CC BY
232
УДК 911.3:33(520)
О.А. Меркушева1
ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЯПОНИИ НА ПРИМЕРЕ
ОСТРОВА ХОККАЙДО
Япония — страна, отличающаяся гибкой системой многоуровневой региональной политики и регионального планирования. Хоккайдо — уникальный регион, объект целенаправленной региональной политики со времен присоединения к Японии в 1869 г. В настоящее время японская региональная политика переходит к мультиполярному развитию, учитывающему особенности конкретных регионов, — от крупных проектов государственного уровня к локальным проектам и программам. Результаты этой политики анализируются и описываются в форме типологии округов Хоккайдо и на отдельных примерах.
Ключевые слова: региональная политика, Япония, Хоккайдо, проекты развития регионов.
Введение. В последние десятилетия в большинстве развитых и развивающихся стран возросло понимание важности целенаправленного решения региональных проблем и значение региональной политики государства. Это связано с тем, что неравномерность развития регионов приводит к возникновению и обострению многих социально-экономических проблем. Вследствие этого увеличивается значение государства в качестве разработчика и координатора региональной политики и регионального планирования как на уровне страны в целом, так и на уровне отдельных регионов. Полностью решить региональные проблемы в большинстве случаев невозможно, поскольку они вызваны объективными причинами — неравномерностью размещения природных ресурсов, населения, разницей в уровне экономического развития отдельных районов, в социальной и даже этнической структуре населения и т.д. Вместе с тем, как показывает практика, многие развитые страны достигли больших успехов в смягчении региональных проблем.
Одна из стран, активно осуществляющих региональную политику в развернутой форме (т.е. во всей стране, а не только в наиболее отсталых регионах), — Япония. С 1950-х гг. в Японии формируется сложная система многоуровневого регионального планирования, которая постоянно изменяется в соответствии с требованиями общества и целями экономического развития.
Для изучения методов решения актуальных региональных проблем в Японии выбран регион Хоккайдо. Его выбор обусловлен географической обособленностью, особой историей освоения, природно-климатическими особенностями, близкими к таковым в российских регионах Дальнего Востока, большой ролью государственной региональной политики в его развитии.
Постановка проблемы. Основная цель работы — изучение основных методов и особенностей региональной политики в отношении Хоккайдо. Изучены особенности региона Хоккайдо, основные планы и
проекты развития Хоккайдо, их территориальная составляющая и результаты; составлена типология округов Хоккайдо по особенностям региональной политики.
Материалы и методы. При проведении исследования использованы аналитический, сравнительный, статистический, картографический методы.
Региональную политику Японии, в частности в регионе Хоккайдо, вследствие ее актуальности изучали многие исследователи. Автор статьи опиралась на материалы исследований И.Л. Тимониной, М.П. Баклановой, а также японских ученых К. Ямасита М. Ямадзаки, М. Ёсава и др. [1, 2, 15]. Для анализа социально-экономических показателей использованы статистические данные японского Управления статистики, Министерства экономики, промышленности и торговли, Министерства земельных ресурсов и транспорта и др. Кроме того, в ходе исследования автором изучены материалы и данные, находящиеся в открытом доступе на вебсайтах Управления развития Хоккайдо, Губернаторства Хоккайдо и др.
Обсуждение результатов. Хоккайдо — один из самых необычных и нетипичных японских регионов. Это второй по величине и самый северный из Японских островов. Кроме того, Хоккайдо — самая крупная префектура Японии, имеющая особый статус губернаторства. Этот регион отличает и более позднее вхождение в состав Японии, кроме того, это единственный регион, который со времени присоединения к Японии в 1872 г. заселялся и развивался в плановом порядке. В ХХ в., особенно в период после Второй мировой войны, Хоккайдо в большей степени, чем другие регионы, был объектом реализации различных стратегий и проектов.
