определяется как положение субъекта рынка, занимающего доминирующее или монопольное положение в качестве покупателя, доля которого на соответствующем товарном рынке составляет 70 % и более.
Монопсонически низкая цена в Казахстане - это цена товара, по которой приобретает товар субъект рынка, занимающий монопсоническое положение, если одновременно выполняются следующие условия:
1) эта цена позволяет субъекту рынка, занимающему монопсоническое положение, получить дополнительный доход путем снижения затрат на производство и(или) реализацию за счет субъектов рынка, реализующих ему товар;
2) эта цена ниже суммы необходимых субъекту рынка, реализующему товар, расходов на производство и реализацию такого товара и прибыли.
Деятельность монопсонистов в Казахстане регулируется и на подзаконном уровне. Приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) от 28.05.2013 № 141-ОД утверждена отдельная Методика по выявлению моноп-сонически низкой цены.
Также не менее важным в выработке мер по ограничению монопсоний является существующая в Казахстане административная и уголовная ответственность. Закон Республики Казахстан № 122-1У от 25.12.2008 «О конкуренции» содержит отдельную статью, устанавливающую основания и порядок определения подлежащего изъятию в пользу государства дохода, полученного в результате нарушения субъектами рынка антимонопольного законодательства («монопольный доход»). Отдельно предусмотрены основания и порядок определения монопольного дохода в случае монопсонии. Согласно статье 68 указанного закона монопольный доход при установлении субъектом рынка, занимающим монопсоническое положение, моно-псонически низкой цены определяется как разница между затратами данного субъекта рынка на покупку товара по цене, определенной на основании необходимых субъекту рынка, реализующему товар, расходов на производство и реализацию такого товара и прибыли, и затратами, сложившимися при покупке товаров по монопсонически низким ценам.
Российское антимонопольное законодательство не содержит специальных норм, регулирующих основания и порядок определения «монопольного дохода», а имеющиеся нормы КоАП РФ и УК РФ не позволяют законно определить «монопольный доход», полученный монопсонистом.
Следует отметить, что государства-члены Таможенного союза пришли к договоренности о введении наднационального антимонопольного регулирования. В соответствии с Соглашением «О единых принципах и правилах конкуренции» на трансграничном пространстве предполагается введение единых правил антимонопольного регулирования и единого наднационального контролирующего органа. Основным документом должен стать Модельный закон ЕЭП «О конкуренции». Проект указанного документа был разработан преимущественно на базе российского антимонопольного законодательства. Казахской и белорусской сторонами были внесены существенные поправки к законопроекту, анализ которых позволяет выявить принципиальные отличия в национальных антимонопольных законодательствах стран Таможенного союза. В предложенной Казахстаном редакции проекта Модельного закона о конкуренции содержатся дополнения, в том числе касающиеся ограничений в отношении деятельности монопсоний по установлению монопсониче-ски низких цен.
17 сентября 2013 года решением Коллегии ЕЭК был одобрен окончательный проект Модельного закона о конкуренции, в который, в частности, вошли положения о монопсонии и моноп-сонически низкой цене. Далее указанный документ будет рассмотрен на Совете комиссии на уровне премьеров правительств, а 25 октября на заседании Высшего Евразийского экономического совета в г. Минске Модельный закон будет представлен главам трех государств. Вступление в действие Модельного закона о конкуренции намечено до конца текущего года.
Учитывая принятые РФ обязательства по гармонизации антимонопольного законодательства в рамках Таможенного союза, представляется необходимым законодательное уточнение вопросов, связанных с государственным регулированием деятельности монопсоний и на национальном уровне.
Вполне уместным будет отметить и другой вариант решения сложившейся проблемы гармонизации антимонопольного законодательства в рамках ЕЭП. Таким решением было упрощение антимонопольных ограничений, в том числе отмена ограничений в части установления монопольных и монопсонических цен. Примером этого может являться экономика США и отчасти Европы4. Поэтому, обсуждая выбор нормы для гармонизации в рамках ЕЭП, нужно иметь в виду и более общий вопрос: хотят ли государства-члены Таможенного союза идти по особому пути или они планируют гармонизировать нормы своего законодательства с европейским законодательством? Однако, принимая такое решение, нужно в полной мере представлять, к каким негативным социальным проблемам это может привести с учетом особенностей экономик постсоветского пространства.
4 См. например, проведенные исследования, выполненные в рамках программы фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ в 2007- 2009 годах, опубликованную на их основе статью С. Авдашевой и А. Шастит-ко «Запрет на установление монопольно высокой цены: экономические основания, варианты и новации антимонопольного законодательства»/ http://www.iep.ru/fi1es/text/po1icy/2009_2/avdasheva.pdf.
