CC BY
479Особенности регулирования земельных и земельно-имущественных отношений
Ь Ú московский
■р ЭКОНОМИЧЕСКИЙ 4iJ| «УРНА/1
Валиев Джаваншир Сарыевич,
директор информационно-вычислительного центра (ИВЦ), кандидат экономических наук, доцент кафедры «Землепользования и кадастров» ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству Хабарова Ирина Андреевна, кандидат технических наук, старший преподаватель кафедры «Городского кадастра» ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству Valiev D.S. Khabarova I.A.
Аннотация. Выявлены и детально рассмотрены изменения регулирования земельных и земельно-имущественных отношений. Произведен анализ теоретических и методических основ правового регулирования. Проанализирована и представлена нормативно - правовая база государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Рассмотрены проблемы давностного владения недвижимостью. Разработаны предложения по совершенствованию механизма определения оснований для установления прав на землю и их регистрации.
Summary. The authors are analyzed the features of legal regulation of land and property relations; a study was made of the correlation between the norms of civil and land legislation of the Russian Federation in the regulation of land and property relations; they are analyzed the influence of the land code of the Russian Federation on civil-law regulation of land and property relations is made; proposals have been developed to improve the procedure for structuring the legal array of information for more convenient navigation. The authors note that improving the management system of land and property relations should provide for a continuous improvement of the legislative framework in terms of property rights, bringing the legal and economic aspects of property relations in line. The authors are proposed possible versions of Article 62 of Federal Law No. 218 of July 13, 2015 (as amended on 03.07.2016) "On State Registration of Real Estate" and Article 39 of the Federal Law "On the State Real Estate Cadastre" of July 24, 2007 N 221.
Ключевые слова: земельно-имущественные отношения, правовое регулирование, земельные участки, нормативно-правовые акты, Земельный кодекс, Гражданский кодекс, гражданско-правовые отношения, физическое лицо, юридическое лицо. Keywords: land and property relations, legal regulation, land plots, normative legal acts, Land code, Civil code, civil relations, natural person, legal entity.
Введение
Область деятельности, обеспечивающая проведение учетной, инвентаризационной и оценочной деятельности, установление рыночной, инвестиционной, ликвидной или иной стоимости имущества, земли, информации, а также нематериальных благ, называется земельно-имущественными отношениями (далее - ЗИО). Регулирование ЗИО требует системного подхода, базирующегося на соответствующем техническом, информационном, картографическом, методическом, нормативно-правовом и кадровом обеспечении.
Эффективность системы регулирования ЗИО определяется качеством и степенью использования как собственно земельных ресурсов, так и информации об этих ресурсах [1, 2].
Необходимо отметить, что эффективность регулирования ЗИО зависит от уровня стабильности экономического и социального развития страны и каждого региона. Проанализировав факторы, влияющие на эффективность, можно отметить, что прослеживается недостаточная степень проработки методики управления земельно-имущественным комплексом на различных территориальных уровнях.
В современных условиях реформирования ЗИО существенное значение имеет именно правовое поле. Исходя из этого, основное внимание в данной статье уделяется нормативно-правовой стороне регулирования этих отношений [1, 2].
Современная система нормативно-правового регулирования ЗИО и соответствующая нормативно-правовая база в основном обеспечивают решение вопросов, возникающих в процессе развития таких отношений. Однако, одним из требований, которое может быть предъявлено к данной системе на современном этапе, является опережающий характер принятия нормативных правовых актов. В этом плане недостатком существующей системы является то, что законодательство в ряде случаев формируется с заметным отставанием от момента возникновения нового вида отношений, подлежащего регулированию. Кроме того, в Земельном кодексе (далее - ЗК РФ) на сегодняшний день содержатся положения, дублирующие Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) (например: статья 273 ГК РФ и статья 35 ЗК РФ); но в некоторых случаях происходит противоречие норм: ярким примером противоречия ГК РФ является одно из положений Федерального закона «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Также до настоящего момента возникает большое количество ошибок, которые в дальнейшем могут стать основанием прекращения прав на недвижимость законных собственников и иных лиц [1, 2].
Регулирование имущественных отношений в сфере земельного права претерпело, и будет претерпевать множественные изменения ввиду постоянно меняющихся и появляющихся общественных отношений. Ведь появились они в нашем государстве относительно недавно, и до совершенства правового регулирования еще далеко. Учитывая подобную многогранность данного вида отношений, необходимо их чёткое законодательное регулирование для решения возникающих правовых споров.
