CC BY
153
24
Юридическая наука. 2015. № 2
ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН
ЗАЛЕСНЫ Яцек
Аннотация. Данный анализ посвящен проблеме динамики политического руководства в Дагестане. Выдвинут тезис о том, что формирование политического руководства Дагестана в качестве суверенного субъекта Российской Федерации находится в тесной зависимости от этнической структуры Дагестана. Многонациональность Дагестана является ключевым фактором, определяющим характер политического выбора и выполняющим гораздо более важную роль, чем универсальные политические модели, характерные для других республик в составе Российской Федерации. «Казус» Дагестана прекрасно иллюстрирует тезис о том, что, хотя эффективная политическая система должна обращаться к универсальным моделям поведения, она не может игнорировать местные традиции. В противном случае система не сможет повлиять на конкретные модели поведения участников политических отношений. Для того чтобы избежать подобного рода ловушки, депутаты Дагестана объединены идеей формирования сильного политического руководства с размещением его в мультиэтнической социальной структуре Дагестана.
Annotation. The present analysis is devoted to the problem of the dynamics ofpolitical leadership in Dagestan. A thesis is put forward that the formation of political leadership of Dagestan as a sovereign entity of the Russian Federation is closely dependent on the ethnic structure of Dagestan. The multiethnicity of Dagestan is a key factor determining the character of the political choices. It performs a much more important role that using the universal political models, characteristic of other republics of the Russian Federation. The casus of Dagestan perfectly illustrates the thesis that although an effective political system should refer to the universal models of behaviour, it cannot disregard what is local and familiar. Otherwise, it will be either dysfunctional or unreal and it will not affect concrete behaviours of the participants in political relations. In order to avoid this type of trap, the Dagestan lawmaker united building a strong political leadership with placing it within the multi-ethnical social structure of Dagestan.
Ключевые слова: государственное руководство, Дагестан, конституция, субъект Российской Федерации, полиэтничность, этнополитика, процесс стабилизации президентства.
Key words: state leadership, Dagestan, constitution, entity of the Russian Federation, polyethnicity, ethnopolitics, the process of stabilization ofpresidency.
Начало см.: Юридическая наука. 2015. № 1
Председатель Государственного Совета
Поскольку во главе федерального государства стоит президент, в Дагестане эта роль возложена на председателя Государственного Совета. В вопросе руководства существовала асимметрия между системами власти в федеральном центре и национальной республике. Председатель был конституционным образом наделен компетенциями, отличающими его от остальных лиц, входящих в состав Госсовета. Ему была комплексно подчинена структура республиканской власти. Руководил деятельностью Государственного Совета и представлял Дагестан во внутренних и международных отношениях. Вел переговоры и заключал меж-
дународные договора, а также другие соглашения от имени Республики. Подписывал декреты и постановления Государственного Совета, равно как и издавал постановления. Выступал в Народном Собрании с ежегодным обращением о состоянии Республики. Информировал парламент о проблемах внутренней и внешней политики. В решении споров между органами государственной власти использовал процедуры переговоров, благодаря чему становился действительным арбитром в отношениях между властями Республики Дагестан.
Поскольку Государственный Совет располагал законотворческой инициативой, постольку председатель принимал участие в по-
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
25
следних этапах законотворческого процесса. В течение пяти дней ему передавались законы. Если в течение 14 дней он отказывался подписывать закон, Народное Собрание рассматривало его повторно. Если во время повторного рассмотрения закон был принят в прежней формулировке большинством как минимум 2/3 голосов установленного законом состава Народного Собрания, то председатель Государственного Совета обязан был подписать закон. Предметное действие осуществлял в течение 7 дней. Также мог обратиться в Конституционный суд с предложением проконтролировать соответствие парламентских актов основному закону. В сферу компетенций председателя входило предоставление гражданства Республики Дагестан.
Анализ компетенций председателя Государственного Совета дает основания утверждать, что он был важным участником политических отношений, располагающим компетенциями власти, соответственными для президента, чего - что определено выше - нельзя сказать о членах Госсовета. Они не имели компетенций власти, играли роль дополнения.
