CC BY
119
irl
Рой О.М. Особо охраняемые природные территории: от консервации к развитию. DOI 10.17506/26867206_ 2021_21_2_90 // Антиномии. 2021. Т. 21, вып. 2. С. 90108.
УДК 349.6:504
DOI 10.17506/26867206_2021_21_2_90
Особо охраняемые природные территории: от консервации к развитию
Олег Михайлович Рой
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского,
г. Омск, Россия
E-mail: roi_omsk@mail.ru
Поступила в редакцию 14.03.2021, поступила после рецензирования 27.05.2021,
принята к публикации 31.05.2021
В статье представлен анализ практики регулирования антропогенного влияния на природные комплексы, известные под названием «особо охраняемые природные территории». Обобщая опыт европейских стран и США, автор выявляет специфику правового регулирования ООПТ в России и характерные для современного этапа тенденции в формировании этих территорий, обозначает возникающие в рамках этих тенденций проблемы. Выделяя базовые для существования охраняемых территорий функции - компенсаторную и рекреационную, автор делает вывод о дисбалансе этих функций в текущей практике регулирования системы ООПТ. Рассматривая развитие ООПТ как один из способов повышения роли экологического туризма в России, автор демонстрирует несоразмерность в бюджетной поддержке природных объектов с компенсаторной функцией, с одной стороны, и рекреационной - с другой. В статье подчеркивается, что резкое увеличение финансирования процессов благоустройства по статьям национального проекта способно негативно повлиять на воспроизводственные механизмы развития природной среды. Используя параметр «несущая экологическая способность среды», автор предлагает модель управления системой городских ООПТ, основанного на процедуре функционального зонирования.
Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, несущая экологическая способность территории, антропогенное давление, благоустройство общественных пространств, экологический туризм
© Рой О.М., 2021
Protected Areas:
From Conservation to Development Oleg M. Roy
Omsk State F.M. Dostoevsky University, Omsk, Russia E-mail: roi_omsk@mail.ru
Received 14.03.2021, revised27.05.2021, аccepted31.05.2021
Abstract. The establishment and management of protected areas receives increasing attention worldwide. The article presents an analysis of the regulating practice of protected areas. Summarizing the experience of European countries and the United States, the author identifies the features of the legal regulation of protected areas in Russia, as well as trends in the formation and reproduction of these territories, which characterizes the current stage of development, and formulates problems arising within the framework of these trends. In addition, he identifies the basic functions of protected areas - compensatory and recreational - and concludes that currently these functions are unbalanced in the practice of regulating the system of protected areas. Considering the development of protected areas as one of the ways to enhance the role of ecological tourism in Russia, the author demonstrates a disbalance of budgetary support between natural complexes with a compensatory function, on the one hand, and recreational, on the other. The article emphasizes that a sharp increase in funding for the improvement processes by budget line item of national project can have negative affect over the reproductive mechanisms of the development of the natural environment. The article attempts to apply the techniques of modelling into the management of protected areas in the cities.
Keywords: protected areas; ecological capacity of the territory; anthropogenic pressure; improvement of public areas; landscaping; ecological tourism
For citation: Roy O.M. Protected Areas: From Conservation to Development, Antinomies, 2021, vol. 21, iss. 2, pp. 90-108. (in Russ.) DOI 10.17506/26867206_2021_21_2_90.
Охрана природных территорий становится сегодня необходимым требованием, что обусловлено серьезными последствиями антропогенного давления, приведшими к заметному сокращению площадей природных ареалов, падению видовой численности животных и растений. В отдельных странах, особенно на территории густонаселенной Европы, предусматриваются достаточно жесткие меры по противодействию тенденциям негативного воздействия на окружающую среду путем принятия нормативных ограничений на производственную деятельность и поведение до-мохозяйств. Особое внимание уделяется сохранению участков неосвоенной природы, защите ландшафтов и экосистем, поддержке биоразнообразия животного и растительного мира. Основной формой такого регулирования выступает учреждение охраняемых природных территорий (protected areas), функцией которых является установление эффективной системы защиты и воспроизводства разнообразия природного мира, обеспечения устойчивого режима природопользования.
В европейских странах, к примеру, создана сеть охраняемых природных районов - Natura 2000, цель которой состоит в обеспечении сохранения
особенно уязвимых видов и мест обитания, представляющих интерес для европейского сообщества (в соответствии с европейскими природоохранными директивами). Всего в 52 странах Европы выделено свыше 120 тыс. особо охраняемых природных территорий различных типов, совокупная площадь которых составляет примерно 21% от общей площади этих стран (Покрищук 2017: 61).
В США охраняемые природные территории представлены национальными парками, национальными резерватами и национальными монументами. Кроме того, в стране имеются и иные типы охраняемых природных территорий: «национальные леса», подчиняющиеся Лесной Службе, фаунистические заказники Службы рыбы и дичи, ботанические сады, дендрарии, «участки дикой природы» - Wilderness и пр. (Максаков-ская, Максаковский 2019). В то же время в зарубежной научной литературе отмечается, что, несмотря на то что количество участков суши и моря, обозначенных как официально охраняемые, заметно увеличилось за последнее столетие, по-прежнему наблюдается значительный дефицит политических обязательств по увеличению охвата и эффективности охраняемых территорий (Watson at al. 2014; West at al. 2006). Следовательно, увеличение площади, закрепляемой за охраняемыми природными объектами, не снижает остроты стоящих перед современным обществом экологических проблем. Более того, возникают новые формы социальных отношений, предметом институциализации которых выступают природные объекты с особым правовым статусом.