При этом необходимо выделить нормы из ГК РФ, связанные с регулированием ЗИО, и внести их в ЗК РФ. Кроме этого, стоит провести масштабную работу по выявлению коллизий и пробелов в действующем законодательстве.
В соответствующих отечественных публикациях, в том числе в работах С.А. Липски, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, В.В. Солдатенко, З.Ф. Сафин, В.В. Витрянский, С.А. Боголюбов и др. [3-5] вопросы совершенствования практики нормативно-правового регулирования ЗИО проработаны не в полной мере, чем было мотивировано проведение исследований, основные результаты которых представлены в данной статье.
Постановка задач и методы исследований Цель данной работы состояла в определении возможных путей совершенствования механизмов правового регулирования ЗИО в РФ.
В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие основные задачи:
- анализ особенностей правового регулирования ЗИО;
- исследование соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании ЗИО;
- анализ влияния ЗК РФ на гражданско-правовое регулирование ЗИО;
- разработка предложений по совершенствованию процедуры структуризации правового массива для более удобной навигации: ввиду существования значительного массива нормативно-правовых актов, регулирующих учёт правового статуса недвижимости.
При решении перечисленных задач использовались методы системного анализа, монографического, графического, статистического, аналитического, а также материалы исследований отечественных специалистов в области кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе работы С.Н. Волкова, Д.А. Шаповалова, С. А. Боголюбова, С.А. Липски и др.
Научная новизна исследования заключается:
1. Впервые разработаны методики, решающие в комплексе задачу выделения норм из ГК РФ, связанные с регулированием ЗИО путем их внесения в ЗК РФ.
2. Предложены возможные редакции соответствующих статей федерального закона (статья 62 N 218-ФЗ, статья 39 N 221-ФЗ), обеспечивающие дополнительное повышение эффективности использования норм ГК и ЗК РФ и уменьшения общего количества судебных споров.
Практическая значимость: - усовершенствован механизм определения оснований для установления прав на землю и их регистрации, с включением в него условий приобретательной давности, что может найти применение в практике кадастровой деятельности при регулировании ЗИО.
Особенности правового регулирования земельно-имущественных отношений
В настоящее время возникла новая система правового регулирования ЗИО, причем кардинальные изменение правового регулирования ЗИО начали происходить в 1990-ые годы.Основные изменения в социальной и правовой сфере в первую очередь связаны с появлением новых видов собственности, а именно - частной собственности на землю. В процессе ее трансформации значительная часть земель передана в частную собственность, т.е. в стране появилось 43 млн. земельных собственников и землевладельцев, которым передан более 130 млн. га земли [6].
Необходимо обратить внимание на то, что повышение эффективности государственного управления ЗИО зависит от рационального распределения полномочий и взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти при управлении объектами собственности, которое в настоящее время осуществляется во многих случаях совместно.Основными направлениями единой государственной политики в сфере управления ЗИО являются: подготовка и реализация законодательных и нормативных правовых актов, совершенствование структуры и механизмов государственного управления, стимулирование рынка недвижимости, реформирование системы имущественных платежей, институциональные преобразования инфраструктуры земельной и иной недвижимости. Государственное управление должно создать благоприятный экономический климат для деятельности всех участников рынка земли и иной недвижимости.Совершенствование системы управления ЗИО должно предусматривать постоянное улучшение законодательной базы в части прав имущественной собственности, приведение в соответствие правовой и экономических сторон отношений собственности.
В развитие положений ГК РФ в 1997 г. принят Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В нем было дано определение государственной регистрации (юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество). Отмечено, что государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, все сделки с недвижимым имуществом, в том числе купля-продажа, дарение, мена, залог (ипотека), аренда, доверительное управление и прочее. Было предусмотрено ведение по всей территории РФ Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указан порядок государственной регистрации (по месту нахождения недвижимого имущества). Описана процедура получения информации о правах на недвижимое имущество заинтересованными организациями и лицами. Предусмотрено создание кадастровой системы регистрации прав на недвижимое имущество. Вступивший в законную силу в 1 января 2017 года федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрел множество нововведений, в частности объединение реестров прав и введение новых видов недвижимости.