Причин более позднего развития и относительного "отставания" Хоккайдо от других японских регионов несколько, но к наиболее значимым несомненно относится его географическое положение. Он находится на периферии по отношению к историческому "ядру" Японии, здесь более суровый климат,
1 Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, географический факультет, кафедра социально-экономической географии зарубежных стран, аспирант; e-mail: olam2004@mail.ru
чем на большей части японской территории. К числу отличительных черт Хоккайдо относится и наличие национального меньшинства — айнов, а также особенности вхождения в состав Японии и всей последующей политики японских властей в отношении данного региона. Все указанные факторы повлияли и на региональную политику, которой государство всегда уделяло повышенное внимание.
Вследствие более северного положения острова сельское хозяйство региона существенно отличается от такового в других регионах страны. Регион лидирует по выращиванию таких культур, как сахарная свекла, лук, пшеница. На острове производится 40% молока в стране, причем молочные продукты Хоккайдо считаются в стране самыми высококачественными и экологичными. Для Хоккайдо, омываемого Тихим океаном, Охотским и Японским морями, традиционно развитое морское рыболовство (особенно промысел лососевых), добыча морепродуктов, особого вида водорослей (вакамэ). По данным на 2008 г. здесь было добыто 1,3 млн т рыбы и морепродуктов, что составило 1/5 общеяпонской добычи, создана и сеть заводов по искусственному разведению лососевых на реках в местах их захода на нерест. Продукция сельского хозяйства и морского рыболовства составляет базу развитой пищевой промышленности Хоккайдо [7].
Хоккайдо относительно богат минеральными ресурсами: уголь активно добывали в начале ХХ в. и в период Второй мировой войны, затем большая часть шахт была закрыта (последняя — в 2001 г.). В настоящее время в регионе разрабатывают преимущественно известняки, в небольших количествах добывают нефть и природный газ [6].
В настоящее время Хоккайдо находится на средней позиции среди префектур Японии по показателям экономического развития. Если по абсолютному показателю ВРП (18, 5 трлн иен) регион на 9-м месте в стране, то по показателю на душу населения — только на 36-м.
Экономику Хоккайдо образно называют "экономикой четырех процентов", поскольку доля Хоккайдо и в населении, и в ВВП страны составляет около 4%. Такую же долю составляет промышленное производство региона. Структура экономики Хоккайдо значительно отличается от структуры японской экономики в целом. Доля третичного сектора за счет относительно низкого развития промышленности, развитого туризма и транспорта выше, чем в среднем по Японии. По показателям экспорта и импорта Хоккайдо отстает от среднеяпонского уровня. Только 11,8% предприятий Хоккайдо ориентированы на общенациональный и мировой рынок. Эта особенность экономики региона иногда расценивается как признак некоторой экономической отсталости, поскольку в целом по стране доля предприятий, ориентированных на общенациональный и мировой рынки, составляет 43,1%, т.е. в 3 раза больше, чем на Хоккайдо. Тем не менее в последние годы внешнеторговый оборот Хоккайдо увеличивается как за счет импорта, так и экспорта. Это связано с ро-
стом торговли между Японией и другими странами (прежде всего со странами Восточной Азии, в частности Китаем), а также с увеличением конкурентоспособности Хоккайдо.
Обладая большой площадью, Хоккайдо не однороден по размещению населения и промышленности. Диспропорции в экономическом развитии региона выражаются прежде всего в моноцентричности: если в столице Саппоро численность населения составляет почти 2 млн человек, и это развитый промышленный, финансовый и научный центр, то другие районы Хоккайдо (северная и восточная части острова) отличаются слабым развитием промышленности и сферы услуг.
Неравномерное размещение населения и хозяйства по территории префектуры, вызванное географическими, историческими, экономическими причинами, представляет весьма острую социально-экономическую проблему. С одной стороны, здесь существует концентрация населения, промышленности, торговли в центральной части (округ Исикари с центром в столице Саппоро и прилегающие к нему округа), а с другой — депопуляция и другие негативные социально-экономические явления проявляются в других районах и населенных пунктах. В то же время концентрация образовательных учреждений, социальной и туристической инфраструктуры, транспортная система Хоккайдо отличаются равномерностью. Это создает хорошие условия для развития окраинных районов Хоккайдо при современном "многополюсном" подходе.
