Особенности реализации проектов с недвижимостью в рамках концессионных соглашений, осуществляемых с привлечением финансирования банков Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ В РАМКАХ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ

БАНКОВ

FEATURES OF IMPLEMENTATION OF PROJECTS WITH REAL ESTATE

WITHIN THE FRAMEWORK OF CONCESSIONAL AGREEMENTS

IMPLEMENTED WITH THE ATTRACTION OF BANK FINANCING

УДК 334

DOI: 10.24411/2658-4964-2020-10008 Хребтов И.И., Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Khrebtov I.I. chrebtov.ru@mail.ru

Аннотация

В статье осуществляется выявление и анализ проблем реализации проектов с недвижимостью в рамках концессионных соглашений, осуществляемых с привлечением финансирования банков. В целях увеличения инвестиционной привлекательности проектов по концессионным соглашениям и повышения качества обеспечения =возвратности кредитных средств предлагаются решения по устранению выявленных проблем путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях».

Summary

The article identifies and analyzes the problems of real estate projects in the framework of concession agreements implemented with the involvement of bank financing. In order to increase the investment attractiveness of projects under concession agreements and improve the quality of collateral = loan repayment, solutions are proposed to eliminate the identified problems by introducing appropriate amendments to the Federal Law "On Concession Agreements".

Ключевые слова: концессионные соглашения, концессии, государсвтенно-частное партнерство, проектное финансирование.

Keywords: concession agreements, concessions, public-private partnerships, project financing

Правовой формой реализации проектов с недвижимостью с участием частных инвесторов, публичного образования и банка являются

концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве. Вместе с тем использование соглашений о государственно (муниципально) - частном партнерстве является в российской практике не многочисленным, о чем свидетельствует статистика. В соответствии с Информационно-аналитическим обзором о развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации, как отмечалось выше, по состоянию на 2020 год заключено более 3100 соглашений, из которых только 25 соглашений заключены в рамках Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что в процентном соотношении составляет 0,8% [1,4]. Ввиду непопулярности института государственно-частного и муниципально-частного партнерства в настоящей статье будут рассмотрены проблемы реализации проектов с недвижимостью в рамках концессионных соглашений, осуществляемых с привлечением финансирования банков.

Кредитные средства, предоставляемые банками, на основании кредитных договоров, заключаемых с учетом условий прямого соглашения, являются важным элементом в структуре финансирования проектов с недвижимостью, являющихся предметом концессионных соглашений. Банки, размещающие денежные средства в кредит посредством их предоставления концессионеру должны создать условия для их возвратности, в том числе путем поддержания обеспеченности кредита. При этом участие банков в финансировании концессионных соглашений сопряжено, в том числе со следующими проблемами, которые влияют на возвратность и обеспеченность кредита:

1. Наличие в Федеральном законе «О концессионных соглашениях» пробелов в правовом регулировании платежного механизма.

2. Закрытый перечень объектов, которые могут являться предметом создания или переработки в рамках концессионного соглашения.

3. Невозможность использования принципа свободы договора при определении отдельных условий концессионного соглашения.

Первой обозначенной проблемой является отсутствие необходимого правового регулирования для установления платежного механизма, которое заключается в наличии правовых пробелов при нормативном правовом определении понятий: капитальный грант, плата концедента и минимальный гарантированный доход, а также их экономико-правовой недоработке. С одной стороны, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» в п. 13

ст. 3 устанавливает, что концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения. Указанные расходы в деловой среде именуются капитальный грант. С другой стороны, закон содержит термин - плата концедента, который перманентно используется в Федеральном законе «О концессионных соглашениях», но законодательное определение указанного термина отсутствует. В сложившейся практике заключения концессионных соглашений, под платой концедента следует понимать принятие на себя концедентом обязанности по возмещению инвестиционных и эксплуатационных расходов. Таким образом, капитальный грант - это расходы концедента на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, осуществляемые им на инвестиционной фазе проекта, и выполняющее исключительно компенсаторную (возмещающую) функцию относительно подтвержденных расходов концессионера, тогда как плата концедента может быть по содержанию идентична капитальному гранту, но выплачивается только на эксплуатационной фазе и помимо возмещения инвестиционных и эксплуатационных расходов концессионера может обеспечивать его доходность [2]. Вопрос о правомерности включения в концессионное соглашение условий о плате концедента и его размере не является однозначным [3]. Так, например, по мнению ФАС России, размер платежей, осуществляемых в пользу концессионера, не может равняться полному объему расходов, осуществляемых концессионеров в реализацию проекту [4]. Свою позицию ФАС России основывает на п. 13 ст. 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях», который приводился выше. Противоположную позицию высказал Девятый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении, указав, что законом предусмотрено два вида денежных выплат концедента в пользу концессионера, направленных на финансирование создания объекта концессионного соглашения: финансирование части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и плата концедента, имеющих различную правовую природу [5]. Исходя из этого суд пришел к выводу о наличии законодательно установленных ограничений на размер выплат только в отношении капитального гранта, но отсутствии ограничений в отношении иных инструментов финансирования, используемых концедентом, в том числе платы концедента. По нашему мнению, позиция суда является наиболее предпочтительной и соответствующей правовой модели отношений, установленных законодателем в Федеральном законе «О концессионных соглашениях», так как по многих проектам реализуемым на основании

