CC BY
208
М.П. Бакланова,
аспирант Института экономических исследований ДВО РАН
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ЯПОНИИ
Рассматриваются административно-территориальное деление Японии и его характерные особенности; система регионального планирования этой страны на примере префектуры Хоккайдо. Проведена оценка эффективности второй комплексной программы развития Хоккайдо (1988 - 1997 гг.) в достижении плановых показателей. Статья подготовлена на основе национальных статистических материалов и публикаций японских авторов.
Под региональной политикой понимается политика властных структур, направленная на решение проблем региона и включающая проведение законодательных, административных и экономических мероприятий [1,4]. В целом региональная политика ведется на двух уровнях: общегосударственном (центральном) и региональном (местном). Задачи, решаемые на этих уровнях, имеют как сходство, так и различия. Основной целью региональной экономической политики, осуществляемой центром, является выравнивание благосостояния населения страны (достижение более высокого уровня жизни, социальной справедливости), тогда как на местах решаются задачи с позиций отдельных регионов, исходя из
региональных интересов.
Одна из стран, которая имеет достаточно богатый и специфический опыт проведения региональной экономической политики на общегосударственном и региональном уровне, - Япония. Ее территория в административном отношении делится на 47 префектур. Второй, низовой, уровень административно-территориального деления страны представлен городами, маленькими городами и деревнями (общая их численность, по данным 1997 г., - 3233). Органы местного самоуправления, или местные общественные организации, - в Японии в равной степени используются оба этих термина - подразделяются на обычные (префектуры и муниципалитеты) и особые, к которым относятся столичные районы, кооперативы местных общественных организаций, корпорации мероприятий по региональному развитию, финансово-промышленные округа [5].
По своему положению 23 района Токио, например, приближены к статусу города. Население этих районов избирает глав администраций и районные собрания. Если говорить в целом о других особых местных общественных организациях, то эти организации - юридические лица, которые создаются несколькими обычными органами самоуправления с целью управления на время определенной совместной работы. Например, несколько маленьких городов по взаимной договоренности создают «Кооператив определенного дела» (один из видов кооперативов местных
общественных организаций) для того, чтобы построить современный завод, наносящий минимальный ущерб окружающей среде, и т.д. Или же несколько обычных органов самоуправления создают юридическое лицо - «Корпорацию мероприятий по региональному развитию» для проведения общественных работ по строительству жилых домов, дорог и т.д. Правда, сейчас из-за того, что эти работы выполняются другими организациями, подобные корпорации перестают организовываться. Общие задачи нескольких обычных органов местного самоуправления призваны решать и такие общественные организации, как «Финансово-промышленные округа».
Среди городов Японии особый статус имеют «города правительственного назначения» и «города-ядра». Таким городам соответствующая префектура передает часть своих функций. Так, в компетенции «города правительственного назначения» (с населением свыше 1 млн чел.) находится составление городских планов, охрана здоровья и благосостояния людей со слабым здоровьем и т.д. [7].
Разграничение полномочий и функций центральных и местных органов власти показано в табл. 1.
4 Таблица 1
Разграничение функций между центральными и местными органами государственной власти в Японии*
Функции центральных органов Функции местных органов
• Выполнение дел, имеющих отношение к существованию государства в международном сообществе: внешняя политика, оборона, денежное обращение, законотворчество и т.д. • Выполнение дел, имеющих отношение к правилам местной автономии и активности всего народа с точки зрения достижения объединяющего эффекта в масштабе всей страны: обеспечение справедливых сделок, оптимального уровня жизни, труда и т.д. • Осуществление мероприятий и политики, которые необходимо проводить с точки зрения общегосударственных приоритетов в масштабе всей страны: официальная пенсия, освоение космоса, создание основной транспортной инфраструктуры и т.д. • Разработка планов регионального развития (для некоторых префектур) • Право принимать нормативные акты местного значения • Решение организационных вопросов относительно распределения функций между подразделениями местных органов власти • Разработка планов для своих территорий • Создание и поддержание в надлежащем виде транспортной и социальной инфраструктуры • Охрана окружающей среды • Решение вопросов начального и среднего образования • Обеспечение здоровья и благосостояния населения • Содействие местному предпринимательству, в первую очередь мелкому и среднему • Поощрение и поддержка сельскохозяйственного производства • Решение вопросов, связанных с трудовыми отношениями • Организация работ по обеспечению безопасности жизни и имущества населения
♦Составлено по:[5,15].
