CC BY
152
Милехина Елена Валентиновна
аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов (тел.: 88612583279)
Отдельные аспекты правового регулирования предотвращения загрязнения морской среды в портах
Аннотация
Правовой режим морских портов неотделим от общего действующего правопорядка в Мировом океане. В последние десятилетия мировое сообщество всерьез обратилось к проблемам его загрязнения.
Annotation
The legal regime of seaports is inseparable from the general operating law and order at the World ocean. Last decades the world community has seriously addressed to problems of its pollution.
Ключевые слова: международные соглашения, международное морское право, национальное законодательство, ущерб.
Key words: the international agreements, the international marine law, the national legislation, a damage.
В состав территории каждого государства, имеющего морское побережье, входят внутренние морские воды. Международные соглашения и национальные законы различных государств относят к ним воды, находящиеся между берегом государства и прямыми исходными линиями, принятыми для отсчета ширины территориального моря. Данное понятие внутренних морских вод закреплено в ст.1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155 ФЗ (ред. от 27.12 2009 г.) "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о внутренних морских водах) [1]. К ним относятся и воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов.
Анализ названного Закона, а также ст.9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 39 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (ред. от
18.07.2009 г. № 188-ФЗ, с изм. внесенными
01.07.2010 г. № 141 -ФЗ) [2] (далее - Кодекс, КТМ) позволяет выделить основные элементы порта: акваторию (водную часть) и территорию (береговую часть). В состав акватории входят водные подходы к порту, рейды и внутренние бас-
сейны.
Правовой режим морских портов неотделим от общего действующего правопорядка в Мировом океане. В последние десятилетия мировое сообщество всерьез обратилось к проблемам его загрязнения. Не случайно в юридической литературе отмечаются тенденции "экологизации" международных отношений и международного морского права [3]. В связи с этим актуальным аспектом международно-правовой защиты морской среды в портах является четкая регламентация полномочий государства флага судна и государства порта в целях обеспечения единообразного и эффективного применения международно-правовых норм.
Многие международные нормы, национальное законодательство практически всех прибрежных государств содержат положения, запрещающие или ограничивающие определенными условиями сброс с судов нефтепродуктов, иных вредных веществ. Ежегодно примерно с каждым третьим из всех морских судов (от самых больших до самых малых) происходит какой-либо аварийный случай. При этом едва ли не каждый второй из них сопровождается загрязнением морской среды. Ущерб от таких загрязнений составляет миллиарды долларов [4]. Достаточно вспомнить экологическую катастрофу в Керченском проливе и Черном море в 2007 г., когда в результате
______________________________________ZS
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
шторма пострадали 15 судов, из них четыре судна затонули. Поимо человеческих жертв, из затонувших судов вытекло более 1 тысячи тонн мазута (еще около 15 тысяч тонн мазута находилось на судах) и 4 тысячи 460 тонн серы. Главной причиной случившегося, по мнению специалистов Международной экологической группы "Экозащита", явился не шторм, а недостаток мер безопасности при транспортировке нефтепродуктов и серы [5].
Анализ международных норм, регулирующих предотвращение загрязнения с судов морской среды, следует начинать с Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция по морскому праву, Конвенция) [6]. Она носит характер методического пособия по разработке национального законодательства, международных конвенций, договоров, соглашений и прочих нормативных актов [7].
В ст.192 Конвенции сказано, что государства обязаны сохранять и защищать морскую среду. При этом они обладают суверенным правом разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии со своей политикой в области окружающей среды и в соответствии с их обязанностью защищать и сохранять окружающую среду (ст.193). Защите и охране природной среды посвящен раздел 5 "Международные нормы и национальное законодательство по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды".
Прежде всего, необходимо назвать ст. 210 "Загрязнение, вызываемое захоронением". В ней сказано, что государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды в результате захоронения.
Стоит заметить, что в соответствии со ст.37 Федерального закона о внутренних морских водах под захоронением отходов и других материалов понимается любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. В ч.2 ст.37 сформулирован запрет на захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах.
