CC BY
15Закон и право. 2022. № 4. С. 178-182. Law and legislation. 2022;(4):178-182. Научная статья УДК 343.13
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-4-178-182
NIION: 1997-0063-4/22-223 MOSURED: 77/27-001-2022-4-423
Отдельные проблемные аспекты прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителя следственного органа: тенденции развития
Кристина Андреевна Московцева
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия,
Kristinavolckova@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются отдельные проблемные вопросы, связанные с полномочиями по осуществлению прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителя следственного органа. Анализируются позиции ученых, а также вносимые на рассмотрение в Государственную Думу РФ предложения по изменению законодательства. В заключение автор делает вывод о необходимости постепенного реформирования законодательства, а также о создании единой стратегии такого реформирования.
Ключевые слова: ведомственный контроль, прокурорский надзор, руководитель следственного органа, следователь, прокурор.
Для цитирования: Московцева К.А. Отдельные проблемные аспекты прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителя следственного органа: тенденции развития // Закон и право. 2022. № 4. С. 178—182. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-4-178-182.
Original article
Certain problematic aspects of prosecutorial supervision and departmental control of the head of the investigative body:
development trends
Kristina A. Moskovtseva
Moscow University of the Ministry of internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot, Moscow, Russia, Kristinavolckova@yandex.ru
Abstract. The article deals with the topical issue in the scientific community about the correlation of prosecutorial supervision and departmental control of the head of the investigative body. The positions of scientists are analyzed, as well as proposals to amend legislation submitted to the State Duma of the Russian Federation for consideration. In conclusion, the author concludes that there is a need for gradual reform of legislation, as well as the creation of a unified strategy for such reform.
Keywords: departmental control, prosecutor's supervision, head of the investigative body, investigator, prosecutor.
For citation: Moskovtseva K.A. Certain problematic aspects of prosecutorial supervision and departmental control of the head of the investigative body: development trends // Law and legislation. 2022; (4) : 178—182. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-4-178-182.
Одной из проблем современной действительности нашего государства является высокий уровень преступности. Согласно данным официальной статистики, приведен-
© Московцева К.А. М., 2022.
ной Генеральной прокуратурой РФ, за январь — июль 2020 г. было зарегистрировано 1 189 457 преступлений, из них предварительно расследовано 617 142, а остались нераскрытыми 476 138 преступлений.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
С января по октябрь 2021 г. зарегистрировано 1 705 829 преступлений, из них предварительно расследовано 872 216, остались нераскрытыми 712 510 преступлений.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что число нераскрытых преступлений из числа зарегистрированных весьма велико. При этом не стоит забывать о таком явлении, как латентная преступность. Данные, приведенные ВНИИ МВД РФ, указывают на то, что количество реально совершенных преступлений в разы превышает показатели, заявленные в официальной статистике. Но подобная тенденция касается не только нашего Отечества, но также затрагивает и подавляющее большинство зарубежных государств.
Безусловно, законодатель пытается противостоять подобным реалиям, принимая соответствующие изменения уголовного и уголовно-процессуального законов.
Как справедливо заметил Ю.И. Скуратов, «с момента принятия УК РФ в 1996 году в него было внесено более 1500 изменений. В уголовно-процессуальном кодексе с 2002 по 2017 г. было изменено 1140 статей, причем некоторые из них — неоднократно» [4, с. 479].
Но стоит также заметить, что подобные многочисленные изменения не всегда несут положительную динамику.
Позиция как большинства ученых, так и практиков, однозначна и свидетельствует о том, что при таком частом и несистемном подходе законодателя к изменениям уголовного и уголовно-процессуального закона сотрудники подразделений, осуществляющих предварительное расследование, просто не успевают за ними.
Мы поддерживаем точку зрения Ю.И. Скуратова, который в своем научном исследовании пишет о необходимости реформирования следствия и всей системы уголовной юстиции ввиду наличия глобальных недостатков. Вместе с тем ученый-правовед предлагает решить данную проблему иным способом: не посредством внесения изменений в законодательство, а созданием системного плана реформирования следствия, в рамках которого будут реализованы и некоторые изменения в уголовно-процессуальном законе, но не как отдельные нормы, а как обеспечивающие определенное направление в таком реформировании.