Несмотря на рыночный тип экономики, Япония является страной, широко применяющей один из важнейших методов региональной экономической политики - региональное планирование. Как известно, под региональным планированием подразумевают разработку комплексных планов (программ) для одного или нескольких регионов, причем на уровне как центральных, так и местных органов власти. Считается, что именно этот метод наиболее всесторонне охватывает и решает проблемы регионов.
Японские планы (программы) по своему содержанию почти полностью соответствуют определению, данному Э.Б. Алаевым с соавторами: «Региональной программой называется законченный документ, излагающий и обосновывающий основные направления развития экономики региона на определенный срок, перечисляющий важнейшие проекты, суммирующий требующиеся капиталовложения и указывающий возможные источники финансирования, а также называющий ответственных исполнителей за отдельные разделы программы» [1].
Как известно, для Японии характерно неравномерное размещение хозяйства по территории страны. Это обусловлено целым рядом причин: природно-географическими, историческими и экономическими. Основная часть населения и хозяйственного потенциала сосредоточена в так называемом Тихоокеанском индустриальном поясе, протянувшемся от префектуры Ибараки на севере и до префектуры Оита на юге (рис.1). Здесь проживает 58,3% населения страны и производится 64,8% валового внутреннего продукта (ВВП) (по данным 1995 г.). В четырех основных индустриальных зонах1, которые входят в Тихоокеанский индустриальный пояс, проживает около 38,1% всего населения, а показатель стоимости продукции обрабатывающей промышленности в 1996 г. составил 41,7% от общегосударственного показателя [6,10].
Проблема наличия диспропорций в территориальном развитии хозяйства Японии особенно актуальной была в 50-х годах XX века, в период, когда страна начала набирать быстрые темпы экономического развития. То, что основная часть хозяйства и промышленности была сосредоточена в центральных префектурах, привело к возникновению целого ряда проблем: чрезмерной концентрации населения, перегрузке коммунальных служб, наконец, сильному загрязнению окружающей среды. И наоборот, для префектур, находящихся на периферии Японии, были характерны явления оттока рабочей силы, депопуляции населения, нехватки капиталовложений, и как результат - отсталое хозяйство. Все это требовало формирования и проведения государством эффективной региональной экономической политики.
В 50-х годах был принят ряд законов для решения этих проблем: «Закон о комплексном развитии территории страны» в 1950 г., "Закон о гарантиях развития районов Хоккайдо и Тохоку" в 1950 г., «Закон о строительстве новых промышленных городов» в 1962 г., «Закон о декон-
1 Индустриальные зоны: Кейхин (префектуры Токио, Канагава), Хансин (префектуры Осака, Хего), Тюке (префектуры Аити, Миэ), Китаюосю (префектура Фукуока).
центрации промышленности и населения столичного района Токио» в 1956 г. и т.д. [3].
Рис 1. Тихоокеанский индустриальный пояс Японии [3]
В 50-е годы была создана и система государственных органов, разрабатывающих по заказам и при поддержке правительства планы регионального развития страны в целом и ее отдельных регионов: Экономический консультативный совет и Консультативный совет планирования комплексного развития территории, действующие при кабинете министров; Управление национальных земель; Управления по развитию префектур Хоккайдо, Окинавы.
В начале 60-х годов Япония начала разрабатывать комплексные планы развития своей экономики. Так, в 1962 г. был принят Первый план комплексного развития территории страны на период 1960-1970 гг. С тех пор и по настоящее время принято еще четыре плана комплексного развития, которые в целом ставили цели: более рационального размещения производительных сил по территории страны, смягчения хозяйственных диспропорций между экономическими районами, выравнивания жизненного уровня населения, создания и сохранения благоприятной для жизни людей окружающей среды, комплексного и рационального использования природных ресурсов [3].