Государственный Совет как коллегиальный орган, равно как и его председатель, отдельные члены, не несли политической ответственности за состояние государства. Политическая ответственность за осуществление политики государства была возложена на правительство. Автор конституции, в свою очередь, допускал досрочный отзыв с поста председателя (соответственно - члена Госсовета). Прекращение полномочий председателя могло быть в следующих ситуациях: 1) снятие с поста; 2) отказ от занимаемой должности; 3) невозможность дальнейшего выполнения обязанностей; 4) смерть.
Председатель Государственного Совета нес конституционную ответственность. Мог быть снят с поста за умышленное нарушение конституции или законов, а также за нарушение присяги. Процедура производства по делу отстранения его от должности могла быть инициирована по предложению как минимум 73 депутатов Народного Собрания или как минимум 2/3 членов Государственного Совета. Решение о предъявлении обвинения председателю принимало Народное Собрание большинством минимум 2/3 определенного законом состава депутатов. Проведенное парламентское производство должно было получить отзыв республиканским Конституционным су-
дом. Таким образом, он должен был проверить правильность реализации процесса отстранения от должности председателя Государственного Совета. Если Конституционный суд сформулировал отзыв об утверждении оснований для обвинения и соблюдения Народным Собранием порядка его вынесения, то акт обвинения председателя передавался на рассмотрение Конституционному Собранию. Ему принадлежала обязанность вынесения решения об отзыве председателя с занимаемого поста либо роспуске Народного Собрания и назначении выборов в парламент. Решение по данному вопросу принималось большинством как минимум 2/3 установленного законом состава его членов. Это была единственная ситуация, в которой конституция предусматривала роспуск Народного Собрания. Учитывая тот факт, что Конституционное Собрание наполовину состояло из депутатов Народного Собрания, это было мало правдоподобно. Решение по вопросу отстранения председателя Государственного Совета с его поста Конституционное Собрание принимало в течение 3-х месяцев с вынесения Народным Собранием обвинения против него. Если в это время решение не было вынесено, то по закону обвинение было признано отклоненным1.
В связи с тем фактом, что законодатель не определил критериев невозможности дальнейшего выполнения председателем Государственного Совета обязанностей, необходимо было сослаться на формулировку доктрины конституционного права и принять, что главным образом ими являются причины, связанные со здоровьем, его плохое состояние.
Председатель Государственного Совета (аналогично каждому его члену) мог отказаться от занимаемой должности. Его отказ принимало Народное Собрание большинством голосов установленного законом состава. В свою очередь отказ от должности члена по закону принимал сам Государственный Совет.
В случае отзыва председателя Государственного Совета с поста, его обязанности переходили к председателю правительства, а если это было невозможно, к председателю Народного Собрания. При этом, что имело стабили-
1 См.: Ибрагимов И.М. Государственно-правовая природа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 109.
26
Юридическая наука. 2015. № 2
зирующее значение и ограниченные временные рамки политической нестабильности, выборы председателя Государственного Совета должны были быть проведены не позднее периода трех месяцев.
Прекращение полномочий члена Государственного Совета происходило в следующих ситуациях: 1) отказ от занимаемого поста; 2) потеря гражданства Республики Дагестан; 3) осуждение законным приговором суда по уголовному делу; 4) вступление в законную силу решения суда об объявлении недееспособным; 5) смерть; 6) избрание в парламент Дагестана; 7) назначение членом правительства или на пост судьи; 8) избрание на пост председателя Государственного Совета или председателя правительства. Во всех ситуациях решение о прекращении действия полномочий члена Государственного Совета принимал сам Государственный Совет. Членство могло также прекратиться в результате ухода в отставку члена Государственного Совета с занимаемого поста. Член Государственного Совета уходил в отставку по той же самой процедуре и по тем же причинам, что и председатель Государственного Совета2.