С момента вступления в силу в 2007 г. Федерального закона № 87-ФЗ среди ученых-процессуалистов появился ряд новых дискуссионных
вопросов, связанных с произошедшими изменениями, также обострились уже существующие проблемные моменты.
Например, острым остается вопрос, касающийся системы контроля и надзора уполномоченных органов и должностных лиц. Особую озабоченность вызывает ведомственный контроль руководителя следственного органа и прокурорский надзор. Более того, бытует мнение, что именно вопрос урегулирования существующих проблем в этой области позволит минимизировать количество нераскрытых преступлений, а также положительно скажется на всей системе предварительного расследования.
Вопрос о соотношении данных видов контролирующей деятельности уполномоченных субъектов начал обсуждаться очень давно, а именно, с момента появления такой процессуальной фигуры, как начальник следственного отдела, и закрепления в уголовно-процессуальном законе РСФСР одноименной статьи 127-1. Далее неоднократно ставился вопрос о расширении его полномочий.
Но, как справедливо отмечает Ш.М. Абдул-Кадыров, при этом «предложения о сокращении перечня полномочий прокурора не вносилось» [1, с. 152].
С появлением в 2007 г. новой процессуальной фигуры, именуемой руководитель следственного органа, его полномочия были пересмотрены и расширены, и споры разгорелись с новой силой. Вместе с тем были значительно сокращены полномочия прокурора. Сторонники прокурорской модели предварительного расследования активно выступают с различными предложениями по возвращению тех или иных полномочий прокурору. Например, считают целесообразным наделить прокурора полномочием возбуждать и прекращать уголовные дела, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения [1, с. 154].
Сторонники же принятых нововведений развивают обозначенную законодателем идею и предлагают продолжить тенденцию по расширению полномочий руководителя следственного органа.
Например, А.М. Багмет считает, что прокурор должен знакомиться с материалами уголовного дела уже непосредственно в суде.
На наш взгляд, верно подметил А.Ю. Син-деев, высказав мысль о том, что предложения, высказанные А.М. Багметом, ведут к упраздне-
LAW & LEGISLATION • 04-2022
нию прокурорского надзора в досудебном производстве.
Действительно, полномочия руководителя следственного органа в настоящее время очень обширны и направлены как на контроль за расследованием, так и проверку любых принятых следователем решений на законность и обоснованность. Между тем такой круг полномочий расширил и ответственность руководителя следственного органа за результат расследования в целом.
У.В. Садиокова считает, что вместе с вменением руководителю следственного органа полномочия по утверждению обвинительного заключения возрастет ответственность, возложенная на него, и, как следствие, укрепится процес -суальная самостоятельность органов предварительного расследования [3, с. 111].
Мы не согласны с представленной точкой зрения и поддерживаем Ш.М. Абдул-Кадырова, который утверждает, что подобные новации выглядят весьма нелогичными для существующего уголовного процесса в целом, так как априори выставляют прокурора ненужной фигурой, что весьма опасно для государства и его устоявшейся системы права.
Считаем, что законодатель справедливо реформировал контрольно-надзорную систему, расширив таким образом полномочия руководителя следственного органа. Тем не менее роль прокурора для предварительного расследования достаточно велика. В том случае, если законодатель поддержит вышеприведенные предложения, мы можем лишиться прокурорского надзора в целом, роль прокурора в предварительном расследовании будет ничтожной, в итоге мы можем прийти к тому, что функция поддержания государственного обвинения в суде безоговорочно перейдет к руководителю следственного органа. Каковы будут последствия всего этого?
Полагаем, что наиболее правильным решением в рамках рассматриваемой проблемы будет наделение прокурора полномочием по возбуждению уголовного дела в порядке надзора. На наш взгляд, также это поможет избежать и некоторой волокиты, когда после отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела следователем вновь выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. И подобный алгоритм может повторяться неоднократно.
Обратим внимание на то, что в зарубежном опыте нет подобных прецедентов, наоборот, существующие модели предварительного рассле-
дования ставят во главу угла прокурора и наделяют его всеобъемлющими полномочиями. Подобная модель была присуща и нашему государству. И исторически сложилось так, что имели место «пререкания» между лицами, производящими расследования, и прокурорами. Например, при разработке Устава уголовного судопроизводства у комиссии по утверждению законопроекта возникало немало разногласий. Некоторые считали, что отдельные позиции, касающиеся полномочий судебного следователя, и выносимые на обсуждение предоставляют ему слишком большой объем прав, и тем самым подвергают прокурорский надзор уничижению. Другие члены комиссии, ратующие за расширение полномочий следователя, аналогично высказывались по поводу появления у прокурора новых полномочий.
