CC BY
134
[гиена и санитария 5/2012
О КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ, 2012 УДК 614.8:504.61]:34
А. О. Карелин1, Г. Б. Еремин2, А. Ю. Ломтев211
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
и гигиенической безопасности населения российской федерации на современном этапе
1ГБОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный медицинский университет им. акад. И. П. Павлова Минздравсоцразвития России; 2ГБОУ ВПО Северо-Западный государственный медицинский университет им. И. И. Мечникова Минздравсоцразвития России; 3ООО "Институт прикладной экологии и гигиены'', Санкт-Петербург
В работе изложены результаты сравнительно-правового анализа законодательства Российской Федерации в сфере экологической безопасности, определена теоретическая и правовая база для последующей разработки рекомендаций по развитию и гармонизации законодательства в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Рассмотрены проблемы формирования экологических прав граждан и концептуальные вопросы территориального развития, обеспечивающие экологическую безопасность. Объектами исследования были международные договоры, Конституция Российской Федерации, закон "Об охране окружающей среды", Земельный кодекс, другие законы, имеющие статьи, касающиеся экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Выявленные в результате настоящего исследования противоречия в области права позволяют разработать и внести предложения о совершенствовании правового регулирования в сфере экологической и гигиенической безопасности.
Ключевые слова: зона экологического бедствия, зона чрезвычайной ситуации, охрана окружающей среды, озоновый слой, парниковые газы, санитарно-защитные зоны, экологическая безопасность
A. O. Karelin1, G. B. Eremin2, A.Yu. Lomtev1 - PECULIARITIES OF REGULATION OF LEGAL RELATIONS IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL AND HYGIENE SAFETY OF THE POPULATION IN THE RUSSIAN FEDERATION AT THE PRESENT STAGE
1Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "St Petersburg State I.P. Pavlov Medical University" Ministry of Healthcare and Social Development, 2Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "North-Western State Medical University named after I.I. Mechnikov" of the Ministry of Healthcare and Social Development, ^'Institute of Applied Ecology and Hygiene", LLC, Saint Petersburg
The results of the comparative legal analysis of the legislation of the Russian Federation in the field of environmental security have been presented, theoretical and legal basis for the subsequent development of recommendations for the development and harmonization of legislation in the field ofproviding environmental security and environmental protection has been defined. The formation of ecological civil law and conceptual questions of territory development guaranteeing ecological safety have been considered. Objects of the study were international treaties, Constitution of Russian Federation, Law on Environmental Protection, Land Code and other laws containing positions concerning ecological safety and environmental protection. Identified as a result of the present study the contradictions in the area of law allow to develop and submit proposals for the improvement of legal regulation in the field of environmental and hygienic safety.
Key words: zone of ecological disaster, emergency zone, legislation for the protection of the environment, public environmental control, the environment, the environment care, the ozone layer, environmental quality, the basis of territorial development, civil rights, greenhouse gases, sanitary-protective zones, anagement decisions, environmental audits, environmental safety, environmental insurance
Устойчивое развитие человечества, при котором удовлетворение потребностей настоящих поколений осуществляется без ущерба для будущих поколений, управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающего свою природную основу, может быть достигнуто путем изучения и совершенствования права, обеспечивающего экологическую и гигиеническую безопасность граждан. Это возможно потому, что особое значение среди принципов экологического права занимает приоритет охраны жизни и здоровья человека. В связи с этим важнейшей особенностью современного экологического права является становление и развитие
Карелин А. О. - д-р мед. наук. проф., зав. каф. общей гигиены с экологией fkarelin@mail.ru); Еремин Г. Б. - доц. каф. профилактической медицины и охраны здоровья (yeremin45@rambler.ru); Ломтев А. Ю. - канд. мед. наук, доц. каф. защиты прав потребителей и благополучия человека ГБОУ ВПО СЗГМУ им. И. И. Мечникова, ген. дир. ООО "ИПЭГ" (lomtev@atr-sz.ru).
института экологических прав и обязанностей граждан в качестве одного из определяющих в его системе.
Целью настоящего исследования было проведение анализа законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и выявление несоответствий и противоречий, затрудняющих применение его норм и положений, обеспечивающих экологическую и гигиеническую безопасность населения на практике.