Согласно изначальной формулировке положений конституции от 1994 года представитель одной национальности не мог быть избран на пост председателя Государственного Совета два раза подряд. Сутью ротационного принципа выполнения функций председателя Государственного Совета была гарантия выбора на данный пост представителей разных национальностей и исключение возможности занятия должности представителями одной национальности3, то есть предотвращение концентрации ими власти - что имело место в советский период - ценой нарушения национального равновесия4 *. При этом первая каденция Государственного Совета планировалась как переходная и, в связи с этим, длилась 2 года.
26 июля 1994 года (в альтернативных выборах, при одном «противнике») на пост пер-
2 Детальнее на данную тему: Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998.
3 См.: Гогурчунов Б.И. Конституционно-правовые основы государственности республик - субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 128-129.
4 Цуциев А. Дагестан: социально-политические процессы.
С. 8. URL : http://kumukia.ru/?id=764.
вого председателя Государственного Совета был избран Магомедали Магомедович Магомедов (даргинец) - на то время председатель Верховного Совета, приверженец сконцентрированного, единоличного управления государством. М.М. Магомедов оставил неизгладимый след в методах осуществления руководства государством. С момента его вступления в должность было замечено, что он не является приверженцем принципа коллегиальности в системе власти Дагестана, а выступает за единоличное руководство, монополизирующее власть.
29 февраля 1996 года группа приверженцев М.М. Магомедова в Народном Собрании выступила с предложением о продлении срока полномочий Государственного Совета. Депутаты аргументировали это тем, что Госсовет -в данном персональном составе - является эффективно действующим органом. При решении самых важных вопросов для Дагестана ему удалось учесть интересы всех национальностей республики. Подчеркивалось, что период двух лет его деятельности был, несомненно, слишком коротким сроком для реализации всего потенциала новоизбранного Государственного Совета. Не менее важной была фигура председателя М.М. Магомедова, имеющего авторитет и доверие в национальных общинах. По мнению депутатов, в пользу сохранения персонального состава Государственного Совета говорили также общественно-экономические и международные обстоятельства, связанные с военным конфликтом в соседней Чечне и напряженная политическая ситуация в регионе.
После бурных споров, в открытом голосовании (несмотря на позицию соответственного числа депутатов за тайное голосование), что должно было служить усмирению оппонентов отхода от конституционного принципа производства, парламент созвал на 22 марта 1996 года Конституционное Собрание с целью рассмотрения предложения. Собрание осуществило новел-лизацию конституции, продлевая каденцию Государственного Совета на 2 года. Таким образом, ротационный принцип республиканского управления становился иллюзией. Наметилось доминирование кланово-олигархических связей, ведущих к авторитаризму дагестанской политической системы.
Изменение конституции стало первым этапом ее последующих новеллизаций, направленных на сохранение правления М.М. Магомедова и его трансформацию в президентское правле-
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
27
ние. 24 марта 1998 года, вместе с окончанием продленного срока полномочий Государственного Совета, не предусмотренного конституцией к повторному правлению представителем той же самой национальности, наступил второй этап новеллизации основного закона, гласящей, что пост председателя Г осударственно-го Совета может занимать одно и то же лицо не более двух раз подряд. Таким образом была открыта дорога М.М. Магомедову к дальнейшему осуществлению руководства на занимаемом посту. В результате снова была заявлена его кандидатура и 25 июня 1998 года (на альтернативных выборах, при одном «противнике») он был избран Конституционным Собранием на пост Председателя Г осударственно-го Совета. Уход от ротационного принципа руководства был результатом сделки, заключенной ключевыми заинтересованными фигурами существующих на тот момент этнополитических и бюрократических отношений. Этнический паритет участия во власти, который в изначальном варианте выражался в коллегиальном и ротационном руководстве, был вытеснен кулуарным, неформальным разделением ресурсов власти. Часть участников отношений во власти, не в состоянии продвинуть своего фаворита на высший пост и опасаясь прихода к власти представителя конкурентного клана, согласилась на продление полномочий М.М. Магомедова, взамен на обещание дальнейшего участия в разделе ресурсов власти, включая бюджетные средства и государственное имущество5.
