CC BY
778
Бочарова Е.Ю.
Особенности регулирования этики государственной службы в США
Одной их самых острых проблем, с которыми сталкиваются государственные служащие в начале XXI века, является необходимость определения, закрепления и поддержания высокого уровня этичного поведения государственных служащих. Это, быть может, проблема даже более важная и деликатная для государства, чем для бизнес-структур. По своему определению, государство создано служить нуждам и интересам всего общества, а не только тем, кто заинтересован в приобретении или продаже конкретного товара или услуги, как это происходит в частном секторе. Этичное поведение государственного служащего способно повысить эффективность труда, улучшить моральный климат и укрепить связи с общественностью. За последнее время вопросы этичности поведения государственных служащих приобрели особую важность, отчасти из-за распространившегося в обществе предвзятого отношения, всеобъемлющего недоверия к бюрократическому аппарату.
Политическая и гражданская культура США основаны на понятии того, что государственные служащие обязаны выполнять свою работу в интересах общества. Американская конституция начинается со слов «Мы, народ...», и уже это дает представление о том, что любая государственная власть, которую представляют будь-то назначаемые или избираемые должностные лица, прежде всего исходит от американского народа. Зачастую в решении вопросов этического характера участвует не только государство, но и сами государственные служащие. Впечатляют усилия, предпринятые многочисленными американскими ассоциациями по вопросам государственной службы (American societies for public administration) для повышения этических стандартов их поведения. Кроме того, Международная Городская/Областная Ассоциация Менеджмента (the International City/County Management Association) разработала и широко распространила организационный этический кодекс. Различные профессиональные и исследовательские организации, такие как Американская Ассоциация Политических Наук (the American Political Science Association), Центр продвижения прикладной этики (the Center for the Advancement of Applied Ethics) при Университете Карнеги Меллон, Центр общественной честности (the Center for Public Integrity) в Вашингтоне и Центр изучения профессиональной этики (the Center for the Study of Ethics in the Professions) при Технологическом университете Иллинойса изучают государственную службу и связанные с ней этические проблемы, сосредотачивая свои усилия на обучении служащих практическим методам анализа и разрешения реальных этических проблем1.
Существующая в США концепция государственной службы на первый план ставит безупречное, в том числе и этичное, поведение государственных служащих. Это объясняет, почему этическая инфраструктура в этой стране очень развита. Она включает в себя многочисленные специализированные органы и ведомства, которые проводят превентивную политику, занимаются служебными расследованиями. Работа таких агентств невозможна без соответствующих внесений изменений в действующее законодательство, совершенствование административных правил и процедур. Так, например, первый этический кодекс в истории государственной службы США был принят в 1954 году генеральной ассамблеей Нью-Йорка, за примером которого последовали и остальные штаты.
Необходимо отметить тот факт, что США отличается от других стран высоким уровнем политизированности государственной службы. Примером этому может
1 Milakovich M.E., Gordon G.G. Public Administration in America. Cengage Learning, 2008. P. 237-238.
служить создание отдельного органа федерального уровня, координирующего служебную этику в США, - Управление служебной этики в государственных органах США (The Office of Government Ethics, далее - УСЭГО), которое, по сути, стало ответом на действия президента Никсона, вызвавшие общественное порицание. Уотергейт словно вызвал новую эру этических реформ, в которой деятельность, как государственных служащих, так и политиков, должна была стать более транспарентной и подотчетной. Как говорится в одном из американских практических руководств по этике для государственных служащих, «если на службе вы колеблетесь, принять ли решение с выгодой для себя, подумайте, что об этом напишут в газетах и какой будет реакция общественности». По статистике, в каждом третьем городе США есть свой этический кодекс и своя комиссия по этическим вопросам, либо другой орган, имеющий схожие с ней функции, и в 33% городах проводится регулярный контроль этического поведения государственных служащих2. В том числе и для того, чтобы обеспечить корректную работу таких комиссий, был создан выше названный координирующий орган.
Основанием для создания УСЭГО стал закон «О служебной этике в государственных органах», принятый в 1978 году, согласно которому УСЭГО изначально входило в состав Управления кадровой службы США, и только спустя 11 лет получило статус отдельного ведомства. В 1992 году УСЭГО был опубликован первый исчерпывающий комплекс стандартов этичного поведения для федерального правительства, который собрал воедино многочисленные кодексы поведения, разработанные федеральными ведомствами за многие годы.