Развитие ООПТ в России. В России учреждение охраняемых природных территорий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», на основании которого выделяются следующие категории: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Законами субъектов Российской Федерации также могут быть установлены иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Всего в стране насчитывалось в 2020 г. почти 12 тысяч ООПТ федерального, регионального и местного значения, общая площадь которых составила 238,8 млн га (с учетом морской акватории) или 13,6 % от площади территории России. 295 ООПТ имеют федеральное значение, в их число входят 108 государственных природных заповедников, 63 национальных парка и 60 государственных природных заказников, 47 - дендрологических парков и ботанические садов, также 17 памятников природы. В большинстве случаев в состав ООПТ включаются парки (в том числе и городские), а также заказники. В соответствии со ст. 45, п. 2. ГК РФ на территориях рекреационных зон, куда могут входить и особо охраняемые территории, не допускается строительство новых и расширение действующих промышленных, коммунально-складских и других объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Однако даже на тер-
риториях с наиболее высокой степенью защищенности - в заповедниках, где ограничивается вмешательство человека в природные процессы, все чаще предусматривается выделение участков с частичным хозяйственным использованием. С целью развития туризма и рекреации или ведения традиционной хозяйственной деятельности на отдельных участках ООПТ, не включающих особо ценные экологические системы, допускается возведение объектов туристической инфраструктуры.
Следует отметить, что далеко не все природоохранные территории включены в официальный перечень: многие природные территории, соответствующие статусу природоохранных, имеют разную юрисдикцию, будучи регулируемыми Лесным и Водным кодексами, законами об объектах культурного наследия или территориях традиционного природопользования. В рейтинге стран мира, составленном по данным World Conservation Monitoring Centre за 2014 г., по относительной площади охраняемых природных территорий Россия занимает лишь 113-е место, однако с учетом существования территорий с другими охранными статусами, отвечающими критериям Международного союза охраны природы (МСОП), она перемещается на 12-е место, выступая одним из лидеров по абсолютной площади территорий с защищенным статусом (Стишов, Дад-ли 2018: 241-244).
С каждым годом площадь под ООПТ в России последовательно увеличивается. Несмотря на то что в 2018 г. количество ООПТ уменьшилось на 74 ед. (или на 0,6 %), общая площадь, занятая ООПТ, увеличилась на 25,7 млн га (или на 12,1 %), составив 13,9 % площади территории Российской Федерации. В целом за период 2010-2018 гг. количество ООПТ увеличилось на 7 ед. (или на 0,6 %), а общая площадь, занятая ООПТ, возросла на 33,1 млн га (или на 16 %). На долю ООПТ регионального и местного значения в 2018 г. приходилось 97,5 % от общего числа ООПТ (11 574 территории) и 69,9 % от суммарной площади (166,2 млн га) (Государственный доклад 2019: 246). По нацпроекту «Экология» планируется к 2024 г. создание еще 24 ООПТ с общей площадью не менее чем 5 млн га.
Так или иначе, к исходу второго десятилетия текущего столетия сформировались серьезные проблемы, связанные с интеграцией ООПТ в социальную и политическую систему страны. В первую очередь это касается проблемы разграничения компетенции в осуществлении функций охраны и развития ОПТ между уровнями публичной власти. По сведениям Росста-та, основная часть ООПТ учреждена на региональном уровне: если федеральных ООПТ насчитывается только 295 ед., то региональных - 10446 ед. На местный уровень приходится 1081 ед. В целом количество ООПТ с 2014 г. сократилось с 12942 до 11822 ед., в то время как общая площадь значительно увеличилась: с 202,3 до 238,8 млн га. Особенно значительное приращение пришлось на местный уровень - с 26,5 млн га до 47,5 млн га1.
Отчасти это можно объяснить тем, что региональные органы власти имеют возможность учреждать собственные категории ООПТ. Например,
1 URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11194
в Московской области введены семь своих категорий ООПТ, на территории Приморского края создаются такие категории особо охраняемых природных территорий краевого значения, как зоны покоя и природные объекты; в Пермском крае также выделены собственные категории ООПТ: охраняемые ландшафты, природные резерваты, историко-природные комплексы и территории. Не меньшее разнообразие характерно и для местного уровня: в Краснодарском крае муниципалитетами учреждены такие категории, как природная достопримечательность, природные культурно-мемориальные и экологические парки.
Большая часть контрольных и административных функций в отношении ООПТ сосредоточена на уровне субъекта Федерации, тогда как муниципальные органы власти сталкиваются с проблемами поддержки подведомственных им природных территорий с особым статусом в силу вынужденного сокращения расходов, предусмотренных на данные цели. В связи с этим природные объекты с особым правовым статусом становятся предметом ожесточенных споров между местными сообществами и региональными операторами. Так, в Любинском районе Омской области государственный статус ландшафтного заказника регионального значения «Пойма Любинская» крайне негативно отражается на правах местных жителей в плане доступности и комфортности среды. Проживающие здесь люди не имеют возможности без согласования с региональным Управлением по охране животного мира проводить природоохранные мероприятия вследствие разграничения форм контроля между региональной и муниципальной властью, что на деле оборачивается нарушением цельности и комплексности уникальных экологических систем. Жителям, проживающим в зоне особо охраняемых природных территорий, нельзя косить сено, собирать грибы, ягоды и использовать угодья для выпаса скота1. Люди не чувствуют себя хозяевами на своей территории и абсолютно не мотивированы в сохранении и воспроизводстве природных комплексов.
Кроме того, все чаще обостряется конфликт между базовыми функциями ООПТ - компенсаторной (природоохранной) функции, с одной стороны, и рекреационной, хозяйственной, культурной - с другой. Компенсаторная обеспечивает возможность нейтрализации неблагоприятных экологических факторов, действующих на человека. К перечню этих факторов можно отнести подтопление населенных пунктов, ветровые бури, эрозию почв и пр. Реализуется эта функция через создание лесонасаждений, парковых зон, расположенных главным образом на подступах к городу, создающих своеобразные фильтры по снижению степени неблагоприятного влияния. Компенсаторная функция проявляется в поддержке и сохранении природных комплексов, образующих первичный слой экологического каркаса поселения, в их естественном виде. Благодаря экологическому каркасу обеспечивается благоприятное состояние природ-
1 Из интервью с главой Любинского района А. Ракимжанова. URL: http://kvnews. ru/news-feed/123344
ной среды, повышается качество защиты среды человека от последствий антропогенного воздействия. В городах функцию экологического каркаса выполняют зеленое кольцо города, равномерно распределенные по территории города парки и скверы, зеленые клинья, соединяющие окраину и городской центр и др.