В мае 2001 года, то есть за год перед окончанием срока полномочий М.М. Магомедова, Народное Собрание постановило, что запрет занимать должность председателя Государственного Совета более двух каденций не имеет обратной силы. Он должен применяться относительно событий, имевших место после вступления в силу предметной поправки к конституции, то есть с 1998 года включительно. Следовательно, признавалось, что не существует правовых препятствий для выдвижения кандидатуры М.М. Магомедова в 2002 году на пост председателя Государственного Совета. Как подчеркивалось, М.М. Магомедов может занимать пост председателя в течение 17 лет (с 1989 по 2006 год). Анализируемые отклоне-
5 Цуциев А. Указ. соч. С. 9.
ния от демократических принципов равенства и справедливости в кадровой политике в сфере межнациональных отношений не служили стабильности в Республике6. Напротив, они возбуждали этнополитические конфликты, поскольку показывали, что в дагестанском полиморфном обществе даже среди титульных наций не уважается конституционный принцип разработанной нормы равенства.
Несмотря на тот факт, что дважды на референдуме граждане Дагестана однозначно отклонили идею введения поста президента, к данной идее снова возвращались. Как и ранее, М.М. Магомедов и его сторонники аргументировали это тем, что выборы президента путем всеобщего голосования приведут к стабилизации общественно-политической ситуации и укреплению единства Республики. Подчеркивалось, что рациональный и внутренне целостный метод позволит осуществлять управление внутренними делами. В середине 1998 года М.М. Магомедов повторно внес предложение о введении института президен-та7. 7 марта 1999 года был проведен референдум, в третий раз народ Дагестана подавляющим большинством голосов высказался против введения института президента в республике (74,8 % : 21,6 %)8.
То, что не удалось Магомедову продвинуть путем референдума, было реализовано с использованием представительских процедур. 10 июля 2003 года Конституционное Собрание приняло новую конституцию. Она ликвидировала Государственный Совет и на его место ввела должность президента. Согласно основному закону по окончании срока полномочий правящего Председателя Государственного Совета в 2006 году впервые в Дагестане были проведены выборы президента. 16 февраля 2006 года 75-летний Председатель Государственного Совета М.М. Магомедов заявил о досрочном уходе с поста по состоянию здоровья. 20 февраля 2006 года вместо него был избран Муху Алиев (авар). Его избрание было воспринято как выражение компромисса элит
6 Детальнее по данной теме: Саидов А.А. Основные проблемы трансформирующейся политической системы Республики Дагестан : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 124.
7 См.: Дагестану свойственна коллегиальная форма правления. Председатель Госсовета республики Магомедов М. (интервью) // Дагестанская правда. Махачкала, 1998. № 231. 28 нояб. С. 1.
8 Цуциев А. Указ. соч. С. 9.
28
Юридическая наука. 2015. № 2
двух ключевых в течение многих десятилетий титульных наций Дагестана: даргинцев и аваров. Пост Президента Дагестана М. Алиев занимал в течение одной каденции. Так произошло в связи с эскалацией этнического напряжения, террористических актов, повышения значения радикальных движений, что встретилось с реакцией российской центральной власти. В феврале 2010 года новым президентом стал М.С. Магомедов - сын М.М. Магомедова. Главным его заданием было прекращение этнополитических конфликтов и стабилизация внутренней ситуации. В отличие от отца, М.С. Магомедов не слишком долго занимал пост. Его правление было подвергнуто сомнению частью влиятельных этнокла-новых групп. В частности, М.С. Магомедов не оправдал себя в роли арбитра в нарастающем экономическом напряжении, вызванном спорами о перераспределении государственных ресурсов. После его ухода с поста декретом Президента Российской Федерации от 28 января 2013 года временно исполняющим обязанности президента Республики был назначен Рамазан Гаджимурадович Абдулатипов (авар). Вследствие «помазания» президентом В. Путиным Р. Абдулатипов не являлся наивысшим реализатором, а вместе с тем «заложником» региональных интересов этноклановых групп, однако получил по отношению к ним определенную самостоятельность, что позволяло ему входить в роль арбитра между дагестанскими группами интересов и тем самым нейтрализовать их влияние на режим Республики и происходящие в ней политические и экономические процессы. Вместе с тем, не имея четкой позиции в локальных группах интересов, президент рискует столкнуться с оппозицией и потерять способность к управлению Республикой9.