Основные права граждан закреплены в Конституции Российской Федерации: право на охрану здоровья (ст. 37 [4]), экологическое и гигиеническое благополучие (ст. 41, п. 2 [4]), благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 [4]). Определены полномочия Правительства Российской Федерации, согласно которым оно обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения и экологии (ст. 114, часть 1 [4]), и каждый граж-
12
данин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 [4]). Права граждан в области экологической и гигиенической безопасности неотъемлемы и дополняются другими связанными с ними правами. В контексте современного законодательства в части экологической безопасности населения важное значение имеет дальнейшее развитие конституционных норм в Федеральных законах и соответствующих им подзаконных актах. К ним относятся Земельный и Градостроительный кодексы, Федеральные законы и постановления правительства, ведомственные нормативные акты, а также правовые акты субъектов РФ, иные акты как государственных органов, так и органов местного самоуправления. Базовым законом в этой области права является Федеральный закон "Об охране окружающей среды" [11]. Кроме того, нормативная база Российской Федерации содержит более 50 законов и других нормативных актов по вопросам обеспечения безопасной для здоровья среды обитания и экологической безопасности. Согласно Земельному кодексу земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов (ст. 9 [2]), при этом владение и распоряжение землей и другими природными ресурсами не должно наносить вреда окружающей среде (ст. 36 [2]). Многие вопросы, возникающие вокруг территориального распределения факторов среды обитания населения, потенциально способных оказывать негативное воздействие на состояние здоровья населения, регулируются на основе принципов санитарно-защитного зонирования (СЗЗ). Здесь важно отметить, что СЗЗ - это не просто линия градостроительного регулирования, а целый комплекс прав и обязанностей хозяйствующего субъекта, органов государственной власти, местного самоуправления и населения.
С принятием комплекса новых документов, определяющих концептуальные основы территориального развития Российской Федерации, - Градостроительного кодекса РФ [1], Земельного кодекса РФ [2], Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" [12] - СЗЗ как элемент территориального регулирования интегрировано в систему принятия решений на различных уровнях управления.
Даже с точки зрения формальной логики, если деятельность предприятия требует организации СЗЗ, что в свою очередь ограничивает права владельцев смежных земельных участков по размещению на них определенных объектов и развитие некоторых форм бизнеса, эти неудобства должны быть компенсированы.
В нормативно-правовых документах РФ ответственность хозяйствующего субъекта за соблюдение санитарного законодательства в части СЗЗ определена достаточно жестко и недвусмысленно. В СанПиН "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" [9] определено, что при строительстве новых, реконструкции или техническом перевооружении действующих промышленных объектов, производств и сооружений должны быть предусмотрены мероприятия и средства для организации санитарно-защитных зон, включая отселение жителей в случае необходимости. Следует подчеркнуть, что выполнение этих важных мероприятий обеспечивают должностные лица соответствующих промышленных объектов и производств.
В Земельном кодексе РФ (ст. 57 [2]) говорится, что возмещение убытков осуществляется лицами, деятель-
ность которых вызвала необходимость установления санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель. В связи с этим будет уместно отметить, что законодатель не рассматривает исторические аспекты, приведшие к нарушению законодательства, предъявляя одинаково жесткие требования к владельцам как вновь строящихся, так и давно существующих предприятий.
Документы об утверждении границы СЗЗ предприятия, сооружения или иного объекта направляются в территориальные органы архитектуры для их регистрации и использования в рамках информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
Кроме того, права на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса, их ограничения (обременения), сделки с данными объектами недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав по месту нахождения данных объектов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ст. 22 [2]).
Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда (ст. 56 [2]).
Таким образом, в Российской Федерации имеется достаточно развитая система законодательных документов и актов в сфере обеспечения безопасной для здоровья среды обитания. Однако их применение на практике сталкивается с серьезными трудностями как объективного, так и субъективного характера.
Законодательством не установлены процедуры по обмену информацией о СЗЗ между управленческими структурами (органами исполнительной власти), в связи с чем принимаются управленческие решения, не учитывающие особенности воздействия промышленных предприятий на прилегающие к ним территории. Не определен порядок и процедуры компенсации риска для здоровья населения в случае влияния вредных факторов на людей, отсутствует институт страхования и возмещения вреда связанного с воздействием риска.