Рекреационную функцию выполняют созданные на территории поселения благоустроенные зоны, предназначенные для проведения досуга граждан и формирования комфортной среды обитания. Обе функции дополняют друг друга и не могут быть взаимозаменяемы. Подчас для исполнения данных функций придание статуса ООПТ тому или иному участку совершенно необязательно. Однако это не освобождает местные органы власти от необходимости организации мероприятий по охране окружающей среды, отнесенной законодательством к перечню вопросов местного значения. Решение данной проблемы возможно путем объединения функций в природном объекте, когда, к примеру, дендропарк или городской лес сочетают в себе одновременно и рекреационную, и природоохранную функции. Но в ряде регионов совместить эти функции друг с другом оказалось крайне непросто. К примеру, в соответствии с принятым Законом Омской области от 18 июля 2019 года № 2178-ОЗ «О внесении изменения в статью 6 Закона Омской области "Об охране окружающей среды в Омской области"» в регионе органами государственной власти субъекта Федерации было принято решение о создании такой категории ООПТ регионального значения, как «природный рекреационный комплекс». Природные рекреационные комплексы были определены в качестве территорий природных комплексов, имеющих особое рекреационное значение, используемых для организации отдыха, туризма, экологического просвещения, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности населения, - территорий с установленным режимом особой охраны, основной задачей которой является регулирование антропогенной нагрузки на эти территории. К этой категории было рекомендовано отнести часть особо охраняемой природной территории - памятник природы регионального значения «Областной дендрологический сад имени Г.И. Гензе». В преобразованной части запланированы благоустроительные работы, направленные на формирование туристской инфраструктуры. Однако это решение было негативно встречено городской общественностью, которая резко выступила против благоустроительных работ на территории парка. Представители общественности доказывали, что средства на благоустройство будут просто выгодно освоены застройщиками, которые возведут здесь коммерческие объекты, тогда как город в очередной раз лишится еще одной природной территории.
Влияние ООПТ на развитие туризма. Таким образом, развитие ООПТ в России высветило еще одну серьезную проблему, связанную с интеграцией ООПТ в сложившиеся рекреационно-туристские комплексы. Несмотря на достаточно большую площадь ООПТ в мире, в стране крайне слабо развит экологический туризм, доля которого составляет, по признанию вице-премьера России Д. Чернышенко, 2% от всего объема
туристических услуг1. Лишь 6-8% туристов могут относиться к экотури-стам (Аигина и др. 2015: 390). Отчасти это объясняется тем, что в официальной статистике экологическими туристами принято считать посетителей национальных парков и заповедников, которые входят в разряд особо охраняемых природных территорий.
Россия является урбанизированной страной, и большая часть населения страны испытывает потребность в улучшении условий своего проживания. Выезды городских жителей «на природу», особенно в лесные зоны, являются примечательной чертой досугового поведения современного россиянина. В то же время неравномерность распределения лесных угодий на территории страны и ограниченность этих ресурсов в плотно населенных регионах страны требуют разработки административных мер по регулированию доступа к освоению этих ресурсов. По данным Госкомстата и Ростуризма, более 90% посещений природных зон приходится на 10 национальных парков. Среди них особо выделяется НП «Лосиный остров», который принимает более половины всех отдыхающих в национальных парках РФ (около 3 млн чел.). Наиболее популярными парками также являются озеро Байкал (35 тыс. посетителей в год) и Золотые горы Алтая. Низкий показатель посещений характерен для острова Врангеля (около 200 посетителей в год), заповедников девственных лесов Коми, вулканов Камчатки и Западного Кавказа (примерно 3,5 - 4,5 тыс. посетителей в год) (Аигина и др. 2015: 388).
Наступление эпидемии COVID-19 стимулировало развитие внутреннего туризма в России. За 2020 г. все виды особо охраняемых природных территорий, подведомственных Минприроды, приняли 6,2 миллиона посетителей2. За весь 2019 г. туристический поток оказался чуть больше 8 миллионов человек. Небольшой спад посещений следует связывать с ковид-ными ограничениями, в значительной степени отразившимися на общей мобильности. Больше всего гостей приезжали в национальные парки -76,2% от всех экотуристов. На государственные природные заповедники пришлось 19,7% посетителей, что на 4,2% больше, чем в 2019 г. Заказники приняли только 0,2% туристов3.
Доход федеральных ООПТ, которые находятся в ведении Минприроды, от 8 млн посетителей составил 1,03 млрд руб., что значительно отстает от показателей других стран. Так, в 2019 г. национальные парки США посетили 327,5 млн человек, что позволило создать 340 500 рабочих мест, а траты посетителей на сопредельных территориях и в самих национальных парках составили 21 млрд долл. И если входной билет для посещения национальных парков в России стоит в среднем 100 руб., то в США - 15 долларов (приблизительно 1000 руб.)3. Плата за посещение Йелстоунского парка
1 URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/60a9c9569a79470f951a03a3
2 URL: https://www.mnr.gov.ru/press/hot-topic/v_2020_godu_osobo_okhranyaemye_ prirodnye_territorii_posetilo_bolee_6_2_millionov_turistov/
3 Дуэль А. Нацпарки получили 330 миллионов рублей на развитие экотуриз-ма. URL: https://rg.ru/2020/12/07/nacparki-poluchili-330-millionov-rublej-na-razvitie-ekoturizma.html
приносит 7-9 % от общего дохода при 3 млн посещений в год. При этом стоимость посещения национальных парков с учетом разницы в доходах в США гораздо ниже, чем в России (Дец 2018: 47).
В целом можно сделать вывод, что в России еще не научились извлекать выгоду от использования природных ресурсов в плане обеспечения качества жизни граждан, создавать условия для приращения объектов природного мира и окупаемости затрат на их поддержку.