Региональная политика Хоккайдо. После вхождения Хоккайдо в состав Японии перед властями встала задача освоения ресурсов острова и создания необходимой инфраструктуры. Правительство Мэйдзи уделяло большое внимание развитию Хоккайдо и в 1869 г. учредило Управление по его освоению.
После Второй мировой войны в условиях нехватки продовольствия возросла роль Хоккайдо в качестве продовольственной базы, а также как региона для переселения иммигрантов из-за границы (прежде всего из Кореи, которая до войны была колонией Японии и так же как и Хоккайдо представляла собой аграрную территорию).
С принятием закона о развитии Хоккайдо освоение острова вновь стало осуществляться в рамках особой системы. В 1950 г. было учреждено Управление Хоккайдо, главной целью которого было создание инфраструктуры острова, соответствующей местным условиям. Затем в 1951 г. в качестве местного органа для проведения государственных работ по обустройству коммунального хозяйства было основано Управление по развитию Хоккайдо. В 1952 г. начались работы по развитию источников электроэнергии, обустройству дорог, портов, рек, увеличению сельскохозяйственного производства.
Региональная политика в отношении Хоккайдо в период с 1950 г. по 1980-е гг. основывалась главным образом на реализации немногочисленных крупных проектов в сфере развития инфраструктуры, сельского хозяйства, промышленности (рис. 1).
Рис. 1. Крупнейшие проекты в регионе Хоккайдо во второй половине ХХ в., составлен по [1, 2]
Наиболее крупным проектом того периода на Хоккайдо стало строительство порта Томакомаи (примерно в 50 км на юг от Саппоро). Проект был начат в 1970 г. и нацелен на создание 50 тыс. рабочих мест и получение 3,3 млн иен дохода (27,5 млрд долл. США). В Томакомаи построены заводы черной металлургии, химической промышленности, нефтепереработки, автомобилестроения, в проект вложено более 212 млрд иен, однако поставленные цели были выполнены лишь на 10%. Кроме того, в 1970—1980-е гг. осуществлены промышленные проекты развития нового порта Исикари (по примеру порта Томакомаи), промышленного комплекса Сорати и Титосэ [1].
Существенный прогресс произошел в сфере развития транспортной системы. Так, в 1988 г. был открыт тоннель Сэйкан, связавший Хоккайдо и Хонсю (префектура Аомори).
Кроме того, в 1980-е гг. Хоккайдо участвовал в проекте "Технополис". В регионе был создан технополис в Хакодатэ. Несмотря на увеличение выпуска продукции в городе в 1,5 раза за время существования технополиса, этот проект не стал полностью экономически независимым и выгодным и был закрыт [5].
С 1977 г. региональное планирование в регионе Хоккайдо становится двухуровневым: помимо вышеупомянутых общегосударственных планов местная власть начала составлять собственные программы развития. Главным отличием центральных планов от местных программ стало то, что если центральные планы Хоккайдо нацелены главным образом на создание в регионе инфраструктуры и промышленности общеяпонского значения и рассматривают развитие Хоккайдо в плоскости национальных интересов, то префектурные программы своей основной задачей ставят повышение благосостояния жителей Хоккайдо (за счет реализации более социально ориентированных проектов).
В 1990-е гг. с принятием концепции мультиполяр-ного развития в региональном планировании Японии произошли существенные изменения, а именно сдвиг в сторону регионализма. Одновременно с этим в регионе Хоккайдо был принят Пятый комплексный план развития территории (1988—1997). Крупнейший проект этого плана — строительство и открытие в 1991 г. аэропорта Син-Титосэ и мероприятия по его усовершенствованию. Это один из крупнейших в Японии
аэропортов, уступает по пассажирообороту только токийским аэропортам Нарита и Ханэда. Пассажирообо-рот Син-Титосэ составляет 18 млн чел (2007), из них 17,2 млн — пассажиры внутренних рейсов.
Шестой план комплексного развития Хоккайдо, действовавший в 1998—2007 гг., ставил еще более общие цели — формирование независимых местных сообществ, сохранение природы Хоккайдо, развитие туризма (горнолыжного, экологического и пр.). Особое внимание уделялось сотрудничеству с Россией, "формированию среды для международных связей северных регионов" [4].