концессионных соглашений достичь положительных финансовых результатов невозможно ввиду особенностей самих объектов капитального строительства, к таковым, например, можно отнести объекты социальной инфраструктуры. Отсутствие платы концедента по таким проектам приведет к отсутствию инвесторов, а в случае их наличия к отказам со стороны банков в участии в финансировании таких проектов.

Третья плата, именуемая в гражданском обороте, минимальный гарантированный доход определяется в п. 1 ст. 20 Федерального закона «О концессионных соглашениях», в соответствии с которой в случае, если принятые федеральные законы и (или) иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на концессионера или ухудшению положения концессионера таким образом, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного соглашения, в том числе устанавливают режим запретов и ограничений в отношении концессионера, ухудшающих его положение по сравнению с режимом, действовавшим в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, концедент обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки (дохода от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) в объеме не менее объема, изначально определенного концессионным соглашением. То есть по своей сущности минимальный гарантированный доход концессионера представляет собой денежное обеспечение концедентом доходности концессионера ввиду наступления обстоятельств, не зависящих от последнего. Указанный инструмент является, по нашему мнению, полезным и повышает инвестиционную привлекательность проектов, но следует отметить, что его использование возможно только в отношении тех проектов, где по концессионному соглашению осуществляется строительство или реконструкция объектов капитального строительства, эксплуатация которых будет производиться в целях осуществления деятельности, подлежащей тарифному регулированию, а значит его использование невозможно по многим другим направлениям, что ухудшает динамику привлечения частных инвестиций, в том числе банковских, в те сферы, в которых деятельность не подлежит тарифному регулированию. Ввиду этого наибольшее количество инвестиций можно наблюдать в транспортной (70%) и коммунальной сферах (24%), тогда как на социальную сферу приходится лишь 6% инвестиций.

Одной из причин такого распределения инвестиций является низкая доходность социальной сферы, в которой объектами концессионных соглашений выступают детские сады, школы, больницы и иные медицинские учреждения, иные объекты, являющиеся объектами социальной инфраструктуры, доходность по которым, во-первых, затруднительно спрогнозировать, а, во-вторых, сами объекты не предполагают их коммерческое использование в целях извлечения прибыли. Несомненно, развитие социальной инфраструктуры в экономической и правовой конъюктуре России достигается иными инструментами. Например, правовой формой развития социальной инфраструктуры можно назвать институт комплексного и устойчивого развития территории, осуществляемого в на основании Главы 5.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации, в рамках которого публичной стороной на застройщика возлагаются обязанности не только по строительству жилья, но и объектов социальной инфраструктуры [6]. При этом публичная сторона не несет расходы по созданию объектов социальной инфраструктуры, так как они возводятся за счет средств застройщика или привлеченных им средств, в том числе от банков. В конечном итоге посредством рыночных механизмов указанные расходы несут покупатели жилых и нежилых помещений в объектах, возведенных на территории, на которой осуществляется деятельность по ее комплексному и устойчивому развитию, что является экономической формой развития социальной инфраструктуры. Но институт комплексного и устойчивого развития территории не может быть применен во всех случаях, в том числе, когда повышение уровня социальной обеспеченности необходимо на застроенной территории. В таком случае институт концессионных соглашений будет полезным, но при условии принятия на себя публичной стороной гарантий по обеспечению доходности концессионера при эксплуатации объекта социальной инфраструктуры.