Согласно положениям действующей конституции хоть республиканская система государственной власти реализуется на основании раздела власти на законодательную, исполнительную и судебную, а их органы являются самостоятельными, во главе республиканской исполнительной власти стоит президент.
Хотя в изначальной формулировке принятая в 2003 году Конституция Дагестана не на-
9 Тишков В.А. Степанов В.В. Межэтнические и конфес-
сиональные отношения в Северо-Кавказском федеральном округе. Экспертный доклад. М. ; Ставрополь ; Пятигорск, 2013. С. 87.
зывала президента главой государства, то дефакто он выполнял данную функцию10. С 1 января 2014 года президент уже официально именуется главой Республики Дагестан. Так произошло в силу введенной в июле 2011 года парламентом поправки к конституции, согласно которой дошло до изменения названия «Президент Республики Дагестан» на «Глава Республики Дагестан». Поправка должна была вступить в силу 1 января 2015 года, однако в сентябре 2013 года депутаты сократили период до вступления в силу поправки на год, согласно которому правовая норма вступила в силу 1 января 2014 года.
В изначальной версии Конституция Дагестана от 2003 года предполагала, что президент будет избираться на всеобщих выборах, что соответствовало бы переданным ему компетенциям. Однако случилось по-другому. 13 сентября 2004 года на расширенном заседании федерального правительства, с участием лидеров всех регионов и уполномоченных представителей президента в федеральных округах, В. Путин огласил, что, с целью обеспечения единства государственной власти и сбалансированного развития федерализма, необходимо взаимодействие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительной власти на территории России. Поэтому также наивысшие представители исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны избираться местными парламентами по предложению Президента Российской Федерации. В результате новеллизации законодательства президент республики, в сущности, определялся Президентом Российской Федерации и утверждался региональным парламентом. Им мог стать гражданин России, который не был гражданином другого государства, не моложе 30 лет.
В период президентства Д. Медведева были возвращены всеобщие выборы глав субъектов Российской Федерации, тем не менее новое правовое регулирование не нашло применения в Дагестане. В свою очередь, в 2013 году республиканское Народное Собрание воспользовалось предоставленной федеральным законодательством возможностью и предопределило выбор главы Республики парламентом из трех кандидатов, представленных Президентом Российской Федерации.
10 См. Гогурчунов Б.И. Указ. соч. С. 118.
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
29
Пост главы Республики является наивысшим органом в системе власти Дагестана. Ему подчинена исполнительная власть. На него возлагается ведение политики, обеспечивающей соблюдение конституции и федеральных законов, конституции и законодательства Республики, законности, соглашений и договоров, заключенных от имени Дагестана, равенство национальностей, прав и свобод человека и гражданина, направленной на сохранение интегральности и неделимости Республики. Глава Республики определяет общие направления развития Дагестана. Он представляет Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти и федеральных субъектов, органами местного самоуправления и в международных отношениях, касающихся экономических вопросов. Глава Республики ведет переговоры, подписывает договора и соглашения от имени Республики Дагестан. Он назначает и отзывает, после консультаций с соответствующими комитетами Народного Собрания, представителей Дагестана. Он представляет собой институт, находящийся на страже интегральности и неделимости Дагестана, формирует и является председателем Совета безопасности Республики Дагестан.
Глава Республики Дагестан при согласии Народного Собрания формирует исполнительную власть. Правительство ответственно перед главой Республики, который в любой момент может его отправить в отставку.
Согласно положениям конституции глава Республики играет роль арбитра в спорах между парламентом и правительством. После принятия парламентом вотума недоверия председателю правительства в отставку уходит Кабинет министров или не соглашается с решением Народного Собрания. Если в течение трех месяцев Народное Собрание повторно выразит премьер-министру вотум недоверия, глава Республики в обязательном порядке (в отличие от федерального уровня) отправляет в отставку правительство.