В СССР отсутствовало тщательно проработанное законодательство в данной области. Проблема правового регулирования ЗИО не была столь значительна, по сравнению с земельными правоотношениями, потому что на тот момент уже присутствовали некоторые нормы, регулирующие некоторые частные отношения. Законодателю оставалось применить аналогию права, чтобы спроецировать нормы на ЗИО.
Особенностью правового регулирования ЗИО является межотраслевой характер регулирования, сочетающий в себе гражданско-правовые и публично-правовые элементы.
В статье 130 ГК РФ говорится о том, что центральным объектом недвижимого имущества является земельный участок (далее - ЗУ). Но, правоотношения, связанные с ЗУ и иными недвижимыми объектами, регулируются не только гражданским, но и земельным, градостроительным, лесным, водным и иным законодательством [1]. В связи с этим необходимо выявить особенности правового регулирования ЗИО; исследовать соотношение норм гражданского и земельного законодательства при регулировании ЗИО; проанализировать влияние ЗК РФ на гражданско-правовое регулирование ЗИО.
Эффективность системы регулирования ЗИО обусловлена факторами, приведенными в табл. 1.
Таблица 1
Факторы, влияющие на эффективность системы регулирования земельных и
земельно-имущественных отношений
Показатель Фактор
Эффективность системы регулирования ЗИО обусловлена системой взаимодействия исполнительных н законодательных органов власти;
укомплектованностью кадрами органоЕ управления;
соответствием задач управления федеральному и региональному законодательств ам;
наличием данных повсеместной инвентаризации земель, землеустройства, кадастра, мониторинга земель и их охраны;
обеспеченностью картографическими материалами необходимого масштаба;
возможностью адаптации используемых геоинформалионных систем к условиям объекта управления
уровнем автоматизации Еедения процесса управления и ведения государственного кадастра недвижимости.
ЗИО составляют предмет гражданско-правового регулирования. Положение ЗК РФ при данном регулировании неоднозначно: он не регулирует гражданско-правовые отношения и представляет собой результат кодификации правовых норм, регулирующих земельные отношения (в т.ч. земельно-имущественные). ЗК РФ и иные нормативные правовые акты содержат в себе совокупность норм, претендующих на звание самостоятельной отрасли права. Но как может существовать отрасль права без предмета регулирования? В таком случае отрасль просто не может статья самостоятельной.
В ст. 3 ЗК РФ определен предмет регулирования данного акта, под которым понимаются отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [2].
Исходя из положения базовых норм ГК и ЗК РФ, необходимость разграничения гражданско-правовых и земельно-правовых отношений отсутствует. Гражданское законодательство, как известно, регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, которые должны основываться на ключевых принципах цивилистики. Они закреплены в стать 1 ГК РФ.
У правового регулирования ЗИО существуют свои особенности. С этой целью в положениях ГК РФ содержится оговорка, что нормы вышеназванного акта применяются в той мере (в части сделок с земельными участками), в какой их оборот допускается законодательством.
Однако положения ЗК РФ устанавливают прямо противоположную точку зрения. В нем говорится, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению ЗУ, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Этот вопрос многократно поднимался в работах правоведов-специалистов в области земельного права. Голиченков А.К. и Липски С.А. полагают, что Общая часть ЗК РФ состоит из так называемых «норм-дефениций, норм-принципов, норм-приоритетов, норм-правил, регулирующих земельных отношения, общие для всех категорий земель». Кроме этого, в их работах говорилось, что в Общей части ЗК РФ «ряд глав впервые выделен в качестве самостоятельного структурного элемента земельного закона», например: постоянное (бессрочное) пользование, возникновение прав на землю, аренда ЗУ и т.п.[7].
Необходимо отметить, что прослеживается аналогичность данных глав и содержащихся в них норм с положениями ГК РФ [5]. Боголюбов С.А. обращает внимание на то, что в ГК РФ закреплены основополагающие идеи гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных отраслях - детализирующие нормы гражданского оборота природных ресурсов [4].
Проанализировав работы ученых-юристов в области земельного права, можно сделать вывод о том, что ЗК РФ дополняет нормы, содержащиеся в основополагающих отраслях, таких как ГК РФ, но в некоторых случаях происходит противоречие или дублирование норм.