В 2008 г. был принят Седьмой план комплексного развития Хоккайдо. Выполнение мероприятий этого плана рассчитано на срок до 2017 г. В плане не содержится каких-либо количественных показателей, а даны лишь некоторые общие концептуальные цели и установки развития. Основной проблемой Японии в целом и Хоккайдо в частности в настоящее время признано старение населения. В плане отмечено, что в связи с ослаблением региональных сообществ из-за сокращения численности населения возникает опасность снижения их экономической активности, а также возникновения трудностей в области охраны здоровья населения, оказания социальных услуг, поддержания стабильности региональных сообществ. Поэтому перед регионами ставится задача развиваться таким образом, чтобы сокращение населения не привело к их упадку и упадку страны в целом. Признано усугубление экологических проблем в стране в целом и большой потенциал Хоккайдо в качестве региона с благоприятной экологической обстановкой.
Кроме того, учитываются возможности для развития туризма в разных районах Хоккайдо. В плане подчеркнута необходимость широко привлекать туристов не только из других районов Японии, но и расширять туристические связи с зарубежными странами, в первую очередь со странами Восточной Азии. Примером ориентации Хоккайдо на международный туризм может служить то, что на многих сайтах, посвященных туризму в регионе, есть версии на английском, китайском и русском языках.
Для реализации устойчивого развития Хоккайдо предлагается в первую очередь прилагать усилия, направленные на сохранение природных богатств региона. Ведется активная работа по сохранению и восстановлению естественных природных условий в местах, являющихся объектами Всемирного природного наследия (природный парк на п-ове Сирэтоко и в его окрестностях), а также болотистой местности Кусиро и целинных полей Саробэцу, включенных в Рамсарскую конвенцию, других природных парков и т.д. Кроме того, проводится оборудование набережных, торговых и морских портов с учетом среды обитания водных организмов, строят системы очистных сооружений на реках для уменьшения загрязнения пресных вод [4].
Одна из основных целей, заявленных в плане, — "превращение Хоккайдо в регион, состоящий из многообразия уникальных районов". Впервые за все время
в плане сделан акцент на внутренней неоднородности региона, усилении роли местных сообществ и муниципальных правительств в его развитии.
Согласно плану необходимо создание как можно большего числа согласованных между собой локальных планов и программ, ориентированных на развитие городов и сельских поселений с учетом местных особенностей. Отмечается ключевая роль Саппоро, являющегося "экономическим и общественным локомотивом Хоккайдо". Активное развитие на локальном уровне ведется во всех округах Хоккайдо, за исключением Нэ-муро и Кусиро, граничащих с Курильскими островами. До решения территориального спора между Японией и Россией эти территории практически не предполагается развивать. Населенные пункты, принявшие собственные локальные программы к 2008 г., отражены на карте, представленной на рис. 2.
Из анализа карты, приведенной на рис. 2, можно сделать вывод как о многообразии тематики планов, так и широте их географии. Наиболее комплексная региональная политика осуществляется в центральных округах Хоккайдо — прежде всего в Исикари, Сорати, Ибури. В северных и восточных округах реализуется значительно меньше локальных программ и проектов, в них развиваются следующие направления: экология и сельское хозяйство в Абасири, социальные проекты (в том числе взаимодействие с соседним Сахалином) в округе Соя.
На основе проанализированных проектов и построенных картосхем автором создана типология округов Хоккайдо по особенностям региональной политики и направлениям региональных проектов (рис. 3).
При выделении типов автор руководствовалась следующими критериями: наличие/отсутствие крупных проектов в сфере развития сельского хозяйства, промышленности или инфраструктуры (из рассмотренного выше списка) и преобладающие направления современных местных проектов.