Эффективность послевоенной общегосударственной экономической политики в выравнивании региональных различий не поддается однозначной оценке. С одной стороны, о положительных результатах этой политики свидетельствует снижение удельного веса стоимости продукции обрабатывающей промышленности основных четырех индустриальных зон в общегосударственном показателе с 61% (1960 г.) до 41,7% (1996 г.) [6]. С другой стороны, показатели динамики удельного веса населения и ВВП Тихоокеанского индустриального пояса не позволяют сказать что-то конкретное об успехах или провалах региональной экономической политики, осуществляемой на центральном уровне с целью выравнивания развития всех районов страны. Так, удельный вес населения Тихоокеанского индустриального пояса в численности населения страны увеличился с 53,5% (1960 г) до 58,2% (1995 г.), а процентная доля ВВП, произведенного в этом поясе, в общем ВВП страны снизилась незначительно, с 65,4% (1975 г.) до 64,8% (1995 г.) [10].
В настоящее время региональное планирование Японии представляет собой следующую систему планов (программ) развития. На уровне центральных органов государственной власти принимаются уже упомянутые планы комплексного развития территории страны, которые охватывают все 10 экономических районов. Наиболее отдаленным и менее развитым префектурам Хоккайдо и Окинава уделяется особое внимание. Так, были созданы при центральном правительстве Агентство по развитию Хоккайдо (в 1950 г.) и Агентство по развитию Окинавы, руководители которых имеют ранг министра японского правительства. А в самих префектурах стали функционировать Управление по развитию Хоккайдо и Управление по развитию Окинавы. Для этих префектур соответствующие Агентства по развитию составляют планы всестороннего развития, которые включают в себя цели, задачи, способы их реализации, плановые экономические показатели, источники финансирования развития префектур в целом и конкретных мероприятий отдельных отраслей хозяйства. Такие планы являются основой для реализации мероприятий в государственном общественном секторе. Что касается деятельности частного сектора, то его представители, принимая во внимание эти планы, формируют свою политику. Наконец, все 47 префектур и муниципальные образования страны сами составляют и реализовывают свои планы развития соответствующих территорий. Эти планы имеют схожую структуру с центральными планами, но в отличие от последних они более детальные и в большей степени отражают специфику районов.
Префектура Хоккайдо, так же как и Окинава, занимает особое место в системе регионального планирования Японии. Причины такого положения исторические. Полномасштабное освоение Хоккайдо началось только после революции Мэйдзи 1868 г. До второй мировой войны на острове развивалась инфраструктура, строились заводы, осваивались месторождения полезных ископаемых и других природных ресурсов под усиленным правительственным контролем. Но префектура по-прежнему имела отсталую экономику и служила базой снабжения сырьевыми товарами и товарами с невысокой степенью обработки: углем, лесом и др. [2].
В послевоенное время центральное правительство с целью дальнейшего роста экономики острова начало составление планов его всестороннего развития. В 1950 г. был принят закон о развитии Хоккайдо, и в дальнейшем в соответствии с ним разрабатывались планы всестороннего развития острова. На рис. 2 показана система государственных органов и организаций, отвечающих за разработку этих планов, их дальнейшее продвижение, финансирование.
Каждый год Агентство развития Хоккайдо составляет бюджет развития префектуры, денежные средства которого направляются на осуществление общественных работ (строительство дорог, жилья и т.д.), предусмотренных центральными планами всестороннего развития Хоккайдо. Источником этих денег являются государственный и местный бюджеты. Государственные бюджетные средства перечисляются в министерства, и уже местные, подведомственные им учреждения на Хоккайдо реализуют мероприятия, находящиеся в их компетенции. Исключения составляют работы, реализация которых находится исключительно в компетенции министерств транспорта, строительства и министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства. Эти мероприятия осуществляются Управлением развития Хоккайдо, которое находится на острове.
Большую роль в привлечении частных инвесторов к развитию префектуры играет кредитное учреждение развития Хоккайдо и Тохоку.