ЗК РФ пытается непосредственно регулировать целый ряд гражданско-правовых отношений. При этом большинство из содержащихся в нем гражданско-правовых норм, призванных регламентировать вещные права на земельные участки и их оборот, не отличаются высоким уровнем, а в ряде случаев прямо противоречат соответствующим положениям ГК РФ. Речь идет, в частности, о таких положениях: о предоставлении ЗУ, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (ст. 28); об обязательном заключении договора купли-продажи, а также государственной регистрации прав (далее - ГРП) собственности покупателя на ЗУ при его предоставлении для строительства (п. 7 ст. 30); об объявлении недействительными определенных условий договоров купли-продажи и мены ЗУ, например, условия, наделяющего продавца правом выкупить земельный участок по собственному желанию (п.
2 ст. 37); о сохранении права на ЗУ при разрушении здания, строения, сооружения (ст. 39) и некоторых других.
Ярким примером противоречия ГК РФ является одно из положений Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий) на праве постоянного (бессрочного) пользования, указанное вещное право подлежит переоформлению на право аренды, или земельные участки должны быть приобретены в собственность по выбору покупателей зданий, строений, сооружений (п. 2 ст. 3). Как известно, в ГК РФ на этот счет имеется иное правило: при продаже недвижимости, находящейся на ЗУ, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим ЗУ на тех же условиях, что и продавец недвижимости (п. 3 ст. 552).
Даже если принять во внимание ограничение круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, произведенное в ЗК РФ (п. 1 ст. 20), что, кстати сказать, также противоречит ГК РФ (ст. 268), то и при этих условиях в соответствующей норме ЗК РФ не было никакой нужды, во всяком случае до момента, когда юридические лица, не входящие в этот круг, должны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования ЗУ на право аренды ЗУ или приобрести ЗУ в собственность.
Как упоминалось ранее, в ЗК РФ содержатся положения, которые дублируют нормы ГК РФ. В качестве примера можно привести положение о том, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом ЗУ, к другому лицу, оно приобретает право на использование ЗУ, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Данная норма содержится и в статье 273 ГК РФ, и в статье 35 ЗК РФ.
Получается, что разработчики ЗК РФ хотели по-своему урегулировать ЗИО. В какой-то части это получилось, в какой-то - нет. Об этом свидетельствует огромное количество вносимых изменений в данный нормативный правовой акт.
Тем не менее, ЗК РФ внес существенный вклад в развитие правового регулирования земельных и ЗИО. В частности, детальной разработке подвергся сервитут [8-13].
Основные результаты и их обсуждение
На данный момент, в процессе объединения государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав в Единый Государственный Реестр Недвижимости (далее - ЕГРН) возникает большое количество ошибок, которые в дальнейшем могут стать основанием прекращения прав на недвижимость законных собственников и иных лиц.
Поэтому необходимо создать процедуру, при которой все лица, имеющие права по отношению к объектам недвижимости (далее - ОН) к окончанию реформы в обязательном безвозмездном порядке получат информацию об имеющихся у них правах по отношению к различным ОН, для того чтобы своевременно заявить о своих нарушенных правах (в случае ошибки в ЕГРН).
Для чего целесообразно внести в статью 62 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственной регистрации недвижимости" следующий пункт:
«Через год вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственной регистрации недвижимости" всем физическим и юридическим лицам, права которых зарегистрированы в едином государственном реестре недвижимости по адресу регистрации отправить сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом (выписка из ЕГРН)».
1) Нельзя не отметить, что ввиду того, что основанием регистрации прав на недвижимость часто становятся акты, принятые органами государственной власти (далее -ОГВ) задолго до момента вступления в силу федерального закона от 13.07.2015 N 218 "О государственной регистрации недвижимости" и федеральный закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.1997 N 122-ФЗ, у органа государственной регистрации, титульного собственника и третьих лиц, которые в судебном порядке пытаются установить (восстановить) утраченные права возникают большие трудности, т.к. нормативно-правовой акт может, пусть и соответствуя требованиям действовавшего на тот момент законодательства, не позволяет установить границы ОН, что в дальнейшем может привести к длительным судебным процессам, из-за того что собственники на спорных территориях возвели дорогостоящие сооружения.