Отдельные члены комиссии предлагали также выстроить систему уголовного судопроизводства по образцу Франции, считая ее народ более образованным, а систему — более совершенной.
Был высказан и ряд опасений. Например, при условии, если следователь будет иметь право отказывать требованиям прокурора в исполнении, то это может повлечь превращение прокурорского надзора в надзор следователей за действиями обвинительной власти. Возникали многочисленные вопросы и по поводу обязательности «начатия следствия» по требованию прокурора. Конечно, у такого предложения нашлись противники, которые считали, что подобное нововведение будет уничижать судебных следователей.
Но и здесь был найден компромисс: комиссия пришла к выводу, что требования прокурора должны быть признаны достаточным основанием к «начатию следствия». Но если после возбуждения уголовного дела будет признано, что данные основания не являлись достаточными, то ответственность будет ложиться не на следователя, а на прокурора.
Очевидно, что большое внимание уделялось именно поиску компромисса в полномочиях прокурора и следователя. Законодатели акцентировали на этом внимание, объясняли, почему именно в такой формулировке будет составлена та или иная статья в итоговом документе.
Безусловно, изменения были направлены на устранение пробелов и положительную транс -формацию уголовного процесса в целом, поиск баланса между контролирующими органами. С появлением фигуры начальника следственного отдела, а затем и руководителя следственного органа этот баланс стал особенно важен.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
Нашему государству, по крайней мере пока, нельзя выбирать тенденцию развития зарубежных государств, у которых контрольно-надзорные полномочия в целом сосредоточены в одних руках. Для того чтобы последовать такому опыту и имплементировать отдельные нормы, сначала необходимо пересмотреть всю модель развития уголовного процесса, создав соответствующий документ, который будет содержать детальный план, стратегию, конечный результат, сроки такого реформирования.
Тем временем на рассмотрение в Государственную Думу продолжают поступать законопроекты, преимущественно направленные на расширение полномочий прокурора.
Например, в 2019 г. депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Н.В. Коломейцевым, И.И. Мельниковым, А.А. Пономаревым, Ю.П. Синельщиковым был внесен законопроект «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)». В законопроекте содержались предложения по наделению прокурора максимально расширенным списком полномочий, в том числе по возбуждению уголовного дела, самостоятельному расследованию и руководству таковым [2]. Данный законопроект был отклонен, как и аналогичные предложения, поступающие в последние годы в Государственную Думу.
Это демонстрирует законодательную позицию, свидетельствующую о том, что варьирование полномочиями от одного субъекта контрольно-надзорной деятельности к другому в корне не решит проблему соблюдения законности и обоснованности в принятии решений. А поэтому выдвинутое нами предложение о наделении прокурора полномочием по возбуждению уголовного дела в порядке надзора позволит сохранить баланс между субъектами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, устранит отдельные проблемы, связанные с волокитой при принятии решения по результатам проверки сообщения о преступлении в случае несогласия прокурора с принятым решением.
Другая проблема, существующая в рассматриваемой нами области, связана с ограничением процессуальной самостоятельности следователя. Очевидно, что руководитель следственного органа, обладая полномочиями по осуществлению ведомственного контроля, закрепленными за ним законодателем, и реализуя их, весьма
значительно затрагивает процессуальную самостоятельность следователя. Это существенно отражается на стадии предварительного расследования. Кроме повсеместной проверки материалов уголовного дела, руководитель следственного органа дает разрешение на производство отдельных следственных действий, согласует обвинительное заключение. После этого обвинительное заключение утверждается прокурором. Следователь же проводит самостоятельно те следственные действия, для производства которых не предусмотрено получение судебного решения.
Между тем подготовительный этап, который имеет очень важное значение для последующего производства запланированного следственного действия и получения максимального результата, проводится под руководством руководителя следственного органа.
Кроме того, существует мнение некоторых процессуалистов, которые утверждают, что необходимо изъять полномочие по утверждению обвинительного заключения у прокурора, чтобы упразднить дублирование, отражающееся на процессуальной самостоятельности следователя, связанное с согласованием обвинительного заключения сначала с руководителем следственного органа, а затем утверждение его же прокурором.