Следует признать, что далеко не всегда вложения в туристическую инфраструктуру перекрывают понесенные затраты, особенно если инвесторы намерены компенсировать эти затраты путем введения платы за использование соответствующего ресурса. Именно в этом ключе следует трактовать постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 г. № 1039 «Об утверждении Правил определения платы для физических лиц, не проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, за посещение особо охраняемых природных территорий и установления случаев освобождения от взимания платы». Оставляя за рамками данного исследования дискуссию по этому поводу, следует констатировать чрезвычайную сложность в администрировании этого решения вследствие значительного разнообразия ООПТ в России и их интеграции в сложившиеся системы расселения. Имеются также серьезные сомнения в экономической целесообразности этого решения: при существующем уровне жизни в России, особенно в отдаленных от центра регионах, сбор средств за посещение ООПТ не окупит затрат на администрирование, а запрет на свободное и бесплатное перемещение граждан по территории ООПТ будет рассматриваться как признак ущемления гражданских прав.
Формально плата за посещение была введена еще Федеральным законом № 33 от 14 марта 1995 г., который предполагает взимание платы за посещение физическими лицами государственных природных заповедников - в целях познавательного туризма, а также национальных парков - в целях туризма и отдыха. Но закон не позволял взимать плату за сам факт нахождения на территории. В 2016 г. такое право было получено. Негативную реакцию на введение платы за посещение ООПТ вызывает не собственно эта новация, а игнорирование реальных различий, существующих между разнообразными видами ООПТ, прежде всего их местонахождения, а также такой важной характеристики, как аморфность границ между охраняемыми землями и населенными пунктами. К примеру, трудно себе представить, как будет организована система пропуска граждан на территорию национального парка «Золотые горы Алтая».
Проблема усугубляется еще и тем, что в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"
1 Захарова О. Уникальные территории России могут быть доступнее для туристов без ущерба для природы // Ведомости. 2020. 20.10. URL: https://www.vedomosti. ru/realty/blogs/2020/10/20/843811-unikalnie-territorii
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» земли населенных пунктов в составе ООПТ будет разрешено не только передавать из федеральной собственности в собственность регионов и муниципалитетов, но и приватизировать. Виды разрешенного использования указанных земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов на них устанавливаются правилами землепользования и застройки. В этом случае может возникнуть реальная угроза ущемления права гражданина на свободный доступ к освоению этих ресурсов, а также монополизации владения этими ресурсами со стороны отдельных групп влияния.
Модель управления ООПТ в российских городах. Особое место режим ООПТ занимает в городах, где сосредоточено, по данным информационно-аналитической системы «Особо охраняемые природные территории России», около 1050 (5,5%) ед. из 19,7 тыс. ед. природных территорий с особым правовым статусом. Именно в городах, в которых проживает большая часть населения страны и в которых более всего ощущается потребность в наличии естественных ландшафтов и экосистем, чаще всего актуализируется проблема сохранения баланса между компенсаторными и рекреационными функциями среды. Помимо национальных парков, зарегистрированных в Москве и Сочи, в городах учреждены природные парки, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады. Из всех определенных законом категорий ООПТ в городах, как правило, отсутствуют заповедники, в то время как другие категории демонстрируют заметное внутреннее разнообразие, при котором режим доступности к освоению природных ресурсов охраняемой территории может существенно варьироваться от одного участка к другому.
Одним из способов повышения качества жизни граждан страны через улучшение качества природной среды и расширение доступа к природным ресурсам может стать система функционального зонирования, основанная на критерии сбалансированности компенсаторных и рекреационных свойств природных объектов. Параметры этих свойств должны быть четко отнесены к конкретным участкам ООПТ с определением строгих нормативов, не позволяющих без веской необходимости изымать участки с компенсаторными функциями для застройки рекреационной инфраструктурой.
Пространственный анализ большого числа европейских городов свидетельствует о том, что доля охраняемых природных зон в них составляет от 20 до 40% площади города. Значение этого показателя можно объяснить принятыми во многих странах нормами озелененности на одного жителя, что стимулирует городские власти закреплять компенсаторные и рекреационные функции примерно за третью городской территории. Такой же критерий положен и в российские нормативные документы (своды правил, нормативы градостроительного проектирования), призванные через режим установления охраняемой зоны обеспечивать защиту городской растительности от хозяйственного освоения. Однако в России этот показатель существенно ниже заданных значений: са-
мое большое количество ООПТ расположено в Екатеринбурге - они занимают 19,7 тыс. гектаров (17,3% территории города), второе место у Москвы - 17,7 тыс. гектаров (6,9%), на третьем месте Пермь - 8,4 тыс. гектаров (10,6%). Меньше всего ООПТ в Уфе, Красноярске и Волгограде (Шатрова 2018: 114).
Когда жители выступают за создание природной охраняемой территории в городе, они часто руководствуются желанием сохранить дорогой для них объект. Однако к созданию ООПТ необходимо подходить с научной точки зрения, чтобы взятые под охрану городские территории благоприятно влияли на экологический баланс в городе в целом. Так, например, «в Липецке к ООПТ отнесли ландшафты "Новокрымский пруд" и "Утиное болото", хотя эти объекты претерпели значительное антропогенное воздействие, и присвоенные категории не соответствуют их реальным возможностям» (Парамонова 2019).
Значительное многообразие форм ООПТ, сопровождаемое разделением уровней их административного регулирования, угрожает утрате целостного восприятия природного окружения, его регенеративной роли в формировании благоприятных условий развития общества и человека. Возникновение ООПТ можно объяснить стремлением придать постепенно сокращающимся природным комплексам статус защищенных - своего рода полигонов для сохранения биологического разнообразия и изучения жизни биологических организмов в естественной среде. С другой стороны, неспособность противодействия растущему антропогенному давлению на доступные участки природной среды, необходимость удовлетворения расширяющейся доли экологических потребностей человека требуют превращения природных комплексов в рекреационные зоны, обеспечивающие включение артефактов природного окружения в специальную модель благоустройства территории, приспособленную к условиям жизни людей. Природное качество такого участка определяется умением общества удерживать равновесие между антропогенным давлением на данный участок и способностью местных биогеоценозов восстанавливаться с учетом этого воздействия. В научной литературе встречаются различные наименование указанной способности - «пропускная способность экосистемы» (Ю. Рендерс, У. Беренс), экологическая (рекреационная) емкость, несущая способность среды и пр. (Данилов-Данильян 2017; Плотникова, Васильева 2019 и др.).