В задачи УСЭГО входит предотвращение конфликта интересов у правительственных служащих и разрешения этих конфликтов в случае возникновения. Сотрудничая с другими отделами и ведомствами исполнительной ветви власти, УСЭГО разрабатывает и стимулирует выполнение государственными служащими высоких стандартов этичного поведения, укрепляет уверенность общества в том, что государство работает согласно принципам справедливости и честности.
УСЭГО возглавляет директор, назначаемый на должность Президентом США сроком на 5 лет. Помимо Кабинета директора (The Office of the Director), в состав УСЭГО входит четыре отдела, согласованные действия которых обеспечивают выполнение УСЭГО своих задач. Ниже приведено описание каждого из отделов и их функций:
Кабинет директора осуществляет генеральное управление этическими программами органов исполнительной ветви власти и несет ответственность за выполнение УСЭГО поручений Конгресса и Президента США.
Отдел международной помощи и государственных инициатив (The Office of International Assistance and Governance Initiatives) координирует участие Управления в программах по борьбе с коррупцией, по разработке международных этических стандартов и обеспечивает техническую поддержку. По запросу Правительства или внешнеполитических ведомств США, которые отвечают за политическую стратегию государства, представляет материалы по превентивным антикоррупционным мерам, делится опытом и консультирует по вопросам борьбы с коррупцией, открытости и прозрачности государственной службы.
Отдел также оказывает помощь другим ведомствам, ответственным за подписание антикоррупционных соглашений между странами, и участвует в организации различных международных конференций по борьбе с коррупцией.
Отдел правовой политики и консультирования по общим вопросам (The Office of General Counsel and Legal Policy) отвечает за создание и совершенствование
2 Henry N. Public administration and public affairs. Pearson Prentice Hall, 2006. - p.394
единой правовой системы, регулирующей этическую сферу деятельности служащих исполнительных органов власти. Он разрабатывает правила и стандарты поведения государственных служащих, утверждает кодексы поведения, вводимые другими департаментами и агентствами, и способствует их внедрению, разрабатывает изменения и дополнения, которые необходимо внести в законодательство в сфере управления административной этикой. Отдел отвечает на информационные запросы СМИ и обеспечивает связь с Конгрессом и Административно-бюджетным Управлением при Президенте США.
Отдел ведомственных программ (The Office of Agency Programs) несет ответственность за осуществление мониторинга и обеспечение поддержки этических программ департаментов и агентств исполнительной ветви власти. В состав отдела ведомственных программ входят три подотдела: подотдел по обслуживанию программ, подотдел по программному мониторингу и подотдел по вопросам обучения.
Подотдел по вопросам обучения (The Education Division) составляет учебные курсы по этике и обеспечивает ими и другими материалами департаменты и ведомства исполнительных органов власти. Поскольку основная ответственность за разработку и внедрение программ по реализации принятых УСЭГО стандартов поведения в США возложена на департаменты и ведомства, в каждом ведомстве назначается ответственное должностное лицо (Designated Agency Ethics Official) и его заместитель (Alternate Ethics Official). Именно они тесно взаимодействуют с подотделом по вопросам обучения, принимают участие в проводимых подотделом тренингах и проходят специальные курсы. О назначении этих должностных лиц директор ведомства в письменной форме уведомляет УСЭГО.
Должностное лицо, ответственное за служебную этику внутри ведомства, отвечает за:
- поддержание тесной связи с УСЭГО;
- эффективное функционирование системы декларации служащими ведомства своих доходов, имущества и иных необходимых сведений;
- составление списка обстоятельств, повлекших или могущих повлечь нарушение этических правил в ведомстве;
- обучение и консультирование служащих ведомства;
- исследование существующих в ведомстве этических стандартов и рекомендации по их изменению;
- исправление обнаруженных нарушений этических правил и решение о необходимости применения санкций и т.д.3
Подотдел по реализации программ (The Program Services Division) поддерживает связь с департаментами и ведомствами и обеспечивает должное выполнение этических программ. Для этого УСЭГО назначаются специальные служащие (the Office of Government Ethics Desk Officers), каждый из которых отвечает за несколько определенных ведомств и департаментов, обеспечивая их необходимой информацией, предоставляя помощь при реализации этических программ.
Кроме этого, подотдел по реализации программ руководит системой годовой финансовой отчетности для более чем 1000 президентских назначенцев, одобряемых Сенатом США, и 125 должностных лиц, ответственных за служебную этику внутри ведомства4. Подотдел собирает, проверяет, дополняет отчеты о финансовом состоянии кандидатов, уделяя особое внимание наличию предпосылок для возникновения конфликта интересов. Если во время проверки кандидатов возникают вопросы или
3 Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Административная этика как средство противодействия с коррупции // Московский центр Карнеги. Рабочие материалы. 2003. № 4. С. 28.