Начиная с 1952 г. и по настоящее время разработано шесть центральных планов всестороннего развития Хоккайдо, большая часть которых была рассчитана на 10 лет. Основными аспектами развития префектуры, согласно этим планам, были освоение ресурсов, развитие транспортной и социальной инфраструктуры, снабжение продовольствием, содействие промышленности, общественное развитие, природоохранные мероприятия. С течением времени приоритетные направления менялись следующим образом:
освоение ресурсов: освоение источников электроэнергии - использование энергии местной выработки - увеличение разнообразия источников энергии;
снабжение продовольствием: увеличение производства продуктов питания - повышение качества - модернизация сельского хозяйства -обеспечение продовольственной безопасности и эффективности;
содействие промышленности: содействие горнодобывающей промышленности - модернизация отраслей первичного сектора и горнодобычи - усиление потенциала существующих отраслей промышленности - развитие перспективных отраслей промышленности и использование новых технологий;
общественное развитие: повышение благосостояния людей - создание просторных и удобных для жизни районов - формирование зон жизни мирного сосуществования с окружающей средой [13].
С 1978 г. региональное планирование для Хоккайдо стало двухуровневым: помимо вышеупомянутых центральных планов губернаторство Хоккайдо начало прилагать усилия по развитию префектуры. За все время региональными органами были подготовлены три комплексные долгосрочные программы развития Хоккайдо. Называются разные при-
чины, почему префектура начала составлять собственные комплексные программы. Одна из них в том, что планы, разрабатываемые для Хоккайдо на центральном уровне, не отвечали интересам острова и его населе-
ние. 2. Центральный уровень планирования для Хоккайдо [12]
Разработчиком префектурных программ стал отдел комплексного планирования при губернаторстве. Эти программы в целом увязываются с центральными планами всестороннего развития Хоккайдо, но при этом региональные программы больше учитывают местные условия и более детальны. Особенностью составления префектурных программ является широкий учет мнения общественности.
Комплексные программы развития Хоккайдо ориентированы на создание эффективной промышленности, благоприятной среды обитания для человека, формирование жизнеспособных районов, развитие международных связей и т.д.[13].
Таблица 2
Сравнение некоторых плановых показателей комплексных долгосрочных программ Хоккайдо и фактических*
Показатель Значения показателей второй программы (1988 -1997 гг.) Фактические значения 1997 г. Значения показателей третьей программы (1998 - 2007 гг.)
Базовый год** 1984 г., 1985 г. Перспективный год*** 1997 г. Базовый год** 1994 г., 1995 г. Перспективный год*** 2007 г.
Валовой региональный продукт, млрд иен 12407 20581 20040 19010 25304
В том числе: в первичном секторе 1087 1373 736 866 1141
сельском хозяйстве 637 850 519 649 875
вторичном секторе 2901 5335 4702 4688 6215
горнодобыче 151 129 52 60 69
обрабатывающей промышленности 1545 3183 2149 2156 3295
строительстве 1205 2023 2501 2472 2851
третичном секторе 9118 15362 15254 13987 18692
оптовой и розничной торговле 2280 3841 2889 2597 3118
сфере услуг 1846 3336 3970 3784 5712
сфере государственных услуг 1693 2458 2599 2884 3367
Численность населения, тыс. чел. 5679 6200 5702 5692 5810
Число занятых, тыс. чел. 2625 2991 2907 2806 2885
В том числе: в первичном секторе, % 12,6 9,2 8,8 9 6,2
вторичном секторе 23,5 25,1 24,1 23,5 24,0
третичном секторе 63,7 65,7 67,1 67 69,8
Префектурный доход на 1 чел., тыс. иен 1830 281 284
♦Составлено по:[8,9,11].
**Базовый год - год, численные показатели которого берутся за основу. ♦♦♦Перспективный год - год, на который устанавливаются плановые по-
казатели.
В табл. 2 показаны плановые численные показатели двух последних комплексных долгосрочных программ развития Хоккайдо (префек-турных программ). На примере второй префектурной программы, сравнивая ее плановые и фактически достигнутые численные показатели (табл.2), можно судить о степени реализации плановых показателей. Базовый год для этой программы - 1985 г. (1995 г. - для третьей программы). Исключения составляют показатели валового регионального продукта, его структуры по секторам хозяйства и префектурного дохода на 1 человека, где за базовый год был взят 1984 г. (1994 г. - для третьей программы).
Анализируя табл. 2, можно сделать вывод, что в целом степень достижения плановых численных показателей второй префектурной программы была достаточно высока.