Признавая ведущую роль Федерального закона "Об охране окружающей среды" [11], нельзя не отметить, что несвоевременный учет изменений в природоохранной деятельности привел к затруднениям в его использовании из-за наличия ряда статей декларативного характера либо отсутствия положений, регламентирующих сложившиеся на практике правоотношения. Некоторые статьи содержат понятия, не имеющие четких юридических определений, или в статьях имеются общие ссылки на другие законодательные акты, которые в реальности отсутствуют.
Так, действующее законодательство Российской Федерации не содержит организационно-правовой механизм регулирования экологического аудита с четкими обязанностями и ответственностью участников. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" [11] закрепляется только дефиниция термина "экологический аудит". При этом положения, устанавливающие требования к его проведению в Российской Федерации, в комментируемом законе и других законодательных актах отсутствуют.
Во многих странах мирового сообщества экологический аудит является действенным механизмом обеспе-
13
[гиена и санитария 5/2012
чения экологической безопасности производства и продукции (услуг), обеспечивает конкурентоспособность предприятий, осуществляющих деятельность в соответствии с международными экологическими стандартами. Экологический аудит используется также как один из основных методов административного управления производством для усиления производственного контроля за соблюдением требований законодательства в области сохранения благоприятной для здоровья окружающей среды и разработки природоохранной политики крупных компаний.
Формирование системы экологического аудирования в России необходимо для получения максимально достоверной информации о степени негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду для повышения эффективности и обоснованности принимаемых управленческих решений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. Кроме того, создание эффективной системы экологического аудирования будет способствовать экологической безопасности, снижению экологического риска при реализации деятельности опасных производств и негативного воздействия на окружающую среду, рациональному использованию природных ресурсов, разумному сочетанию экологических и экономических интересов.
В законе (ст. 17, п. 2 [11]) в качестве формы государственной поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, закрепляется предоставление налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим и юридическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, направленную на охрану окружающей среды. Однако реально такая форма поддержки отсутствует.
Налоговый кодекс Российской Федерации [6] не содержит правовые нормы, устанавливающие льготы для предпринимателей-налогоплательщиков, осуществляющих свою деятельность в целях охраны окружающей среды. Не закреплены такие льготы и в других законодательных актах Российской Федерации.
В законе отсутствует определение таких важных понятий, как экологическое страхование, экологическая сертификация, зона экологического бедствия, зона чрезвычайной ситуации. При этом из термина "зона чрезвычайной экологической ситуации", было убрано определение "экологической", что снижает конкретность термина. Закон декларирует (ст. 57, п.1 [11]), что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. В то же время такого законодательства в Российской Федерации нет. Четкая классификация и разграничение понятий таких зон не осуществлены и не формализованы; процессы оказания помощи экологически неблагополучным территориям не организованы в федеральном масштабе и реализуются спонтанно по мере возникновения экологической опасности.
Сходная ситуация касается и экологического страхования (ст. 18, п. 3 [11]). Законом определено, что экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством страны. Однако на сегодняшний день ни в одном из действующих нормативных правовых актов Российской Федерации не содержится дефиниция, раскрывающая юридическую природу данного понятия.
В закон включены требования по охране окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики (ст. 40 [11]). Поскольку в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует юридическая дефиниция термина "объекты энергетики", идентифицировать все виды хозяйственной и иной деятельности с использованием таких объектов на сегодня представляется крайне сложным.
Важным механизмом в обеспечении безопасной окружающей среды должен быть общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), однако правового регулирования порядка осуществления данного вида контроля на федеральном уровне нет.
В отличие от аналогичных законов ряда других государств в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" нет статей, посвященных такому важному вопросу, как природопользование: не дано само понятие, не представлены виды природопользования, не установлены основания для возникновения и условия осуществления специального природопользования.
При наличии в законе положений об охране озонового слоя атмосферы (ст. 54 [11]) он не содержит статей об охране климата и снижении выбросов парниковых газов, между тем решение этого вопроса имеет международное значение. Основополагающим международно-правовым документом, определившим правовые рамки сотрудничества государств в сфере стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасное антропогенное воздействие на климатическую систему, является Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата [8], ратифицированная Российской Федерацией в ноябре 1994 г. В развитие основных положений этой конвенции в декабре 1997 г. был принят Киотский протокол, который Россия подписала в 1999 г. [7, 9].
