CC BY
182
Отдельные вопросы использования лесных участков для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов
Ю.И. Шуплецова ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Юлия Игоревна Шуплецова, ecology10@izak.ru
По мнению аналитиков Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, лесное законодательство должно стать ключевым инструментом осуществления лесной политики для перехода от инерционного к умеренному и затем инновационному варианту развития лесного сектора Российской Федерации [1].
Одним из актуальных вопросов теории и практики применения лесного законодательства остается вопрос о размещении на землях, занятых лесами, линейных объектов.
Лесное законодательство, не давая определения линейных объектов, идет по пути их перечисления (статья 21 Лесного кодекса Российской Федерации). В частности, к таким объектам относятся линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, а также сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.
В пункте 6 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» также перечисляются объекты, которые для целей этого закона отнесены к линейным, - дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефтепроводы, газопроводы, трубопрово-
ды, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс Российской Федерации исходит из аналогичного принципа (п. 11 ст. 1).
Отдельное определение дается законодательством линейным объектам топливно-энергетического комплекса. Под ними понимается система линейно-протяженных объектов топливно-энергетического комплекса (электрические сети, магистральные газопроводы, нефтепроводы и не-фтепродуктопроводы), предназначенных для обеспечения передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов (пункт 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 201 1 года № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»).
Таким образом, можно сказать, что линейными объектами являются линейные элементы организации территории. Эти объекты могут размещаться на местности в виде прямых, кривых и ломаных линий и характеризуются протяженностью, шириной, координатами начальных, конечных и промежуточных точек 1.
Для строительства линий электропередачи, линий связи, трубопроводов, дорог и других линейных объектов лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам на пра-
1 См.: Нагаев Р. Т. Недвижимость : Энциклопедический словарь. М. : Экономика, 2008. С. 156.
ве постоянного (бессрочного) пользования, праве ограниченного пользования чужими лесными участками, праве аренды и безвозмездного срочного пользования.
При этом следует согласиться с неоднократно высказывавшимся мнением о том, что, хотя большая часть линейных объектов находится в частной собственности, несомненно, имеется публичный интерес к процессу их строительства, реконструкции и эксплуатации, а также охране. В этом случае задача как законодателя, так и правоприменителя - поддержание баланса частных и публичных интересов 2.
В целях формирования единообразной практики применения лесного законодательства при использовании лесов для эксплуатации линейных объектов Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз) были изданы разъяснения к приказу агентства от 10 июня 2011 года № 223 «Об утверждении правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов» 3. В указанных разъяснениях отмечается, что для рационального использования лесов на соответствующих лесных участках представляется целесообразным заблаговременно планировать мероприятия по заготовке гражданами древесины для собственных нужд, заготовке живицы, а также строительство лесных дорог, прокладку противопожарных разрывов и иные мероприятия, связанные с вырубкой деревьев, кустарников, лиан.
Реализацию принципа баланса частных и публичных интересов также можно проследить в позиции лесного законодательства по вопросам оформления прав на земельные (лесные) участки, занятые линейными объектами. Так, использование
лесных участков для указанных нами целей возможно только при оформлении пользователями (хозяйствующими субъектами) прав на землю. При этом права на землю должны быть оформлены на все лесные участки (прежде всего находящиеся в границах земель лесного фонда), на которых расположены линейные объекты. А если собственники линейных объектов соответствующие действия не предпринимают, то органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует принимать меры по побуждению их к оформлению земельных отношений, в том числе в судебном порядке 4.
Такая позиция государственных органов находит свое подтверждение и в судебной практике. Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 июля 2014 года по делу № А43-22539/2013 5 отмечается, что, выявив факт использования заявителем лесных участков в целях строительства и эксплуатации линейного объекта (газопровода) без надлежаще оформленного права на их использование, уполномоченный орган правомерно обязал заявителя оформить это право. Суд, в свою очередь, правомерно удовлетворил требование заявителя по признанию предписания уполномоченного органа недействительным в части установления срока его исполнения, поскольку такой срок недостаточен, а в удовлетворении остальной части отказал, поскольку предписание об оформлении права пользования лесным участком соответствует закону и не нарушает права заявителя.