Особое внимание в целях предотвращения загрязнения морской среды в портах заслуживает ст. 211 Конвенции по морскому праву. Из содержания этой нормы следует, что государства, действуя через компетентную международную организацию, например, ИМО (Международ-
ная морская организация), или общую дипломатическую конференцию устанавливают международные нормы и стандарты для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов. Они также содействуют установлению, по мере необходимости, систем путей для сведения к минимуму угрозы аварий, которые могут вызвать загрязнение морской среды, включая побережье. Такие нормы и стандарты аналогичным образом по мере необходимости периодически пересматриваются.
В свою очередь государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов, плавающих под их флагом или зарегистрированных в них (ч.2 ст.211 Конвенции). Если государствами устанавливаются особые требования по охране окружающей среды в качестве условия для захода иностранных судов в их порты, то они должным образом публикуют такие требования и сообщают их компетентной международной организации (ИМО).
Статья 217 Конвенции о морском праве закрепляет, что обеспечение соблюдения судами установленных международных норм и стандартов осуществляется государствами флага. Это означает, что государства должны принимать меры для того, чтобы судно, плавающее под их флагом или зарегистрированное в нем, находилось в надлежащем состоянии, позволяющем выйти в море.
В соответствии с ч. 3 названной статьи государства обеспечивают, чтобы суда, плавающие под их флагом или зарегистрированные в них, имели на борту свидетельства, установленные международными нормами и стандартами. Они обеспечивают периодический осмотр судов в целях проверки соответствия таких свидетельств фактическому состоянию судна. Если судно совершает нарушение норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию, государство флага принимает меры по безотлагательному расследованию и, когда это необходимо, возбуждает разбирательство в отношении предполагаемого нарушения независимо от места, где оно совершено или, где в результате такого нарушения обнаружено загрязнение.
В этом случае государство флага может просить содействия любого другого государства, сотрудничество которого может быть полезным для выяснения обстоятельств дела, которое, в свою очередь, прилагает усилия для удовлетво-
79
рения надлежащей просьбы. Если же просьба является письменной, то государство производит расследование любого нарушения, совершенного судами, плавающими под флагом государства, обратившегося с просьбой. Государство флага, получив объективные результаты расследования, безотлагательно возбуждает разбирательство, руководствуясь своими законами. Оно незамедлительно информируют запрашивающее государство и компетентную международную организацию (ИМО) о предпринятых действиях и их результатах. Такая информация должна быть доступна всем государствам. При этом, наказания, предусмотренные законами и правилами государств в отношении судов, плавающих под их флагом, должны быть достаточно суровыми для предупреждения нарушений, независимо от того, где они совершены.
Часть 1 ст. 218 "Обеспечение выполнения государствами порта" Конвенции по морскому праву содержит правило: если судно добровольно находится в одном из портов или у одного из прибрежных терминалов какого-либо государства, то последнее может предпринять расследование и, когда это оправдано доказательствами, возбудить разбирательство в отношении любого сброса с этого судна в нарушение применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию. Из смысла части второй следует, что разбирательство не возбуждается в отношении подобного нарушения, связанного со сбросом во внутренних водах, территориальном море или исключительной экономической зоне другого государства, если только не поступила просьба этого государства. Подобная просьба может поступить и от государства флага или государства, которое пострадало или подверглось опасности в результате нарушения.
Материалы расследования, проведенного государством порта, передаются государству флага или прибрежному государству по их просьбе. Любое разбирательство, начатое государством порта на основании такого расследования, может быть приостановлено по просьбе прибрежного государства, если нарушение совершено в его внутренних водах, территориальном море или исключительной экономической зоне. Доказательства и протоколы по делу, а также любой залог или другое финансовое обеспечение, оставленное у властей государства порта, передаются в этом случае прибрежному государству. Такая передача исключает продолжение разбирательства в государстве порта (ч.4 ст.218 Конвенции по морскому праву).
Статья 219 содержит превентивные меры в целях предотвращения загрязнения морской среды. В ней сказано, что если судно, находящееся в одном из портов или у одного из прибрежных терминалов, нарушает применимые международные нормы и стандарты, касающиеся годности судов для плавания, и тем самым создает угрозу нанесения ущерба морской среде, принимаются административные меры, чтобы предотвратить выход данного судна в море. Государство порта может разрешить данному судну лишь перейти на ближайшую подходящую судоремонтную верфь и после устранения причин нарушения немедленно разрешают ему продолжить свой путь.