Таким образом, формируется целый ряд природных комплексов с разнообразными свойствами, в отношении которых у общества возникает дилемма: либо максимально защитить растительный и природный мир от излишнего антропогенного влияния, либо сделать объекты природного мира максимально доступными для людей, удовлетворяя их экологические потребности. В основе этой дилеммы лежит поиск баланса между компенсаторными и рекреационными свойствами природных систем, достижению которого может способствовать общая методика оценки полезности среды обитания человека, позволяющая определить правовой статус локального участка и его характеристики.
Методика предусматривает равномерное распределение ООПТ различных типов по различным территориальным уровням в соответствии с особенностями среды обитания человека. Несущая экологическая способность (НЭС) выступает комплексным показателем экологического состояния территории, выраженным в ее свойствах противостоять антропогенной нагрузке, с одной стороны, и обеспечивать благоприятные условия существования человека - с другой. Поэтому содержание НЭС территории включает в себя по меньшей мере два уровня измерения: отображение признаков антропогенного влияния и свойств территории как природного ресурса. Формирование НЭС территории осуществляется последовательно и зависит от множества факторов - климатических и географических, социальных и политических. Соответственно при оценке НЭС следует учитывать весь комплекс критериев - от видового разнообразия природного участка до параметров его доступности. Показателями антропогенного влияния могут выступать количество посещений, доля застройки и пр., тогда как свойства природного ресурса могут проявляться в количестве и ценности лесонасаждений, устойчивости биогеоценозов и пр.
Регулирование НЭС осуществляется через определение правового статуса природного участка, предусматривающего четкий порядок в использовании его свойств. Эта полезность может быть измерена в пределах условного диапазона «природа - человек», одним из полюсов которого выступает цельность и неприкасаемость природы, а другим - открытость природы человеку.
В соответствии с классификацией МСОП в перечень особо охраняемых природных территорий следует включать территории от строгих резерватов (категория I МСОП) до охраняемых ландшафтов и территорий с устойчивым природопользованием (V и VI категории МСОП соответственно). Сюда входят такие категории, как «национальный парк» - значительная по площади и хорошо сохранившаяся природная территория, выделяющаяся высокой степенью биологического и ландшафтного разнообразия, «управляемый природный резерват» (заказник) - природная территория, значимая для поддержания биоразнообразия и сохранения различных видов флоры и фауны, на которой осуществляется управление природными процессами для эффективного сохранения местообитаний различных видов растений и животных, а также приумножения их численности, «охраняемая ландшафтная область» (наземная и морская) - участок суши или акватории, где поддерживаются базовые параметры окружающей природной среды, биологическое и ландшафтное разнообразие, и «территория устойчивого природопользования» - хорошо сохранившаяся природная территория (Amos et al. 1996). Российская классификация ООПТ, представленная в Ф3-33, по многим параметрам воспроизводит международную классификацию, располагая на одном полюсе наиболее защищенную категорию - заповедники и национальные парки, а на другом - гибридную форму природопользования в виде зон с особыми условиями использования, не относящимися к категории особо охраняемых природных территорий, где рекреационные и компенсационные функции
трудно отделить друг от друга. В целом «из 89 категорий охраняемых территорий и зон с особыми условиями использования Российской Федерации 55 полностью и 34 частично соответствуют критериям охраняемых природных территорий МСОП. Из них 22 вообще не имеют статуса особо охраняемых природных территорий, а 4 имеют таковой только в отдельных регионах, и, соответственно, не учитываются в статистике по охраняемым природным территориям Российской Федерации» (Стишов, Дадли 2018: 109). В то же время по мере снижения статуса ООПТ с федерального на местный степень комплексности и разнообразия ООПТ имеет тенденцию к снижению. Так, государственные заповедники имеют куда более высокие правовую защиту и полифункциональность, нежели природные парки и заказники. По отношению к государственным заповедникам и национальным паркам, как правило, проводится единая государственная политика с минимумом возможных исключений, тогда как, к примеру, на территориях, подведомственных субъекту Федерации, в соответствующих ООПТ практикуются использование различных режимов особой охраны и эксплуатация участков территории в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.
В основе классификации ООПТ лежит зависимость характера административного регулирования от показателей НЭС (см. рисунок).
Сообразно перемещению значения НЭС от высших значений к низшим с необходимостью интенсифицируются усилия общества по защите объектов природного мира и установлению ограничений в доступе. Заказники и заповедники чаще всего имеют ярко выраженные собственные границы и правила санкционированного доступа, тогда как ООПТ противоположного полюса или рекреационные территории, не имеющие специального правового статуса, как правило, располагаются в границах населенных пунктов и выполняют зачастую функции транзитных территорий. Следо-
m
Дендрологические Памятники Парки Заказники Заповедники парки природы
Правовой статус ООПТ
Зависимость правового статуса ООПТ от параметров НЭС
вательно, на дендрологические парки и памятники природы приходится значительный объем антропогенного давления, вызванный стремлением городских жителей удовлетворить свои экологические потребности в условиях высокой плотности застройки, что заставляет местные власти активно содействовать развитию этих территорий. Несмотря на то что большинство туристических маршрутов в ООПТ федерального значения проложено в национальных парках и заповедниках - 988 и 509 соответственно из 1703 - их общего числа, наибольшее количество посетителей, по данным 2019 г., приходилось на национальные, дендрологические парки и ботанические сады: 6,4 млн чел. и 6,3 млн чел. соответственно из 14,8 млн посещений, зарегистрированных органами статистики в тот период. Основной формой туризма является посещение экотроп и маршрутов - 73% (доля посещений музеев и визит-центров не превысила в совокупности 27%)1.