Одной из важнейших проблем в сфере обеспечения безопасной для здоровья среды обитания является ответственность и неотвратимость наказания за нанесение ущерба состоянию окружающей среды. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и порядок разрешения споров в этой сфере изложены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (гл. XIV [11]). В этой части природоохранное законодательство взаимодействует с Кодексом об административных правонарушениях [3] и Уголовным кодексом Российской Федерации [10], который впервые в истории уголовного законодательства нашей страны выделил самостоятельную главу "Экологические преступления", содержащую 17 статей, предусматривающих ответственность за посягательства как на окружающую среду в целом, так и на ее отдельные компоненты.
Формирование хозяйственной деятельности, не разрушающей биосферу, а ее сохраняющей, т. е. экологодопустимой, не выходящей за пределы несущей (экологической) емкости экосистем - одна из центральных задач становления "устойчивого" общества, которое может быть достигнуто при условии эффективного функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов и модели хозяйствования, базирующегося на развитом правовом институте. Выявленные в результате настоящего исследования противоречия в области права позволяют разработать и внести предложения о совершенствовании правового регулирования в сфере экологической и гигиенической безопасности.
14
Литер атура
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190. - М., 2005.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ЗК РФ). - М., 2001.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. - М., 2002.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ). - М., 1992.
5. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г). - М., 1992.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) часть
первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ. - М., 2000.
7. Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 163 "О подписании Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата". - М., 1999
8. Рамочная Конвенция организации объединенных наций об изменении климата (Нью-Йорк, 09.04.1992 г.).
9. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. - М., 2003.
10. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. М., 1996.
11. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". - М., 2002.
12. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". - М., 2007.
Поступила 06.02.12
© Л. И. ЭЛЪПИНЕР, 2012 УДК 614.777:556.18
Л. И. Эльпинер
МЕДИКО-ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИНТЕГРАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ
водными ресурсами
Институт водных проблем Российской академии наук, Москва
Обоснована необходимость учета интересов охраны здоровья населения при формировании и реализации решений по управлению водными ресурсами. Рассмотрены научные основы и регламентирующие санитарнозаконодательные документы, касающиеся различных сфер водохозяйственной деятельности. Определены возможности и важность построения комплексных территориальных медико-экологических прогнозов последствий изменения гидрологической обстановки.
Ключевые слова: управление, водные ресурсы, медико-экологические подходы, прогнозы, предупредительные меры
L. I. Elpiner- MEDICO-ECOLOGICAL APPROACHES ТО THE INTEGRATED MANAGEMENT OF WATER RESOURCES
Institute for Water Problems of the Russian Academy of Sciences
The necessity of taking into account the interests ofpublic health care in forming and implementing solutions for water management has been substantiated. Scientific frameworks and regulatory sanitary legislative documents relating to various areas of water management have been considered. The possibilities and the importance of performing complex territory medical ecological forecasts of effects of changes in hydrological situation have been demonstrated
Key words: management, water resources, medical and environmental approaches, forecasts, preventive measures
Управление водными ресурсами - важнейший раздел системы управления природопользованием - "системы деятельности, призванной обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий наиболее эффективного режима их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей" [10]. К этой формулировке необходимо добавить обеспечение благоприятных экологических условий среды обитания человека.
Применительно к управлению водными ресурсами речь идет об использовании активных приемов изменения гидрологической обстановки (режимов, качества и количества вод) в интересах улучшения экологических и социальных условий жизни населения, полноценного функционирования всех отраслей хозяйства [2].
Учет современных знаний о влиянии водного фак-
Эльпинер Л. И. - д-р мед. наук, проф. elpiner@aqua.laser.ru
тора на медико-экологическую обстановку становится необходимым при формировании решений в области управления водными ресурсами, как поверхностными, так и подземными.
Конкретно речь идет об изменении гидрологической (в том числе гидрогеологической) обстановки в связи с изменением режима, количества и качества вод при распределении водных ресурсов между отраслями хозяйства, создании и реконструкции гидротехнических и гидроэнергетических объектов, использовании новых источников питьевого водоснабжения, создании систем транспортировки питьевой воды на большие расстояния, совершенствовании водоохранных технико-технологических решений, разрешении проблем использования трансграничных водных объектов, территориальном перераспределении водных ресурсов. Необходимость управления водными ресурсами возникает и в связи с прогнозами глобальных гидроклиматических изменений, характера и степени обводнен-
15