В результате выделено пять типов округов. Типология позволяет сделать следующие выводы: региональная политика на Хоккайдо в настоящее время так же как и во второй половине ХХ в. направлена прежде всего на развитие центрального региона, в частности, округов, находящихся вблизи Саппоро, где она носит наиболее комплексный характер. Однако существуют и "специализированные" округа: прежде всего с сельскохозяйственной и туристической региональной политикой, к которым относятся преимущественно северные и восточные округа Хоккайдо, где расположены крупнейшие национальные парки. Отдельно выделяется тип округов с инновационной региональной политикой, в который входят два округа на юге Хоккайдо — Хияма и Осима. В настоящее время они специализируются на инновационных проектах: здесь реализуется программа индустриальных кластеров. Последний тип — социальная и экономическая региональная политика — подразумевает действие в округе нескольких небольших локальных программ,
Рис. 2. Региональные проекты местного уровня на Хоккайдо, 2010 г., составлен по [14]
направленных на улучшение благосостояния населения, социальное развитие и пр. К этому типу относятся наименее развитые округа Хоккайдо, для которых указанные задачи наиболее актуальны, это Токати, Нэмуро, Хидака на востоке, Хоккайдо и Соя на севере.
Таким образом, можно говорить о появлении новых специализированных "полюсов роста" внутри Хоккайдо: туристических (Камикава, Сирибэси), инновационно-промышленных (Хияма, Осима), инновационно-сельскохозяйственных (Абасири, Кусиро).
Возросшее внимание к развитию удаленных от Саппоро округов, повышению их роли в регионе, о чем свидетельствует размещение современных региональных проектов, подтверждает и такой комплексный показатель, как экономическая плотность1. Рассчитанная экономическая плотность для округов Хоккайдо по данным на 1999 и 2008 гг. (в сопоставимых ценах 1999 г.) дает представление о территориальных сдвигах в экономике Хоккайдо за последнее десятилетие, когда в региональной политике региона начала реа-лизовываться концепция многополюсного развития.
За эти годы в среднем экономическая плотность выросла в 1,5 раза. При этом произошло некоторое выравнивание экономической плотности по территории региона: если в 1999 г. однозначно и с большим отрывом лидировали округа Исикари и Сорати, то в 2008 г. экономическая плотность стала весьма высока и в округах Осима, Ибури, Сирибэси, Камикава, Абасири. В то же время сохранилось заметное отставание наименее развитых частей Хоккайдо — округов Хия-ма, Румои и Хидака (рис. 4).
У новой многополюсной политики есть яркие примеры, как позитивные, так и негативные. В качестве противоположностей можно привести города Куттян и Юбари. Город Куттян с населением 16 тыс. жителей сумел развить собственный бренд и горнолыжный туризм, в результате чего цены на землю в пределах города выросли в 2007—2008 гг. на 40,9%. Город также является одним из региональных лидеров по числу международных туристов (прежде всего из Китая и Гонконга). Город Юбари с населением 13 тыс. человек также развивался как горнолыжный
1 Этот показатель рассчитывается как отношение суммарного дохода предприятий региона к его площади.
Рис. 3. Типология округов Хоккайдо по характеру региональной политики, составлена автором
курорт, однако из-за удаленности от Саппоро и аэропорта Син-Титосэ, особенно острой проблемы старения населения (40% жителей старше 65 лет) и других факторов, городу не удалось успешно развиваться. В 2007 г. муниципалитет Юбари объявил о банкротстве, были закрыты все муниципальные учреждения (госпиталь, городской музей, парк развлечений и пр.) [13]. Юбари стал широко известен в Японии как пример неудачи современной политики властей в отношении регионов и муниципалитетов.
Заключение. В последние годы концепция региональной политики Японии претерпела значительные изменения — от стремления к единообразию (сглаживание различий) возникла тенденция к многообразию, что, в частности выразилось в переходе к концепции многополюсного развития. Эта концепция сформировалась на фоне усиливающихся тенденций к регионализации — независимости и равноправию регионов, сохранению их своеобразия. В основу новой концепции положен принцип относительно самостоятельного, эндогенного развития регионов за счет имеющихся у них уникальных потенциальных возможностей и преимуществ, базирующегося на их культурных традициях, поддержании традиционных ремесел, производств и отраслей хозяйства, использовании интересных туристических достопримечательностей, как культурно-исторических, так и природных, и т.п. Кроме того, новая политика в большей степени ориентирована на улучшение качества жизни и бла-
Рис. 4. Изменения экономической плотности по округам Хоккайдо, 1999—2008 гг., по [3]
госостояния граждан, а не только на содействие экономическому росту страны в целом. Указанные тенденции в региональной политике повторяют пути ее
развития в других развитых странах, прежде всего странах Европейского союза, в котором проведение комплексной региональной политики — одна из приоритетных задач.