В то же время дефицит бюджетных средств на уровне городских органов местного самоуправления стал причиной передачи значительного числа участков с рекреационным назначением под строительство офисных и торговых центров. Стремление частных организаций воспользоваться высокой концентрацией людей в рекреационных зонах для сооружения объектов повышенного коммерческого спроса обусловило дополнительную нагрузку на сохранившиеся природные территории вместе с неготовностью органов местной власти брать на себя затраты по содержанию этих объектов. С принятием национального проекта «Жилье и городская комфортная среда» в 2017 г. активизировались усилия местных властей по привлечению федеральных средств на благоустройство общественных пространств. С 2015 по 2019 г. площадь ООПТ местного значения увеличилась почти вдвое - с 25659,6 тыс. га до 47467,4 тыс. га, тогда как площадь ООПТ регионального значения за это время сократилась с 120874,6 тыс. га до 117523,6 тыс. га (Охрана 2020: 55). Кампания по благоустройству городских территорий, способствовавшая всплеску избирательной активности на выборах в органы власти, оказалась весьма выгодной для администраций разных уровней, значительно увеличив затраты на обустройство внутригородских парков и скверов.
Несмотря на кризисные явления в экономике, наблюдаемые с 2013 г., затраты на благоустройство дворов и содержание ООПТ в 2019 г. существенно возросли. Так, затраты на содержание ООПТ в 2019 г. составили 9007,3 млн руб. - на федеральные объекты и 3679, 4 млн руб. - на объекты регионального значения. Вся площадь этих территорий - 238789,0 тыс. га, то есть на 1 га приходится чуть больше 53 рублей (Охрана 2020). Однако на благоустройство отдельных категорий земель расходуются гораздо более значительные суммы. Например, гектар «Зарядья» обошелся в 404,1 млн руб., а гектар «Тюфелевой рощи», созданной за счет частных
1 Основные показатели охраны окружающей среды, 2019. URL: http://old. gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/ doc_1140094699578
инвестиций, - в 130 млн руб. По сведениям КБ «Стрелки», в среднем благоустройство 1 га площадей обходится в 49,3 млн руб.2
Опыт проведения благоустроительных работ выявил достаточно серьезные недостатки, связанные с неспособностью власти определить приоритетные направления в осуществлении этой практики, и прежде всего наладить коммуникации с гражданским сообществом. К сожалению, огромные ресурсы, выделенные в рамках реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» на 2018-2022 гг., принесли не только безусловно положительные, но и отрицательные результаты. Усилия чиновников в освоении средств, выделяемых на благоустройство территорий, без должного согласования намерений с местными сообществами имеют своим результатом стихийную перестройку городских парков и скверов, снижая и без того низкую долю естественных природных комплексов (Петрина, Стадолин 2018). Несмотря на то что органы местного самоуправления наделены полномочиями утверждения правил благоустройства территории муниципального образования, большую часть средств на организацию благоустройства территории они получают из вышестоящих бюджетов, что не всегда соответствует критериям целесообразности в использовании этих средств на локальном уровне (Бутова и др. 2014).
Большой объем бюджетных ресурсов, направляемых в рамках кампаний по благоустройству, провоцирует нарушение баланса между природными территориями различных типов, стимулирует процессы вытеснения естественных ареалов из населенных пунктов, подменяя подлинные образцы природного богатства дешевыми суррогатами (Стариков 2017). Под красивыми лозунгами превращения городской среды в комфортабельное место жительства подчас скрывается обычное желание чиновника снять с себя ответственность за содержание природных общественных пространств и передать их под очередную коммерческую застройку, результатом которой становится сокращение площади зеленых насаждений. А ведь сокращение площадей с природоохранными, компенсационными функциями в конечном счете угрожает разрушением экологического равновесия и ухудшает реальные условия проживания.
Российские нормативы на озелененность городских территорий представляются явно заниженными. Так, в соответствии с СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89» площадь озелененных территорий общего пользования должна составлять в крупнейших, крупных и больших городах для общегородских территорий - 10 кв. м., для жилых районов - 6 кв. м. на одного человека. Таким образом, для миллионного города площадь озелененных территорий должна в жилых зонах равняться 6 млн кв. м. или 600 га, а в качестве зеленого пояса -10 млн кв. м. или 1 000 га. К примеру, в миллионном Омске на площадь
1 КБ «Стрелка» оценило стоимость благоустройства 1 га в российских городах.
URL: https://www.rbc.ru/business/16/05/2019/5cdc450c9a79472b3f8ab0c2
города 56,7 тыс. га официально приходится почти 13 тыс. га озелененной территории общего пользования, что позволяет безнаказанно замещать зеленые зоны «объектами городского благоустройства». Несмотря на скромный показатель предельной озелененности, позволяющий органам местной власти отдавать зеленые площади под застройку, в ряде регионах он представлен гораздо более низкими значениями (Орловская, Новгородская, Астраханская)1. Еще одним важным показателем оценки озелененности на общегородском уровне является соотношение площади «зеленого щита» с площадью города. Наибольшие значения по размеру зеленых щитов зафиксированы в Кирове (175 тыс. га против 16,9 тыс. га) и Иркутске (190 тыс. га против 28 тыс. га)2.
Наряду с необходимостью пересмотра нормативов предельной озе-лененности возникает также настойчивая потребность продумать систему ограничений, присущих каждому виду ООПТ, спроектировать различные программы туризма соответственно данным видам, установить предельные значения антропогенного влияния, а также уровни администрирования. Все это позволит обеспечить разумный баланс между сохранением регенеративной способности среды и антропогенной нагрузкой, регулируемой в числе прочего и экономическими мерами.
Моделью управления комплексом рекреационных зон и ООПТ в городах должна стать система функционального зонирования, призванная дифференцированно устанавливать статус защищенности и поддержки территории в зависимости от степени ее значимости и устойчивости к антропогенной нагрузке (Имыкшенова 2008). Система включает сбалансированный перечень природных объектов с различными режимами освоения и доступа. Правовой статус ООПТ, предоставленный таким объектам, будет обеспечивать их эксплуатацию строго в соответствии с их назначением и поддерживать экологическое равновесие в рамках определенного оптимума путем планомерного распределения НЭС между их основными категориями. В городах достаточно сложно на уровне отдельных участков разграничить компенсаторные и рекреационные функции, и поэтому разработка специальных функциональных зон с различными способами доступа и эксплуатации будет позитивным решением данной проблемы.