2) Последствием большого количества судебных споров становится согласование границ смежных участков в результате опубликования информации о межевании в печатном издании (вместо надлежащего уведомления по почте). Данная процедура очень противоречива, пусть и необходима, так как в отсутствии собственника смежного участка нам нужно получить его согласие (пусть и фактически фиктивное, заключающееся в
молчании после публикации информации в печатном издании). В результате получив такое условное согласие, собственник может провести строительство на территории, которая в будущем может стать спорной. Возможно, смежный собственник заявит (и восстановит) права на землю, которая в результате межевания была в незаконном владении. На данной территории могло быть проведено строительство, а смежный собственник может потребовать сноса данной постройки. Однако ввиду того, что он вел себя недобросовестно (право собственности было не зарегистрировано, таким образом он уклонялся от согласования границ) необходимо создать процедуру, при которой собственник, построивший на территории собственника смежного участка, (в случае если право собственности на смежный участок было не зарегистрировано, границы участка не были вынесены в натуру и собственник производил строительство на территории, которую он считал своей собственностью из-за ошибки в документации либо ошибки кадастрового инженера) имеет право на признание в судебном порядке права собственности на данное строение (с выплатой собственнику участка компенсации, основанной на площади, занимаемой строением) и установление сервитута для прохода к строению.
Для чего необходимо внести в статью 39 федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 N 221-ФЗ следующий пункт: в случае проведения капитального строительства на чужом (смежном участке) и если право собственности на этот смежный с участок было не зарегистрировано, границы участка не были вынесены в натуру, а строительство производилось на территории, которая считал по объективной причине своей собственностью лицо, организовывавшее строительство имеет право на признание в судебном порядке права собственности на данное строение и землю под ним (с выплатой собственнику участка компенсации, основанной на площади, занимаемой строением) и установление сервитута (при необходимости) для прохода к строению, в случае, если собственник смежного участка не проявлял участия в межевании границ (не ответивший на почтовое уведомление, либо уклонился от его получения, а так же не прореагировал на соответствующее объявление в печатном издании).
Заключение
Подводя итог, хотелось обратить внимание на то, что регулирование ЗИО отношений в сфере земельного права претерпело, и будет претерпевать множественные изменения ввиду постоянно меняющихся и появляющихся общественных отношений. Ведь появились они в нашем государстве относительно недавно, и до совершенства правового регулирования еще далеко.
При этом необходимо выделить нормы из ГК РФ, связанные с регулированием ЗИО, и внести их в ЗК РФ. Кроме этого, стоит провести масштабную работу по выявлению коллизий и пробелов в действующем законодательстве.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
3. Солдатенко В.В. Черные дыры в Российском законодательстве // Государство и право. 2002. № 4. С.62-63.
4. Витрянский В.В. правовое регулирование имущественных (обяза-тельственно-правовых отношений) в земельном кодексе РФ. //Экологическое право. 2003. № 1. С.55-58.
5. Боголюбов, С. А. Концептуальные положения и проблемы применения нового Земельного кодекса России /С. А. Боголюбов. //Экологическое право. -2003. - № 1. - С. 42 - 44.
6. Электронный ресурс: http://rosreestr.ru/site/ - официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии - (дата обращения: 01.05.2018)
7. Липски С.А. Задачи землеустройства в аграрном секторе на современном этапе // АПК: экономика, управление. - 2013. - № 11. - С. 60-64.
8. Хабарова И.А., Шипиева А.В. Развитие экономической теории и практики и их влияние на систему управления в земельно-имущественном комплексе России «Московский экономический журнал» №1/2018. 2018. - 6 с.
9. Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В., Кузнецова С.Г., Валиев Д.С. Кадастр недвижимости [Текст]: учебное пособие по изучению дисциплины и выполнению курсового проекта «Кадастр недвижимости» для студентов направления 21.03.02. «Землеустройство и кадастры» / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Д.В. Антропов, Д.С. Валиев, С.Г. Кузнецова. - М.: ГУЗ, 2016. - 198 с.
10. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» № 218-ФЗ [федер. закон принят Гос.Думой от 13 июля 2015 г.: по состоянию на 01.05.2018] / [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»
11. .Валиев Д.С., Хабарова И.А. Основания возникновения прав на земельные участки «Московский экономический журнал» №2/2018. 2018. - 11 с.
12. Валиев Д.С., Назаров К.С., Жучкова О.В. Кадастровая стоимость не должна быть больше рыночной// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2016. № 8 (139). С. 6568
13. .Валиев Д.С. Определение стоимости права аренды и размера арендной платы за пользование земельными участками// Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 3 (114). С. 98-105.