4 US Office of Government Ethics - http://www.usoge.gov/About/Organization/
противоречия, УСЭГО проводит работу с кандидатом, после чего решается, будет ли он входить в число перспективных кандидатов на должность.5
Согласно поправкам к Закону о служебной этике в государственных органах, высшие правительственные чиновники всех трех ветвей власти обязаны подавать публичные отчеты об их финансовом состоянии. Отчеты содержат информацию о доходах и имуществе чиновников, осуществляемых ими финансовых операциях, подарках, оплаченных командировках и т. д. Закон касается высокопоставленных лиц государства без исключения, в том числе и Президента США.6 Так, например, каждый подарок, принятый президентом, стоимость которого оценивается более 305 американских долларов, как и имя его дарителя, заносится в ежегодно публикуемый финансовый отчет о декларируемых доходах.
Подотдел программного мониторинга (The Program Review Division) проводит собственный мониторинг выполнения департаментами и ведомствами этических программ, делая выводы об их эффективности и соответствии поставленным задачам. Такой мониторинг проводится согласно одобренному УСЭГО руководству и назначается заблаговременно как часть годового программного плана. В ходе мониторинга проверяются следующие элементы этической программы:
- структура этической программы и кадровое обеспечение;
- публичное/конфиденциальное декларирование служащими доходов и имущества;
- обучение этическим стандартам и проведение тренингов;
- консультирование сотрудников по вопросам, касающимся административной
этики;
- деятельность государственных служащих после оставления ими государственной
службы.
По результатам мониторинга составляется отчет, который отправляется должностному лицу, ответственному за служебную этику внутри ведомства. Отчет может содержать рекомендации по совершенствованию этической программы, если в ходе ее мониторинга были выявлены недостатки. В течение следующих 60 дней ведомство обязано направить в УСЭГО ответ, в котором изложены предпринятые действия, указывающие на то, что ведомство выполняет прописанные в отчете рекомендации.
Важно отметить, что если полномочия по реализации этических правил во многом принадлежат отдельным органам исполнительной власти, то процесс принятия этических стандартов и правил централизован.7 Так как Управление разрабатывает чрезвычайно подробные «Этические стандарты поведения служащих исполнительной ветви власти», которые ведомства могут лишь дополнить после согласования с Управлением, а специально уполномоченный служащий консультирует их по этим вопросам.
Отдел по административным вопросам и управлению информацией (The Office of Administration and Information Management) делится на два подотдела, которые обеспечивают необходимую поддержку всех действующих в УСЭГО программ. Подотдел по административным вопросам отвечает за управление персоналом, платежные ведомостями, оплату труда, публикацию материалов и др. Подотдел по управлению информацией отвечает за телекоммуникации, внедрение новых
5 KlitgaardR.E., Light P.C. High-performance government: structure, leadership, incentives. Rand Corporation, 2005. P. 238.
6 Patterson B.H. To serve the President: continuity and innovation in the White House staff. Brookings Institution Press, 2008. P. 292.
7 Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Цит. соч. С. 28.
компьютерных технологий и обеспечивает работу официального Интернет-сайта УСЭГО8.
Таким образом, Управление служебной этики в государственных органах США, в отличие, например, от Комитета по стандартам в публичной сфере Великобритании, осуществляет именно управление этикой государственной службы. Оно разрабатывает стандарты поведения государственных служащих, и обеспечивает их реализацию, в том числе путем координации мероприятий в сфере служубной этики, проводимых отдельными органами исполнительной власти. Наличие координирующего органа типа «менеджер» характерно для США, где, в отличие от других стран, регулирование этического поведения государственных служащих осуществляется более жестко, а именно в соответствии с различными биллями и нормативно-правовыми актами,
9
устанавливающими этические нормы и правила поведения .