Одним из инструментов такой модели, закладывающей экономические меры регулирования, могла бы стать заявленная правительством страны плата за посещение соответствующей территории. Уровень цены за посещение ООПТ целесообразно определять с учетом спроса, зависящего от большого перечня факторов, начиная от правового статуса ООПТ и заканчивая его отдаленностью по отношению к населенным пунктам. Показатель s в формуле выступает критерием отнесения к соответствующей зоне и способом определения равновесной цены на посещение:
1Общая площадь зеленых насаждений в городской черте по субъектам РФ. URL: https://gilsocmin.ru/ru/content/ общая-площадь-зеленых-насаждений-в-городской-черте-по-субъектам-рф
2 Стали известны самые зеленые города России. URL: https://rg.ru/2019/02/08/ reg-pfo/stali-izvestny-samye-zelenye-goroda-rossii.html
-ДУ - ДХ
£ =- : -
£ У Х
где Y - количество посещений, а X - цена за вход. Если увеличение платы за вход приводит к уменьшению потока посетителей, показатель £ становится отрицательным, что является сигналом для последующего снижения цены, а то и просто ее отмены.
Критерий £ позволит произвести оценку ООПТ с точки зрения их доступности и привлекательности и может быть положен в основу функционального зонирования территорий с особым экологическим статусом. Институциональной основой эффективного управления пакетом функциональных зон ООПТ может стать создание центрального органа, ответственного за управление ООПТ, в том числе и на региональном уровне. Схожие с этим органом функции в США выполняет Служба национальных парков США, которая несет ответственность за организацию работ по вовлечению бизнес-проектов в обустройстве природных объектов, разрешению споров между собственниками прилегающих имущественных комплексов и размещению объектов транспортной и инженерной инфраструктуры. В России же вопросы регулирования ООПТ на местном уровне «разрываются» между природоохранными и культурными ведомствами, уровнями государственной и муниципальной власти.
Заключение. Россия обладает значительной долей территорий с особым экологическим статусом, которые являются ярким образцом общественного достояния и предметом национальной гордости. Природную основу охраняемых территорий России составляют леса. Однако только в Сибири в 2019 г. пожарами было охвачено 15 млн га (примерно 1 % площади лесного фонда страны), а площадь погибших лесных насаждений достигла 63,8 тыс. га1. Заметная часть этого фонда приходится на ООПТ, государственная защита которых осуществляется явно ниже ее реальных возможностей. Численность работников лесничеств в России за последние годы сократилась более чем в пять раз - со 160 до 22 тыс. чел. Сейчас в среднем по стране на одного работника лесничества приходится около 55 тыс. га леса, а в многолесных районах - более 300 тыс. га2. Автор этих строк участвовал в экспедициях, организованных Общественной палатой Омской области летом - осенью 2020 г. по 20 зарегистрированным ООПТ региона. По итогам исследований, проведенных членами этих экспедиций, выявлены серьезные проблемы в управлении природными комплексами: отсутствие координации в работе властей разных уровней, неравномерность в распределении бюджетных ресурсов, направляемых на содержание и воспроизводство этих комплексов, и т.д. Способность же государства использовать природную самобытность своих территорий
1 Ущерб от лесных пожаров в России в 2019 году составил 14,4 млрд рублей. URL: https://ria.ru/20191217/1562490197.html
2 Количестволесников сократилась в 5 раз //URL: https://polit.ru/news/2013/04/12/ ekologia_forest_gossovet_lesniki/
для создания благоприятных условий проживания людей и привлечения расширяющихся туристических потоков - это важнейшее условие сохранения и воспроизводства как экологического, так и экономического потенциала страны.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Аигина Е.В. и др. 2015. Особенности развития экотуризма на ООПТ России / Е.В. Аигина, Н.И. Тульская, К.К. Биленкина // Russian Journal of Education and Psychology. № 1 (45). С. 380-393. DOI: 10.12731/2218-7405-2015-1-14.
Бутова Т.В. и др. 2014. Обеспечение экологической безопасности на муниципальном уровне / Т.В. Бутова, А.И. Дунаева, Н.О. Удачин // Международный научно-исследовательский журнал. № 4-1 (23). С. 122-124.
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году», 2019. Москва : Минприроды РФ, НПП «Кадастр». 844 с.
Данилов-Данильян В.И. 2018. Об устойчивости экосистем // Экосистемы: экология и динамика. Т. 2, № 1. С. 5-12.
Дец И.А. 2018. Туризм и другие источники доходов особо охраняемых природных территорий: возможности и перспективы // Современные проблемы сервиса и туризма. Т. 12, № 3. С. 43-51. DOI: 10.24411/1995-0411-2018-10304.
Имыкшенова Э.Б. 2008. Функциональное зонирование особо охраняемых природных территорий // Вестник Бурятского государственного университета. Биология. География. № 4. С. 12-15.
Максаковская Н.С., Максаковский Н.В. 2019. Опыт национальных парков США по сохранению наследия и организации туризма // Наследие и современность. Т. 2, № 4. С. 61-95.
Охрана окружающей среды в России. 2020 : Стат. сб. Москва : Росстат, 2020. 113 с.
Парамонова Н. 2019. ООПТ в городах: проблемы и перспективы, 23.09.2019 // Bellona. URL: https://bellona.ru/2019/09/23/oopt-v-gorodah/ (дата обращения 22.02.2021).
Петрина О.А., Стадолин М.Е. 2018. Комфортная городская среда: тенденции и проблемы организации // Вестник университета. № 6. С. 34-38. DOI: 10.26425/18164277-2018-6-34-38.
Плотникова В.С., Васильева А.В. 2019. Рекреационная емкость как организационно-экономический инструмент развития экологического туризма на особо охраняемой природной территории // Экономические отношения. Т. 9, № 3. С. 2191-2200. DOI: 10.18334/eo.9.3.40950.