Другим важным международным актом, связанным с охраной морской среды является Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 и протокол 1978 г. (МАР-ПОЛ-73) [8]. Загрязнения с судов могут носить различный характер. В настоящее время широко используются различные краски, предотвращающие обрастание подводной части корпуса судна. Краски содержат ядовитые вещества, которые подавляют рост и развитие прилепившихся к корпусу водорослей и моллюсков. Когда в порту скапливается достаточное количество судов, то подобные вещества могут достигать значительных концентраций, способных ощутимо влиять на морскую флору и фауну. При аварийных происшествиях в море может выливаться топливо для судовых энергетических установок и т.п. [9].
Статья 1 МАРПОЛ-73 провозглашает, что Стороны взяли на себя обязанности осуществлять положения Конвенции и приложений к ней, в целях предотвращения загрязнения морской среды путем сброса вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества. В статье 2 дается ряд определений, в частности, "вредное вещество" и "сброс". Под вредным веществом понимается вещество, которое при попадании в море способно создать опасность для здоровья людей, причинить вред живым ресурсам, морской флоре и фауне, нарушить природную привлекательность моря в качестве места отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря. Так, в соответствии с п.1 Правила 9 "Ограничение сброса нефти" Главы II "Требования по ограничению загрязнения при эксплуатации" Приложения № 1 к Конвенции запрещается любой сброс в море нефти или нефтесодержащей смеси с судов. В Дополнении 1 Приложения 2 дана классификация вредных жидких веществ, в Дополнении 2 - перечень вредных жидких веществ, перевозимых наливом. Тем не ме-
______________________________________80
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
нее, уровень науки и техники постоянно возрастает, а это неизбежно приводит к появлению новых патентованных веществ. Подобные явления не должны оставаться незамеченными специалистами в области морского права.
Под сбросом вредных веществ понимается любой выброс с судна, какими бы причинами он не вызывался, включающий в себя любую утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выбрасывание или опорожнение (п. "а" ч.3 ст.2 МАР-ПОЛ-73).
Необходимо отметить, что вопросам предотвращения загрязнения с судов морской среды в портах посвящена ст.37 Закона о внутренних морских водах. Она включает в себя понятия "вредное вещество", "сброс вредных веществ". При этом данная терминология (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 364-ФЗ) полностью согласуется с международными нормами (МАРПОЛ-73). В соответствии с ч. 2. ст.37 захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах запрещаются.
Любое нарушение требований МАРПОЛ-73 влечет санкции, которые устанавливаются Администрацией судна, совершившего нарушение (Правительство государства, под юрисдикцией которого работает судно). Если Администрация убеждена, что имеются достаточные доказательства для возбуждения преследования, то она возбуждает такое преследование как можно скорее (ч.1 ст.4).
Если нарушение совершено в месте, находящемся под юрисдикцией Стороны Конвенции, то санкции за нарушение не устанавливаются данным государством. Сторона может возбудить преследование в соответствии со своим законодательством либо направить Администрации судна информацию и доказательства, подтверждающие совершение нарушения. Администрация, в свою очередь, незамедлительно информирует Сторону, представившую информацию или доказательства, а также Межправительственную морскую организацию (ИМО).
Стороны МАРПОЛ-73 сотрудничают в обнаружении нарушений, используя все подходящие и практически доступные средства обнаружения нарушений и наблюдения за окружающей средой (ч.1 ст.6). В этих целях судно в любом порту или у удаленного от берега терминала, может быть подвергнуто инспектированию должностными лицами или уполномоченными государством порта, чтобы проверить, не произвело ли такое судно сброса вредных веществ. Сторона представляет Администрации доказательства совершенного нарушения, а та проводит расследова-
ние и может просить другую Сторону представить дополнительные или более убедительные доказательства предполагаемого нарушения. Если же Администрация убедится в наличии достаточных доказательств, то возбуждает преследование в соответствии со своим законодательством как можно скорее, незамедлительно информирует о принятых мерах государство, сообщившее о предполагаемом нарушении, а также ИМО.