Глава Республики Дагестан вправе председательствовать на заседаниях правительства. Он утверждает структуру органов исполнительной власти. Он гарантирует координацию их деятельности с другими органами власти. В согласии с федеральным законодательством может организовать сотрудничество органов исполнительной власти Республики Дагестан с федеральными органами испол-
нительной власти и их административнотерриториальными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями. Он осуществляет кадровую политику. Он вправе отклонить решения органов исполнительной власти, если они не соответствуют федеральным или республиканским конституциям и законодательству.
Лидер Дагестана имеет широкие компетенции в отношениях с парламентом. Он вправе созвать внеочередную сессию Народного Собрания. Он обращается к парламенту с ежегодным посланием о состоянии Республики. Он располагает правом законотворческой инициативы и принимает участие в законодательном процессе. При этом особое значение играет в сфере так называемых финансовых проектов законов. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязанностей Республики и другие проекты законов, предусматривающие расходы, финансируемые из средств бюджета, могут быть внесены в Народное Собрание исключительно главой Республики либо требуют его оценки. Такая оценка представляется Собранию не позднее 30 дней с момента получения главой Республики законопроекта. Таким образом, лидер Дагестана стал ключевым участником законодательного процесса, инициатором финансовых аспектов законотворческой деятельности парламента.
Помимо компетенций инициирования законодательного процесса (в частности - в сфере финансовых вопросов на принципе доминирования), глава Республики принимает участие в последних этапах законотворческого процесса. Принятые Народным Собранием законы в течение семи дней направляются главе Республики с целью их подписания и оглашения в течение 14 дней либо отклонения. В случае отклонения закон направляется в Народное Собрание вместе с обоснованием решения главы Республики. Тогда парламент повторно рассматривает закон. Если во время повторного рассмотрения последний будет принят в предыдущей версии большинством как минимум 2/3 установленного законодательством количества депутатов, глава Республики подписывает его в течение семи дней и оглашает.
Глава Республики вносит в Народное Собрание проект бюджета и отчет о его выполнении, предлагает проекты программ обществен-
30
Юридическая наука. 2015. № 2
но-экономического развития Дагестана и отчеты об их выполнении11.
Лидер Дагестана также обладает правом участия в определении рамок государственного устройства Республики. Он может вносить предложения относительно поправок и пересмотра конституции, вследствие чего - в зависимости от сферы - решение по новеллизации основного закона принимает Народное Собрание, Национальное Собрание, по предложению Конституционного Собрания проводится референдум по вопросу принятия новой конституции. Глава Республики может обратиться в Конституционный Суд РФ с предложением о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов федеральных государственных органов и органов государственной власти Дагестана. Он также вправе внести предложение о толковании положений Конституции РФ. В свою очередь, может обратиться в конституционный суд Дагестана с предложением проверить соответствие конституции Республики нормативных актов парламента, правительства и прочих органов. Представляет Народному Собранию кандидатуры мировых судей и судей конституционного суда.
Как гарант соблюдения федерального законодательства распускает парламент (и назначает срок проведения новых выборов) в случае принятия им закона или другого нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, либо нарушающему раздел компетенций между федеральным центром и Республикой. С целью реализации переданных ему компетенций он издает декреты и постановления.
В компетенциях парламента - что нечасто встречается в современном мире - находится право принятия решений относительно вотума недоверия или вотума доверия главе Республики. Это новый институт в дагестанском праве11 12 *, имеющий свойства, приближенные к импичменту, но не идентичный ему. Он может восприниматься как инструмент, используемый в системе тормозов и равновесия властей. Относительно главы Республики Народное
11 См.: Магдилов М.М. Теоретико-правовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации (по материалам Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 156.
12 См.: Хаджаров Р.Х. Становление и развитие конститу-
ционного строя в Республике Дагестан : дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 120.
Собрание может выразить вотум недоверия в трех ситуациях. Во-первых, когда он издаст акты, противоречащие федеральной конституции и законодательству, конституции и законодательству Республики, если такое противоречие будет установлено соответственным судом, а глава Республики его не устранил. Во-вторых, если соответствующий суд установил другие существенные нарушения Конституции РФ, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений федерального правительства, конституции и законов Дагестана, если это привело к массовым нарушениям прав и свобод гражданина. Третьим мотивом, наиболее кратко определенным из всех трех оснований для вотума недоверия, является ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей.