Покрищук Д.В. 2017. Особо охраняемые природные территории в Европе // Современная наука. Т. 8, № 1-3. С. 60-65. DOI: 10.24411/2079-4401-2017-10012.
Стариков А.А. 2017. Качество жизни граждан и городская комфортная среда // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. № 3 (34). С. 46-49.
Стишов М.С., Дадли Н. 2018. Охраняемые природные территории Российской Федерации и их категории. Москва : Всемирный фонд дикой природы (WWF). 248 с.
Шатрова А.И. 2018. Особо охраняемые природные территории в крупнейших городах РФ // Антропогенная трансформация природной среды. № 4. С. 113-117.
Amos B. at al. 1996. Biosphere reserves and the IUCN system of protected area management categories / B. Amos, P. Bridgewater, M.J.B. Green, A. Phillips. Canberra. 25 p. URL: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/1996-081.pdf (дата обращения 22.02.2021).
Watson J. at al. 2014. The performance and potential of protected areas / James E.M. Watson, Nigel Dudley, Daniel B. Segan, Marc Hockings // Nature. № 515 (7525). P. 67-73. DOI: 10.1038/nature13947.
West P. at al. 2006. Parks and Peoples: The Social Impact of Protected Areas / Paige West, James Igoe, Dan Brockington // Annual Review of Anthropology. Vol. 35. P. 251-277. DOI: 10.1146/annurev.anthro.35.081705.123308.
References
Aigina E.V., Tulskaya N.I., Bilenkina K.K. Current issues of ecotourism development in russia's natural reserves, Russian Journal of Education and Psychology, 2015, no. 1 (45), pp. 380-393. (in Russ.). DOI: 10.12731/2218-7405-2015-1-14.
Amos B., Bridgewater P., Green M.J.B., Phillips A. Biosphere reserves and the IUCN system of protected area management categories, Canberra, 1996, 25 p., available at: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/1996-081.pdf (accessed February 22, 2021).
Butova T.V., Dunaeva A.I., Udachin N.O. Environmental safety providing on the municipal level, International Research Journal, 2014, no. 4, iss. 1 (23), pp. 122-124. (in Russ.).
Danilov-Daniliyan V.I. On ecosystems stability, Ecosystems: ecology and dynamics,
2018, vol. 2, no. 1, pp. 5-12. (in Russ.).
Dets I.A. Tourism and other types of revenues of protected natural areas: opportunities and prospects, Service and Tourism: Current Challenges, 2018, vol. 12, no. 3, pp. 43-51. (in Russ.). DOI: 10.24411/1995-0411-2018-10304.
Environmental protection in Russia, 2020, Statistical collection. Moscow, Rosstat, 2020, 113 p. (in Russ.).
Imykshenova E.B. Zoning of protected areas, Vestnik Buryatskogo gosudarstvennogo universiteta. Biologiya. Geografiya, 2008, no. 4, pp. 12-15. (in Russ.).
Maksakovskaya N., Maksakovsky N. The U.S. national park experience in heritage conservation and organization of tourism, Nasledie i sovremennost, 2019, vol. 2, no. 4, pp. 61-95. (in Russ.).
Paramonova N. Protected areas in cities: problems and prospects, September 23,
2019, Bellona, available at: https://bellona.ru/2019/09/23/oopt-v-gorodah/ (accessed February 22, 2021). (in Russ.).
Petrina O.A., Stadolin M.E. Comfortable urban environment: trends and problems of the organization, Vestnik universiteta, 2018, no. 6, pp. 34-38. (in Russ.). DOI: 10.26425/18164277-2018-6-34-38.
Plotnikova V.S., Vasileva A.V. Recreational capacity as an organizational-economic instrument for the development of ecological tourism on protected areas, Ekonomicheskie otnosheniya, 2019, vol. 9, no. 3, pp. 2191-2202. (in Russ.). DOI: 10.18334/eo.9.3.40950.
Pokrishchuk D.V. Specially protected natural areas in Europe, Sovremennaya nauka,
2017, vol. 8, no. 1-3, pp. 60-65. (in Russ.). DOI: 10.24411/2079-4401-2017-10012. Shatrova A.I. Protected areas in the largest cities of the russian federation,
Antropogennaya transformatsiya prirodnoy sredy=Anthropogenic Transformation of Nature,
2018, no. 4, pp. 113-117. (in Russ.).
Starikov A.A. Quality of life and confortable urban environment, Akademicheskiy vestnik UralNIIproekt RAASN, 2017, no. 3 (34), pp. 46-49. (in Russ.).
State report "On the state and protection of the environment of the Russian Federation in 2018", Moscow, Minprirody RF, NPP «Kadastr», 2019, 844 p. (in Russ.).
Stishov M.S., Dadli N. Protected areas of the Russian Federation and their categories, Moscow, Vsemirnyy fond dikoy prirody (WWF), 2018, 248 p. (in Russ.).
Watson J.E.M., Dudley N., Segan D.B., Hockings M. The performance and potential of protected areas, Nature, 2014, no. 515 (7525), pp. 67-73. DOI: 10.1038/nature13947.
West P., Igoe J., Brockington D. Parks and Peoples: The Social Impact of Protected Areas, Annual Review of Anthropology, 2006, vol. 35, pp. 251-277. DOI: 10.1146/annurev. anthro.35.081705.123308.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Олег Михайлович Рой
доктор социологических наук, профессор; профессор кафедры региональной экономики и управления человеческими ресурсами Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, г. Омск, Россия;
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-1885-7865; ResearcherID: Б-3643-2016; SPIN-код: 2404-7079; Е-таН: roi_omsk@mail.ru
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR Oleg M. Roy
doctor of social sciences, prof.; Professor of the Department of Regional Economics and Human Resource Management, Omsk State F.M. Dostoevsky University; Omsk, Russia;
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-1885-7865; ResearcherID: S-3643-2016; SPIN-Kog: 2404-7079; E-mail: roi_omsk@mail.ru