Государство, участвующее в МАРПОЛ-73, может подвергнуть инспектированию судно, которое заходит в порты или подходит к удаленным от берега терминалам, находящимся под его юрисдикцией, если от другой Стороны получена просьба о расследовании вместе с достаточными доказательствами того, что судно совершило сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества.
В целях установления единых международных правил и процедуры решения вопросов возмещения ущерба, причиненного вследствие загрязнения, вызываемого утечкой и сливом нефти из судов 29 ноября 1969 г. (с изм. от 19.11.1976г.) в Брюсселе принята Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью [10].
Статья III данной конвенции закрепляет, что собственник судна отвечает за всякий ущерб от всякого загрязнения, являющегося результатом утечки или слива нефти из его судна. Исключение составляют случаи, когда собственник докажет, что ущерб:
является результатом военных действий, враждебных действий, гражданской войны, восстания или стихийного явления, исключительного по своему характеру, неизбежного и непреодолимого;
был всецело вызван действием или бездействием третьих лиц с намерением причинить ущерб;
был всецело вызван небрежностью или иным неправомерным действием Правительства или другого органа власти, отвечающего за содержание в порядке огней и других навигационных средств, при исполнении этой функции.
Помимо этого, собственник судна может быть полностью или частично освобожден от ответственности, если докажет, что ущерб от загрязнения произошел всецело или частично в результате поведения потерпевшего лица, которое действовало или бездействовало с намерением причинить ущерб, либо грубой небрежности этого лица.
В статье V предусмотрены ограничения пределов ответственности. В ней сказано, что соб-
81
ственник судна вправе ограничить свою ответственность в отношении любого одного инцидента (происшествия) общей суммой из расчета 2000 франков за каждую тонну вместимости грузов. Однако эта общая сумма ни в коем случае не может превышать 210 миллионов франков.
Для того, чтобы воспользоваться названным ограничением собственник судна должен создать фонд, по сумме равной пределу его ответственности, в суде или любом другом компетентном органе какого-либо Договаривающегося Государства, в котором предъявлен иск. Фонд распределяется между истцами пропорционально суммам их обоснованных исковых требований.
Если же происшествие вызвано личной виной собственника судна, то он не вправе воспользоваться подобным ограничением.
Помимо этого собственник судна, зарегистрированного в Договаривающемся Государстве и перевозящего более 2000 тонн нефти наливом в качестве груза должен для покрытия своей ответственности за ущерб от загрязнения осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение (ч.1ст^П).
Аналогичные положения Конвенции закреплены в КТМ РФ (глава XVIII "Ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью"). Отличие составляет ст. 320 "Ограничение ответственности собственника судна". Собственник судна имеет право ограничить свою ответственность по отношению к одному инциденту общей суммой, исчисляемой следующим образом:
3 миллиона расчетных единиц для судна вместимостью не более чем 5 000 тонн;
для судна вместимостью более чем 5 000 тонн к указанной сумме добавляется 420 расчетных единиц за каждую последующую тонну вместимости при условии, если общая сумма ни в коем случае не превышает 59,7 миллиона расчетных единиц.
В настоящих условиях особенно важны соглашения, призванные регламентировать ответственность за вред, причиненный морской среде источником повышенной опасности. Международно-правовые акты подобного определения не содержат. В нормах национального законодательства понятие "источник повышенной опасности" закреплено в ст.1079 Гражданского кодекса РФ. В ней сказано, что юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строи-
тельной и иной,связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. В отечественной цивилистической доктрине на протяжении многих лет существуют две основные концепции относительно данного понятия - так называемые теории "деятельности" и "объекта" [11]. Сторонники первой теории исходят из того, что источник повышенной опасности - это деятельность, создающая повышенную опасность для окружающих. Их оппоненты утверждают, что источники повышенной опасности представляют собой материальные объекты (предметы материального мира), т.е. опасные вещи.
Разделяя первую точку зрения, полагаем, что в настоящее время особую угрозу морской среде представляет, прежде всего, ядерная деятельность. В числе международных актов, регулирующих вопросы ответственности за вред, причиненный подобной деятельностью можно назвать Венскую конвенцию 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб, Конвенцию 1971 г. о гражданской ответственности в области морских перевозок ядерных материалов, Брюссельскую конвенцию 1962 г. об ответственности операторов ядерных судов.