Предложение по вопросу принятия вотума недоверия относительно главы Республики вносит как минимум 1/3 установленного законом количества депутатов Народного Собрания. Решение по данному вопросу парламент выносит большинством как минимум 2/3 установленного законом количества депутатов. Решение Народного Собрания о вотуме недоверия передается на рассмотрение Президенту России. Последний может отозвать главу Республики также по собственной инициативе, когда утратит к нему доверие вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей. Следовательно, речь идет о полном политическом подчинении главы Республики федеральному Президенту, даже тогда, когда это должно было бы осуществляться ценой нарушения местных интересов отдельных кланов или конкретных дагестанских олигархов.
Президент отправляется в отставку и тогда, когда суд признал его постоянно или временно неспособным к деятельности либо виновным во вменяемом ему преступлении. Аналогичные последствия ведет за собой отъезд из Российской Федерации на постоянное место жительства, потеря российского гражданства, получение гражданства другого государства или получение права на постоянное место жительство в другом государстве.
Если глава Республики не может временно исполнять обязанности (в связи с болезнью или отпуском), то они исполняются председателем правительства. Выполняя компетенции президента, он ограничен в действиях. Например, он не вправе распустить Народное Собрание и вносить предложение о новеллизации конституции, что является институциональной гарантией того,
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
31
что лицо, временно исполняющее обязанности главы Республики, не примет решения, важные для государственного устройства, меняющие систему отношений в местной системе власти.
Федеральные вовлечения республиканского руководства
На сущности дагестанского руководства (аналогично сущности руководства других национальных республик) неизгладимый след оставил происходящий в России с 2000 года процесс централизации политической власти. Имеет место уход от ранее существующей модели политического руководства, основанной на принципе суверенности, разделенной между центром и периферией, в котором федеральный Президент поощрял сильное, независимое от него региональное руководство в пользу модели руководства, основанного на монополизации власти в системе федерального Президента, исполняющего роль шефа относительно региональных бю-рократически-олигархических групп. Вытесняя политическую субъектность, лидеры национальных республик приобретают черты фактических филиалов Кремля.
Централизацию политической власти необходимо усматривать в перспективе этнократиза-ции режимов кавказских республик. Она ослабляет значение этноклановых групп и региональных олигархов в пользу универсализации механизмов управления и регионального воспроизведения федерального государственного управления. Другими словами, политическое управление и связанные с ним механизмы деятельности распространяются на отдельные субъекты Российской Федерации. С 2005 года выбор главы Республики зависит прежде всего от правовых регулирований, принятых на уровне Федерации. В рамках процесса консолидации государственной власти Президент Российской Федерации представляет на утверждение представительскому (законодательному) органу Республики кандидата на пост главы Республики. Отказ от прямых выборов глав республик и участие российского Президента в непрямом избрании руководителей республик понизили уровень их самостоятельности, равно как местных политических элит в субъектах федерации13. Более явно, чем
13 См.: Кокорхоева Д.С. Политическая институционализация органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на материалах республик) : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2012.
ранее, это вовлекло региональных лидеров в федеральные отношения власти, и сделало их зависимыми не только от характера политических отношений, существующих на республиканском уровне, но и федеральном. Президент Российской Федерации получил возможность непосредственного влияния на решения глав республик. Путем изменения законоположений руководители республик из самостоятельных лидеров, управляющих суверенными политическими субъектами, превратились в руководителей с ярко выраженным свойством местных исполнителей российской политики, а их действия координируются уполномоченными представителями федерального Президента в федеральном округе.
В 2012 году были возвращены всеобщие прямые выборы глав республик, чтобы в 2013 году осуществить очередную модификацию способа выбора и предоставить республикам право выбора главы республики во всеобщих выборах или через парламент. В Дагестане принят парламентский выбор Президента, что делает его зависимым от региональных политических элит кланово-олигархического характера.