Американские органы-координаторы тесно связаны с другими элементами этической инфраструктуры. Для их эффективной работы, в частности, необходимы мероприятия по повышению профессиональной социализации. Неукоснительно следуя строгим правилам прозрачности и подотчетности, в США осуществляется внешняя и внутренняя проверка деятельности этических координирующих органов. Внешняя аудиторская проверка органов, координирующих этику государственной службы, осуществляется отдельным агентством, за действия которого ответственен Главный Инспектор. Внутренняя же проверка осуществляется УСЭГО: оно проверяет этические программы федеральных ведомств и департаментов США. В результате подобных проверок выявляется, выполняют ли ведомства свои статутные и регуляторные обязанности по претворению в жизнь всех программных пунктов, включая гласность в отношении финансовой отчетности, обучение этическим нормам и консультационную деятельность по вопросам этики государственной службы. Используя полученную информацию, аудиторские группы УСЭГО готовят заключительный отчет, в котором выделяются недостатки этической программы ведомства, связанные с проблемами соблюдения этических норм, с выполнением самой программы, и предложения по внесению изменений, направленных на повышение эффективности и результативности программы. УСЭГО включает в вышеупомянутый ежегодный отчет о деятельности свою оценку соответствия достигнутых результатов поставленным ранее целям. Более того, за ним законодательно закреплена обязанность разрабатывать и выполнять годовой стратегический план деятельности. Таким образом, УСЭГО предоставляется возможность определять реалистичные цели, достижимые в ходе реализации миссии по стимулированию этического и предотвращению ненадлежащего поведения.
В США, несмотря на то, что отчеты о проверках этических программ, проводимые УСЭГО, не публикуются, с ними можно ознакомиться путем предварительной подачи письменного запроса (согласно положениям специального федерального закона, разрешающего доступ к государственным документам).
Как уже говорилось выше, этическое регулирование публичной службы в США неоднократно становилось инструментом политического манипулирования, ещё со времен Уотергейта. Данная тенденция прослеживается и в настоящее время: первым исполнительным распоряжением, подписанным президентом Обамой с момента его инаугурации, стали «Этические обязательства служащих исполнительной ветви власти» от 21 января 2009 года, который привел в июле 2009 года к законодательному закреплению ограничений по деятельности служащих в сфере лоббинга. В соответствии с данным Исполнительным распоряжением, главы американских
8 US Office of Government Ethics - http://www.usoge.gov/About/Organization/
9 Koch R., Dixon J. Public governance and leadership: political and managerial problems in making public governance changes the driver for re-constituting leadership. Gabler Edition Wissenschaft. DUV, 2007. Р. 542.
ведомств должны, по согласованию с Директором УСЭГО, устанавливать такие правила и процедуры, необходимые для обеспечения ознакомления, подписания и следования «Этическим обязательствам» всеми назначаемыми в ведомстве служащими. За Директором УСЭГО также был закреплен ряд полномочий, некоторые из которых перечислены ниже:
- контроль за тем, чтобы внутриведомственные правила и процедуры, устанавливаемые для государственных служащих, деятельность которых непосредственно связана с взаимодействием с частным сектором, не влияли на выполнение государственных программ;
- подготовка публичного годового отчета о соблюдении «Этических обязательств»10.
Основная идея не нова: распоряжение Обамы частично повторяет требования, подписанные президентом Клинтоном в 1993 году11, однако и вводит более жесткие меры борьбы с влиянием лоббистов на американских служащих. Отныне запрещены не только любого рода подарки от лоббирующих групп, но, что особенно важно, закрываются так называемые «вращающиеся двери», позволявшие ранее правительственным служащим переходить на работу в частный сектор и наоборот. Более того, отныне нарушением закона будет считаться и прием на работу лиц, использующих свои политические связи, а не требуемый уровень квалификации, компетенций и опыта.
Список литературы:
1. Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Административная этика как
средство противодействия с коррупции // Московский центр Карнеги. Рабочие
материалы. 2003. № 4. С. 28.
2. Executive Order 12834, «Ethics Commitments by Executive Branch Appointees», 58 Federal Register 5911. January 22. 1993.
3. Genovese Michael A., Farrar-Myers Victoria A. Corruption and American Policies. Cambria Press, 2010.
4. Henry N. Public administration and public affairs. Pearson Prentice Hall, 2006.
5. Klitgaard R.E., Light P.C. High-performance government: structure, leadership,
incentives. Rand Corporation, 2005.
6. Koch R., Dixon J. Public governance and leadership: political and managerial problems in making public governance changes the driver for re-constituting leadership. Gabler Edition Wissenschaft. DUV, 2007.
7. Milakovich M.E., Gordon George G. Public Administration in America. Cengage Learning, 2008.
8. Patterson B.H. To serve the President: continuity and innovation in the White House staff. Brookings Institution Press, 2008.
9. US Office of Government Ethics - http://www.usoge.gov/About/Organization/ (14.09.2011).
10 Genovese Michael A., Farrar-Myers Victoria A.Corruption and American Policies. Cambria Press, 2010. Р. 334-335.
11 Executive Order 12834, “Ethics Commitments by Executive Branch Appointees”, 58 Federal Register 5911. January 22. 1993.