Обеспечение минимального гарантированного дохода общепринято в мировой практике. Так, например, пункт 42 Путеводителя по законотворчеству в сфере инфраструктурных проектов частного финансирования содержит рекомендации по субсидированию тех сфер, где проектная компания осуществляет операционную деятельность, не позволяющую извлекать прибыль из-за небольшого спроса или высоких операционных издержек или из-за необходимости оказывать услуги определенному сегменту населения по заниженным ценам [7,5].

Таким образом, действующий Федеральный закон «О концессионных соглашениях» не устанавливает правого регулирования, обеспечивающего

эффективность платёжного механизма в концессионном соглашении, что не соответствует Рекомендации 13 Модельного закона об инфраструктурных проектах частного финансирования, в соответствии с которой закон должен четко устанавливать, какие органы власти государства вправе обеспечивать финансовую или экономическую поддержку исполнению инфраструктурного проекта частного финансирования, и какие виды такой поддержки они вправе оказывать. Также не установление прозрачного платежного механизма, что нарушает Основные принципы современного закона о концессиях Европейского банка реконструкции и развития, одним из принципов которых является обязательное содержание в законе обязательств и гарантий публичной стороны. Указанные недостатки в правовом регулировании влияют на возможность участия банков в финансировании проектов с недвижимостью, так как доход по проекту является источником погашения кредитных средств, в том числе в кредитных договорах зачастую для погашения задолженности используется модель «cash-sweep», при которой поступающие на расчётный счет заемщика денежные средства, извлекаемые в процессе эксплуатации объекта концессионного соглашения, делают задолженность срочной к погашению и направляются на соответствующую цель, что в целом оказывает негативное влияние на возвратность кредитных ресурсов [8].

Второй проблемой является закрытый перечень объектов, которые могут являться предметом создания или переработки в рамках концессионного соглашения. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» объектом концессионного соглашения могут быть только объекты недвижимого имущества. Вместе с тем зачастую существует потребность, например, в модернизации движимого имущества, но которое является обособленной частью недвижимого имущества и в данном случае публичная сторона и частные партнеры лишены возможности выстроить взаимодействие на основании концессионного соглашения, что является препятствующим обстоятельством в привлечении частных инвестиций в отдельные сферы. С свою очередь, невозможность заключения концессионного соглашения уменьшает и долю участия банков в их реализации. Третья проблема - невозможность широкого применения принципа свободы договора при определении отдельных условий концессионного соглашения вызывает последствия аналогичные второй проблеме. Сущность проблемы заключается в императивном характере отдельных норм Федерального закона «О концессионных соглашениях», диспозитивный характер которых позволил бы более эффективно

использовать институт концессий. Например, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» не допускает возможность заключения концессионного соглашения со множественностью лиц на стороне концессионера. Вместе с тем предоставление такой возможности увеличило бы количество заключаемых концессионных соглашений, так как проекты с недвижимостью, реализуемые по концессионным соглашениям требуют значительных финансовых затрат, которые зачастую не могут быть осуществлены одной организацией. Помимо прочего, множественность лиц на стороне концессионера увеличило бы долю участия кредитных средств банков в реализации концессионных соглашений с одновременным уменьшением доли участия кредитных средств в каждом проекте, что снизило бы уровень рисков банка.

Вышеуказанная группа отношений хотя и относится к механизму реализации прав и обязанностей концессионера и концедента, но непосредственно влияет на участия банков в финансировании проектов по концессионным соглашениям и исполнимость обязательств концессионером перед финансирующей организацией (банком), так как доля участия банков в таких проектах напрямую зависит от количества заключаемых концессионных соглашений, заключение которых обусловлено действующим правовым регулированием, в тоже время возвратность кредитных средств зависит от доходности проекта с недвижимостью, уровня гарантий со стороны концедента по обеспечению гарантирования такой доходности. При рассмотрении концессионных соглашений со стороны их инвестиционной привлекательности и возможности привлечения банковского финансирования, следует учитывать долгосрочность реализации этих проектов, средний срок которых составляет 12 лет, а также значительный объем финансовых ресурсов для их реализации. Поэтому отсутствие возможности заключения концессионных соглашений в отношении движимого имущества, заключения концессионных соглашений со множественностью лиц на стороне арендатора, недостаточная доходность проекта и отсутствие гарантий обеспечения доходности концессионера публичной стороной при изменении экономической конъюктуры напрямую влияет на инвестиционную привлекательность проекта и на возможность принятия положительного решения банком при рассмотрении вопроса о размещении кредитных средств в такие проекты.