Такая концепция наиболее подходит для региона Хоккайдо, в котором в настоящее время успешно развиваются как традиционные для него отрасли хозяйства (сельское хозяйство, рыболовство, пищевая промышленность, лесопереработка), так и инновационные, прежде всего IT- и биотехнологии.
Для более детального анализа региональной политики на Хоккайдо автором составлена типология
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бакланова М.П. Региональное планирование в социально-экономическом развитии Хоккайдо: Автореф. канд. дисс. Хабаровск, 2002.
2. Официальный сайт Министерства земельных ресурсов, инфраструктуры и транспорта. URL: http://www.mlit. go.jp (дата обращения: 25.02.2011).
3. Официальный сайт префектуры Хоккайдо. URL: http://www.pref.hokkaido.lg.jp/ (дата обращения: 25.02.2011).
4. План формирования государственной территории и комплексный план развития Хоккайдо. URL: http://www. hkd.mlit.go.jp/rus/05.html (дата обращения: 25.02.2011).
5. Тимонина И.Л. Япония: Региональная экономика и политика. М.: ИВ РАН, 2002.
6. Discovering Japan. A New Regional Geography. Teihoku-shoin. Sapporo, 2009.
7. Hokkaido future creation plan. URL: http://www.pref. hokkaido.lg.jp/ss/ksk/sougou/englishversion/index.htm (дата обращения: 25.02.2011).
8. METI Hokkaido. URL: http://www.hkd.meti.go.jp/hokio/ b_report06e/index.htm (дата обращения: 25.02.2011).
округов этого региона по особенностям политики их развития. Выделенные типы отражают изменения в региональной политике (отсутствие или наличие крупных проектов), а также особенности современных местных и региональных проектов в округах
Опыт региональной политики Японии показывает, что она постоянно подстраивается под социально-экономическую ситуацию, особенности отдельных регионов, отличается большой гибкостью и согласованностью на разных уровнях. В связи с этим изучение и использование японского опыта представляется важным для развития регионов России.
9. Ministry of land, infrastrucutre and transport Japan. URL: http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/zs5-e/index.html (дата обращения: 25.02.2011).
10. National land use plans // MLIT Japan. URL: http:// www.mlit.go.jp/english/2006/b_n_and_r_planning_bureau/02_ useplans/index.html (дата обращения: 25.02.2011).
11. Statistics bureau Japan. URL: http://www.stat.go.jp/ english/data/nenkan/index.htm (дата обращения: 25.02.2011).
12. Statistics Japan: Prefecture comparisons. URL: http:// www.stats-japan.com/ (дата обращения: 25.02.2011).
13. Takahara K. Yubari tries downsizing to solve fiscal crisis. The Japan Times. 2007. URL: http://www.japantimes.co.jp/text/ nn20070301f1.html (дата обращения: 25.02.2011).
14. Visual Introduction of Hokkaido Industry. METI Japan,
2008.
15. Yamashita K. The postwar development of regional planning in Hokkaido. Hokkaido University of Education, 1975.
Поступила в редакцию 30.12.2011
O.A. Merkusheva
SPECIFIC FEATURES OF JAPANESE REGIONAL POLICY (CASE STUDY OF THE HOKKAIDO
ISLAND)
Japan is a country with a well-organized multilevel system of regional policy. The Hokkaido Island is a unique region where the targeted regional policy was implemented since it became a part of Japan in 1869. Nowadays Japanese regional policy is turning to multi-polar development accounting for specific features of particular regions — from the large-scale state-level projects to small local projects and programs. The results of the policy are analyzed and described using both the typology of Hokkaido subprefectures and particular case studies.
Key words: regional policy, Japan, Hokkaido, development projects.