Источником финансирования мероприятий префектурных программ является общественный и частный капитал. Так, требующиеся расходы на реализацию третьей комплексной долгосрочной программы Хоккайдо составляют 83 трлн иен (из них 30 трлн иен - общественный капитал и 53 трлн иен - частный) [8].
В настоящее время социально-экономическое развитие префектуры характеризуется показателями, приведенными в табл. 3.
Таблица 3
Основные показатели социально-экономического развития Хоккайдо *
Показатель Величина Удельный вес в общегосударственном объеме, %
Население, тыс. чел. (1997г.) 5702 4,5
Механический прирост населения, % (1996-97г.) -0,09 В стране** 0,01
Численность занятых, тыс. чел. (1995г.) 2806 4,4
Полная безработица, % (1995г.) 4,4 В стране 4,3
Реальный экономический рост, % (1997г.) -1,0 В стране - 0,4
ВРП, млрд иен. (1995г.) 19645 4
В том числе в первичном секторе (с/х, рыбное и лесное хозяйство), % 4,1 В стране 1,6
во вторичном секторе (горнодобыча, обрабатывающая промышленность, строительство), % 25,9 В стране 34,2
в третичном секторе (сфера обслуживания, торговля и т.д.), % 74,0 В стране 68,5
Префектурный доход, млрд иен (1995г.) 15989 4,1
Префектурный доход на 1 чел., тыс. иен (1995 г.) 2809 В стране 3118
Валовое производство сельского хозяйства, млрд иен (1996г.) 1077 10,3
Стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности, млрд иен (1996г.) 6219 2
Годовая продажа розничной торговли, млрд иен (1997 г.) 7492 5,1
Внешнеторговый оборот, млрд иен (1997г.) 876 1
Среднемесячная заработная плата, тыс. иен (1997г.) 327,1 77,6
* Составлено по: [10,14].
** Соответствующий показатель в целом по стране.
Как видно из этой таблицы, структура валового регионального продукта по секторам хозяйства на Хоккайдо и в целом в Японии несколько различается. Хоккайдо имеет значительно больший удельный вес первичного сектора (сельское, лесное хозяйство, рыбная промышленность), а процентная доля вторичного сектора намного меньше аналогичного показателя в Японии.
Анализируя табл. 2, 3, можно отметить, что региональное планирование сыграло положительную роль в развитии экономики Хоккайдо по сравнению с прошлыми годами, хотя некоторые показатели остаются более низкими, чем в других префектурах и в целом по стране. Поводом для оптимизма является тот факт, что Хоккайдо еще не исчерпал свой потенциал в части ресурсов географического положения, инфраструктуры, трудовых и т.д.
Литература
1. Алаев Э.Б. и др. Региональные исследования за рубежом. М.: Наука,
1973.
2. Афонин Б.М., Бажина А.Е., Высочина E.H. и др. Хоккайдо. История и современность: Справочник. Владивосток: Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, 1992.
3. Выборное В.Я., Даниелян К.Э., Кистанов В.О. и др. Япония: Региональная структура экономики. М.: Наука, 1987.
4. Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998.
5. Сенаторов А.И. Японский опыт местного самоуправления // Проблемы Дальнего Востока. 1995. №4. С.35.
6. Japan Almanac 1999. Tokyo: Asahi Shimbun Publishing Company, 1998.
7. Популярная книга о структуре администрации / Под ред. Акифуса Фуд-зиока. Токио: Дайямондося, 1997. Яп.яз.
8. Третья долгосрочная комплексная программа Хоккайдо. Основная программа. Саппоро, 1998. Яп.яз.
9. Результаты оценки на ранней стадии префектурных экономических счетов. Саппоро, 1999. Яп.яз.
10. Обзор префектур 1999. Токио: Кокусейся, 1998. Яп.яз.
11. Проект новой программы. Основная программа. Саппоро, 1986. Яп.яз.
12. Развитие Хоккайдо 1997. Саппоро, 1997. Яп.яз.
13. Обзор Хоккайдо. Саппоро, 1998. Яп.яз.
14. Обзор экономики Хоккайдо. Саппоро, 1998. Яп.яз.
15. Поправки к закону о местном самоуправлении. Токио: Дайичихоки, 1999. Яп.яз.