В целях увеличения инвестиционной привлекательности проектов по концессионным соглашениям, а также повышения качества обеспечения

возвратности кредитных средств, по нашему мнению, в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» необходимо внести следующие изменения:

1. Дополнить п. 13 ст. 3 закона предложением следующего содержания: «Платой концедента является принятая по концессионному соглашению обязанность концедента по возмещению расходов концессионера на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и (или) использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и (или) обеспечению доходности объекта концессионного соглашения».

2. Дополнить ст. 20 закона пунктом следующего содержания: «4. Концессионное соглашение может содержать условие об обязанности концедента обеспечить минимальный гарантированный доход концессионера, расчет которого осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3. Дополнить п. 1 ст. 4 закона подпунктом следующего содержания: «23) Движимое имущество, являющееся отделимой частью объекта недвижимости, и целевое назначение которого тесно связано с целью эксплуатации объекта недвижимости».

Изложить пп. 2 п. 1 ст. 3 закона в следующей редакции: «2) концессионер -индивидуальный предприниматель, российское и/или иностранное юридическое лицо, два и более индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица».

Литература

1. Информационный портал - Официальный сайт Минэкономразвития России (Информационно-аналитический обзор о развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://clck.ru/MNiks свободный (дата обращения: 27.02.2020).

2. Распоряжение Росавтодора от 08.09.2014 N 1714-р «Об утверждении Методики по структурированию инвестиционного проекта для возможности применения различных инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, Методики оценки эффективности применения инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, Методики по выбору оптимальных инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, реализации

инвестиционных проектов» [Электронный ресурс]. - Режим доступа https://clck.ru/NPmiA (дата обращения: 17.04.2020).

3. «Антимонопольный контроль концессий» [Электронный ресурс]. -Режим доступа https://clck.ru/NPmmf (дата обращения: 17.04.2020).

4. Предписание Комиссии ФАС России от 31.01.2017 N Т-7/17 [Электронный ресурс]. - Режим доступа https://clck.ru/NPmoo (дата обращения: 17.04.2020).

5. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2017 N 09АП-33753/2017, 09АП-34801/2017 по делу N А40-23141/17 [Электронный ресурс]. - Режим доступа https ://clck.ru/NPmp g (дата обращения: 17.04.2020).

6. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 №190-ФЗ // «Российская газета», №290, 30.12.2004.

7. О.А. Ревзон, А.А. Михальчева Государственно-частное партнерство -новый механизм финансирования инфраструктурных проектов // Вестник МФЮА, 2016, №4.

8. «Минимальный гарантированный доход в концессионных соглашениях» [Электронный ресурс]. - Режим доступа https://clck.ru/NPmrQ (дата обращения: 17.04.2020).

Literature

1. 1. Information portal - The official website of the Ministry of Economic Development of Russia (Information and analytical review on the development of public-private partnerships in the Russian Federation) [Electronic resource]. - Access mode: https://clck.ru/MNiks free (accessed date: 02/27/2020).

2. Decree of Rosavtodor of September 08, 2014 N 1714-r "On approval of the Methodology for structuring an investment project for the possibility of applying various investment mechanisms, including public-private partnership mechanisms, Methodologies for assessing the effectiveness of investment mechanisms, including public-private mechanisms partnerships, Methods for selecting optimal investment mechanisms, including public-private partnership mechanisms, implementation of investment projects "[Electronic re Surs]. -Access mode https://clck.ru/NPmiA (accessed date: 04/17/2020).

3. "Antitrust control of concessions" [Electronic resource]. - Access mode https://clck.ru/NPmmf (accessed date: 04/17/2020).

4. The order of the FAS Russia Commission dated January 31, 2017 N T-7/17 [Electronic resource]. - Access mode https://clck.ru/NPmoo (accessed date: 04/17/2020).

5. The decision of the Ninth Arbitration Court of Appeal dated 04.09.2017 N 09An-33753/2017, 09An-34801/2017 in the case N A40-23141 / 17 [Electronic resource]. - Access mode https://clck.ru/NPmpg (accessed date: 04/17/2020).

6. "Urban Planning Code of the Russian Federation" dated December 29, 2004 No. 190-03 // "Russian Newspaper", No. 290, December 30, 2004.

7. O.A. Revzon, A.A. Mikhalcheva Public-private partnership - a new mechanism for financing infrastructure projects // Vestnik MFUA, 2016, No. 4.

8. "Minimum guaranteed income in concession agreements" [Electronic resource]. - Access mode https://clck.ru/NPmrQ (accessed date: 04/17/2020).