Мы в корне не согласны с данной позицией и считаем, что это — неотъемлемо присущее прокурору полномочие; реализуя его, он осуществляет предусмотренную законодателем функцию, во-первых, а, во-вторых, как будущий государственный обвинитель он должен быть согласен с принятым следователем решением по делу.
Нами был проведен устный опрос сотрудников следственных подразделений г. Липецк, где предлагалось ответить на вопрос: «Ограничивается ли процессуальная самостоятельность следователя в настоящее время проявлением ведомственного контроля руководителя следственного органа или прокурорским надзором?».
Так, 34% опрошенных считают, что ведомственный контроль более ограничивает самостоятельность следователя, чем прокурорский надзор. 12% респондентов отметили, что прокурорский надзор больше ограничивает процессуальную самостоятельность следователя. По мнению 54% респондентов, процессуальная самостоятельность ограничивается обеими инстанциями, и в связи этим велика необходимость законодательного регулирования.
LAW & LEGISLATION • 04-2022
Проведенный опрос показал, как остро стоит проблема ограничения процессуальной самостоятельности, и чрезвычайно важно не начать регулировать ее путем уменьшения полномочий руководителя следственного органа в пользу прокурора, поскольку данный вариант ничего не изменит. Необходимо подойти к этой проблеме комплексно, используя индуктивный метод, выстроить наиболее благоприятный алгоритм действий, которые бы позволили решить данную проблему, после чего уже переходить к вопросам контроля и надзора уполномоченных субъектов.
Таким образом, развитие ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа и прокурорского надзора будет иметь положительную динамику при урегулировании остро стоящих вопросов по поводу распределения полномочий.
Мы считаем, что позитивной модернизации будет способствовать наделение прокурора полномочием по возбуждению уголовного дела в порядке надзора. В целях дальнейшей оптимизации данного направления стоит исходить из позиции сохранения баланса между данными контрольно-надзорными инстанциями, но с учетом минимального ограничения самостоятельности следователя.
Полагаем, что исчерпывающий перечень полномочий прокурора и руководителя следственного органа, а также отражение в законе определения ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа также будет способствовать положительному разрешению имеющихся проблемных аспектов.
Для расширения границ процессуальной самостоятельности следователя целесообразно предусмотреть дачу письменных указаний руководителем следственного органа следователю на стадии предварительного расследования. Это будет являться не только непосредственным выражением реализации функции ведомственного контроля, но также позволит контролировать деятельность руководителя следственного органа.
В связи с вышеизложенным очевидно, что законодательные изменения в этой сфере необ-
ходимы, но они должны быть сделаны очень аккуратно и последовательно.
Список источников
1. Абдул-Кадыров Ш.М. Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль на предварительном следствии // Пробелы в рос. законодательстве. 2013. № 4. С. 152—154.
2. Законопроект № 550619-7 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)» // https://sozd.duma.gov.ru/bill/550619-7 (Дата обращения: 06.11.2021)
3. Садиокова У.В. О расширении полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования // Тр. Академии управления МВД России. 2020. № 2. С. 110—114.
4. Скуратов Ю.И. Современные проблемы реформирования предварительного расследования в Российской Федерации // Всерос. крими-нологич. журнал. 2019. № 3. С. 477—487.
References
1. Abdul-Kadyrov Sh.M. Prosecutor's supervision and departmental procedural control at the preliminary investigation // Gaps in Russian legislation. 2013. № 4. Pp. 152—154.
2. Draft Law № 550619-7 «On Amendments to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation (on expanding the powers of the Prosecutor in pre-trial proceedings)» // https:// sozd.duma.gov.ru/bill/550619-7 (Accessed: 06.11.2021)
3. Sadiokova U.V. On expanding the powers of the head of the investigative body at the end of the preliminary investigation // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of internal affairs of Russia. 2020. № 2. Pp. 110—114.
4. Skuratov Yu.I. Modern problems of reforming the preliminary investigation in the Russian Federation / / All-Russian Journal of Criminology. 2019. № 3. Pp. 477—487.
Информация об авторе
Московцева К.А. — адъюнкт
Information about the author
Moskovtseva K.A. — adjunct
Статья поступила в редакцию 24.01.2022; одобрена после рецензирования 08.03.2022; принята к публикации 14.03.2022.
The article was submitted 24.01.2022; approved after reviewing 08.03.2022; accepted for publication 14.03.2022.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