С 2000 года Президент России наделен компетенцией отправлять в отставку наивысших представителей власти в национальных республиках. Основанием для этого является издание главой республики нормативного акта, несоответствующего Конституции РФ и федеральным законам, равно как и невыполнение решения суда об изменении данного нормативного акта. В силу законоположений от 2000 года указ Президента Российской Федерации об уходе в отставку главы региона мог быть обжалован в Верховном Суде Российской Федерации. Федеральным законом от 27 декабря 2004 года было существенно расширено право Президента России, касающееся отправки в отставку республиканского главы. Основание для устранения с поста дополнено основными формулировками в виде потери доверия Президента Российской Федерации и ненадлежащее исполнение обязанностей. Из процедуры отстранения от должности главы региона убрано обязательное предупреждение и постановление Верховного Суда РФ. Достаточен один декрет Президента14, и глава республики утратит занимаемый пост. Это позволяет утверждать, что главы национальных республик
14 Кокорхоева Д.С. Указ. соч. С. 285.
32
Юридическая наука. 2015. № 2
из самостоятельных субъектов, ориентирующихся на республиканские политические отношения, располагающих политической властью и связанной с ней материальной властью, превратились в своего рода наместников Президента России.
Резюме
В настоящем исследовании осуществлена попытка проверки следующей гипотезы: модель формирования и функционирования политического руководства Дагестана - суверенного субъекта Российской Федерации - тесно обусловлена национально-этнической структурой данной республики. Многоэтничность Дагестана, проявляющаяся в этноклановой и олигархической зависимости, является ключевым фактором, определяющим характер осуществляемого выбора государственного устройства. Он имеет намного более важное значение, чем применение универсальных моделей государственного устройства, выдвигающих на первый план мотивы раздела власти или значение политических партий в принятии политических решений. Пример Дагестана прекрасно иллюстрирует тот тезис, что эффективное политическое устройство, хоть и должно обра-
щаться к универсальным моделям производства, не может абстрагироваться от того, что местное, что присуще данному региону. В противном случае оно будет нефункциональным, оторванным от реальности, не влияющим на конкретные действия участников политических отношений. Чтобы избежать такого рода капкана для государственного устройства, законодатель Дагестана объединил формирование сильного политического руководства с проекцией его на многоэтническую общественную структуру Республики. Вместе с тем, на форме республиканского управления неизгладимый след оставили политические процессы, существующие в федеральных отношениях власти. Вследствие реализованной федеральным Президентом, как в горизонтальном, так и вертикальном аспектах, консолидации политической власти, как ни парадоксально, дагестанское политическое руководство, трансформируемое из внешне коллегиального в формально единоличное, было сопоставлено с федеральными процессами управления, делающими его зависимым от поддержки - или хотя бы одобрения - Президента Российской Федерации.
Библиографический список
1. Гогурчунов, Б.И. Конституционно-правовые основы государственности республик - субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. - Махачкала, 2004.
2. Дагестану свойственна коллегиальная форма правления. Председатель Госсовета республики Магомедов М. (интервью) // Дагестанская правда. - Махачкала, 1998. - № 231. - 28 нояб.
3. Ибрагимов, И.М. Государственно-правовая природа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.
4. Кокорхоева, Д.С. Политическая институционализация органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на материалах республик) : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2012.
5. Магдилов, М.М. Теоретико-правовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации (по материалам Республики Дагестан) : дис. ... канд. юрид. наук. - Махачкала, 2004.
6. Магомедов, Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 1998.
7. Саидов, А.А. Основные проблемы трансформирующейся политической системы Республики Дагестан : дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2003.
8. Тишков, В.А. Межэтнические и конфессиональные отношения в Северо-Кавказском федеральном округе. Экспертный доклад / В.А. Тишков, В.В. Степанов ; под ред. В.В. Степанова. - М. ; Ставрополь ; Пятигорск, 2013.
9. Хаджаров, Р.Х. Становление и развитие конституционного строя в Республике Дагестан : дис. ... канд. юрид. наук. - Махачкала, 2004.
10. Цуциев, А. Дагестан: социально-политические процессы [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://kumukia.ru/?id=764