Однако следует иметь в виду, что в соответствии с частью 4 статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения безопасности граждан и соз-
Арсланалиев М. А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право (специальный выпуск). 2008.
Письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 13 декабря 2012 года № НК-03-54/14278 «О приме-
нении положений приказа Рослесхоза от 10.06.2011 № 223 в части объектов электроэнергетики». Документ опубликован не был. Там же.
Документ опубликован не был. 34 Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
дания условий для эксплуатации линейных объектов использование лесов для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан в охранных зонах линий электропередачи осуществляется без предоставления лесных участков.
В этом случае Высший Арбитражный Суд Российской Федерации при рассмотрении дел, связанных с требованиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, к электросетевым компаниям в обязательном порядке оформить право аренды лесных участков, на которых находится линия электропередачи с охранной зоной для целей ее эксплуатации, неоднократно подчеркивал, что существующее лесное, земельное и гражданское законодательство не содержат нормы, понуждающие к заключению подобного договора по отношению к охранной зоне 6.
На лесных участках, предоставленных в пользование в целях строительства, реконструкции линейных объектов использование лесов осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов, который составляется согласно приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 29 февраля 2012 года № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки».
Осуществление строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территориях. А при использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации автомобильных и железных дорог должны исключаться ситуации, которые могут повлечь нарушение поверхностного и внутрипочвенного стоков вод, затопление или заболачивание лесных участков вдоль дорог.
В целях использования линейных объек-тов,обеспечения их безаварийного функционирования и эксплуатации, безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов (в частности, в целях проведения аварийно-спасательных работ), гражданами, юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении линейные объекты, осуществляются:
1) прокладка и содержание в безлесном состоянии просек вдоль и по периметру линейных объектов. При этом ширина просеки для линий электропередачи определяется в соответствии с требованиями и размерами охранных зон воздушных линий электропередачи, предусмотренными пунктом «а» Приложения к Правилам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 160;
2) обрезка крон, вырубка и опиловка деревьев, высота которых превышает расстояние по прямой от дерева до крайней точки линейного объекта, сооружения, являющегося его неотъемлемой технологической частью, или крайней точки его вертикальной проекции, увеличенное на 2 метра;
3) вырубка сильно ослабленных, усыхающих, сухостойных, ветровальных и буреломных деревьев, угрожающих падением на линейные объекты.
При использовании линейных объектов (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ) допускаются выборочные и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и
6 См., например:
определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июля 2010 года № ВАС-8514/10 (документ опубликован не был);
определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 августа 2010 года № ВАС-10885/10 (документ опубликован не был).
санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
В защитных лесах указанные в перечне выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей использования линейных объектов не запрещены или не ограничены законодательством Российской Федерации [6].
При использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов не допускается:
• повреждение лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами предоставленного лесного участка и соответствующей охранной зоны;
• захламление прилегающих территорий за пределами предоставленного лесного участка строительным и бытовым мусором, отходами древесины, иными видами отходов;
• загрязнение площади предоставленного лесного участка и территории за его пределами химическими и радиоактивными веществами;
• проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам за пределами предоставленного лесного участка и соответствующей охранной зоны.
Лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, обеспечивают следующее:
• регулярное проведение очистки просеки, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми и иными отходами, от загрязнения отходами
производства, токсичными веществами;
• восстановление нарушенных производственной деятельностью лесных дорог, осушительных канав, дренажных систем, шлюзов, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек;
• принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций, а также по ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц.
Еще одним важным вопросом, возникающим на практике в связи с эксплуатацией линейных объектов, является решение вопроса о праве на древесину, которая получена при использовании лесов в указанных случаях. В соответствии с частью 2 статьи 20 Лесного кодекса Российской Федерации право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса принадлежит Российской Федерации. Такая древесина как имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, в соответствии с частью 4 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации составляет государственную казну 7.
Порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьей 45 Лесного кодекса Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 года № 604 «О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации». В соответствии с указанным постановлением Федеральное агентство по управлению государственным
7 Письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 27 июня 2008 года № МГ-05-54/5137 «О доведении письма МПР РФ от 29.05.2007 № 02-14-44/5163». Документ опубликован не был.
имуществом как уполномоченный на реализацию древесины орган исполнительной власти организует торги по продаже полученной древесины и заключает договоры с их победителем.
В целях единообразного применения законодательства Российской Федерации и упорядочивания деятельности территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) при исполнении государственной функции по реализации древесины в соответствии с положениями постановления Правительства Российской Федерации № 604 приказом Росимущества от 3 августа 2010 года № 213 [16] утверждены формы документов, необходимых для реализации полученной древесины, а именно заявка на приобретение древесины и заявка на участие в аукционе по приобретению древесины. Также названным приказом установлено, что территориальным органам Росимущества необходимо определить периодическое печатное издание для публикаций сообщений о подлежащей реализации древесине, а также размещать указанные сообщения на официальном сайте территориального органа Росимуще-ства в сети «Интернет». Однако реализация всех указанных норм весьма затруднительна, поскольку ввиду удаленности лесных участков, отсутствия транспортной инфраструктуры и длительности процедуры проведения торгов спрос на подобную древесину отсутствует.
Еще одной проблемой, возникающей при реализации положений названного постановления Правительства Российской Федерации № 604, является то, что установленный им порядок представляет собой исполнение административных процедур, осуществляемых в определенные сроки. При этом на арендаторов не возложена обязанность по хранению древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, при эксплуатации линейных объектов, и вопрос хранения такой древесины, например,
в границах лицензионного участка до момента заключения договора купли-продажи древесины и ее вывоза покупателем, не определен (см. [17]).
Таким образом, подводя итоги, можно констатировать, что при использовании лесных участков из состава земель любых категорий для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов хозяйствующему субъекту необходимо оформить право на землю, занятую линейным объектом и его технологическими составляющими. При этом такое требование распространяется на охранную зону указанных объектов.
Вырубка, производимая при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (в том числе в охранных зонах линейных объектов) должна проводиться в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов. Право собственности на вырубленную древесину принадлежит Российской Федерации. Эта древесина подлежит реализации в порядке, установленном законодательством.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года // Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН. Рим, 2012. URL: www. fao.org/docrep/016/i3020r/i3020r00.pdf
2. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5278.
3. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52 (часть 1), ст. 5276.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
5. О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса : Федеральный закон от 21 июля 2011 года № 256-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 30 (ч. 1), ст. 4604.
6. Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов : приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года № 223 // Российская газета. 2011. № 186.
7.О применении положений приказа Рослесхоза от 10.06.2011 № 223 в части объектов электроэнергетики : письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 13 декабря 2012 года № НК-03-54/14278. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
8. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 июля 2014 года по делу № А43-22539/2013. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
9. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июля 2010 года № ВАС-8514/10. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 августа 2010 года № ВАС-10885/10. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки : приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 29 февраля 2012 года № 69 // Российская газета (специальный выпуск). 2014. № 167/1.
12. О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон : постановление Правительства Россий-
ской Федерации от 24 февраля 2009 года № 160 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 10, ст. 1220.
13. О доведении письма МПР РФ от 29.05.2007 № 02-14-44/5163 : письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 27 июня 2008 года № МГ-05-54/5137. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
15. О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 года № 604.
16. О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации : приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 3 августа 2010 года № 213 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 41.
17. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации : аналитический доклад - 2012 / В. В. Бакаев, А. Г. Зуев, М. Г. Киржиманов [и др.]. М. : МАКС Пресс, 2013.
18. Арсланалиев М. А. Публичные серви-туты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право (специальный выпуск). 2008.
19. Нагаев Р. Т. Недвижимость : Энциклопедический словарь. М. : Экономика, 2008. С. 156.
20. Советников И. В. Некоторые вопросы, связанные с предоставлением лесных участков из состава земель лесного фонда для строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередач // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3.