Содержащиеся в этих нормах положения предусматривают ответственность за причинение вреда потерпевшим (как правило, физическим лицам) независимо от вины владельцев источника повышенной опасности. Основаниями, исключающими наступление ответственности, являются военные действия, гражданские войны, восстания. Освобождение от гражданской ответственности допускается в случаях небрежности либо вины самого потерпевшего.
В конвенциях устанавливаются пределы ограничения ответственности путем определения фиксированных сумм. Так, в п.1 ст. V Венской конвенции 1963 г. сказано, что ответственность оператора может быть ограничена отвечающим за ядерную установку государством не менее чем 5 млн. долларов США за каждый ядерный инцидент.
В соответствии с п.1 ст. III Брюссельской конвенции ответственность оператора за одно ядерное судно ограничивается 500000000 франков в отношении одного ядерного инцидента.
Помимо этого предусматривается обязанность оператора обеспечить страхование либо избрать иные финансовые обеспечительные меры (п.1 ст. VII Венской конвенции 1963г., п.2 ст.Ш Брюссельской конвенции 1962 г.).
В области охраны морской среды существен-
_____________________________________82_
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2011 • №1
ную роль играют нормы иных конвенций: Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. [12], Конвенции об ответственности и компенсации за ущерб, в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г., других международных правовых актов, регулирующих защиту морской среды от загрязнения.
Учитывая, что понятие "источник повышенной опасности" отсутствует в международно-правовых актах, а национальное гражданское законодательство трактует его применительно к различным сферам человеческой деятельности, целесообразна разработка подобной дефиниции в международном морском праве. К деятельности юридических лиц и граждан, связанной с повышенной опасностью для окружающих следует относить, использование морских судов, осуществляющих перевозку ядерных материалов, нефти, опасных и вредных веществ, отходов, а также захоронение.
Сравнительный анализ отдельных международных норм и норм российского права, регулирующего вопросы загрязнения морской среды, также показывает, что отечественный законодатель ограничивается лишь своеобразным дублированием международных стандартов. Хотя, в международных актах закреплены лишь общие положения и принципы, которые необходимо развивать в нормах внутреннего законодательства. Не случайно в отечественной доктрине высказано предложение о кодификации норм международного экологического права, в том числе и в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения. Подобная кодификация должна включать в себя "систематизацию и усовершенствование принципов и норм международного экологического права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепление в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международном акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать международные отношения по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования, обеспече-
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО ния экологической безопасности и соблюдения экологических прав человека" [13].
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3833; Российская газета. 2009. 21 дек.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст.2207; Российская газета.2009. 22 июля; 2010. 7 июля.
3. Овлащенко А.В., Покровский И.Ф. К вопросу об "экологизации"международного морского права// Транспортное право. 2009. № 2.
4. Ермолина М.А. Международно-правовые стандарты чрезвычайных действий при защите Мирового океана от аварийного загрязнение с судов: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. СПб., 2010. С.3.
5. http://www.newsru.com/russia/13nov2007/ bedstvie.html
6. Конвенция вступила в силу для России 11 апреля 1997 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 48. Ст. 5493.
7. Сокиркин В.А., Шитарев В.С. Международное морское право. Ч. VI. Международное морское экологическое право. - М.: РУДН, 2009. С.5.
8. Вступила в силу для СССР 4 февраля 1984 г.
9. Сокиркин В.А., Шитарев В.С. Международное морское право. Ч. VI. Международное морское экологическое право. М.: РУДН, 2009. С.4,40.
10. Вступила в силу 19 июня 1975г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 97-106.
11. См., например: Болдинов В.М. Ответственность за причинение вреда источником повышенной опасности. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. С.16.
12. Бюллетень международных договоров. 1996. № 7. С.3-33.
13. Копылов М.Н., Кузьменко Э.Ю. Роль института кодификации и прогрессивного развития в формировании международного экологического права //Международное публичное и частное право. 2005. № 3. С. 56.
83
