CC BY
32
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА Том 150, кн. 4 Гуманитарные науки 2008
УДК 32.001
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГУБЕРНСКИХ ГОРОДАХ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИИ
Н.А. Пегин Аннотация
Статья посвящена проблемам структурирования социального пространства, возникающего в крупных городах (региональных центрах) в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению автора, в связи с этим затрудняется исполнение важнейшей функции городов - быть источником инноваций для окружающей территории, с которой у города нарушается двусторонняя связь. В работе предлагаются варианты разрешения этой ситуации в социальном и правовом отношении.
Ключевые слова: местное самоуправление, переселенцы, города Дальнего Востока, жители региона, муниципальное законодательство, социальная сеть, местное сообщество.
1. Чем могут быть дальневосточные города?
Проблема изучения города как особого социального образования, особого социального феномена еще недавно находилось на периферии российской социологии [1]. В настоящее время ситуация существенно изменилась. Количество исследователей, обращающих свой взор на город, все возрастает. Социологическому анализу городов России посвятил специальный номер журнал «Pro et contra» [2]. О городе как социально-политическом феномене наших дней пишут М. Лебедева и В. Сергеев [3]. Целостная подборка статей по «городской» проблематике опубликована в «Полисе» [4]. Уже из приведенного перечня видно, что интерес к городу в российских общественных науках резко усилился. Не в последнюю очередь этот интерес связан с развертыванием муниципальной реформы [5]. Именно в больших городах парадоксальность становления местного самоуправления в нашей стране выступает наиболее явно. Проследить социально-политические процессы в крупных городах одного из наиболее «проблемных» регионов России - Дальнего Востока - мы попытаемся в настоящей статье.
Введение местного самоуправления как формы соотнесения государственной власти и интересов обывателей базировалось на многолетних традициях европейских городов. Город как политический субъект существовал на протяжении всей истории Европы. Даже подчинившись власти суверена (территориального государства), город продолжал воздействовать на его политику через систему советников, откупщиков и т. д. Привилегии городов, их особый статус были столь же естественным элементом жизни, как восход солнца [6]. Собственно, деградация политической роли городов и воплотилась в местном само-
управлении. В такой - реликтовой - форме местное самоуправление удачно сочеталось с властью государства, избавляя его от необходимости учитывать многочисленные местные особенности.
Однако наличие политической роли у российских городов весьма и весьма дискуссионно. Ссылки на опыт Новгорода и Пскова, по существу, есть не что иное, как попытка «продлить» теоретическую модель в неактуальное прошлое. Реальную политическую роль в России играли лишь Москва и Петербург, но это было связано со столичным статусом данных городов, а отнюдь не с особыми традициями местного самоуправления. Что же касается дальневосточных «муниципий», то никакой политической ролью они никогда не обладали.
Применительно к ситуации в дальневосточных регионах РФ вопрос вызывает уже требование Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131) [7] вводить местное самоуправление «с учетом исторических и местных традиций». Здесь неявно предполагается, что такие традиции, безусловно, имеются. Они были в крестьянской общине, присутствовали в земствах Российской империи, подспудно существовали в советские годы, составляя незримую оппозицию тоталитаризму. Конечно, если традиции есть, их необходимо учитывать, на них необходимо опираться. Когда в стране сотни лет действовали самоуправляющиеся города или сельские общины, достаточно институционализировать их в рамках современного государства, установить формы и механизмы взаимодействия с государственной властью - и проблема решена. Власть приближена к народу. Создан гомогенный и вместе с тем гибкий механизм управления. Но все это лишь в том случае, когда традиции есть.
А если их нет? Если за семь десятилетий советской власти они сохранились только в краеведческих музеях и трудах историков, да и там свободное волеизъявление народа выглядит довольно сомнительным? Или, что характерно для Дальнего Востока, если таких традиций никогда и не было?
Обсуждение проблем местного самоуправления в 1990-е годы, как правило, опиралось на опыт проведения земской реформы в последней трети XIX в. [8]. В тот период «исторические традиции» региона были учтены полностью. В соответствии с ними земская реформа на Амурскую и Приморскую губернии не распространялась [9]. В отличие от других частей страны, где в 1870-1880-х годах институт генерал-губернаторов был упразднен и введены земства, три дальневосточные области (Забайкальская, Амурская и Приморская) были объединены в генерал-губернаторство, а позднее - в наместничество [9]. Генерал-губернатор назначался императорским указом и обладал гражданскими, военными и внешнеполитическими полномочиями. Командование полицейскими силами и пограничными отрядами входило в компетенцию губернаторов областей. Назначенные генерал-губернатором уездные и волостные начальники подчинялись губернаторам областей и осуществляли руководство уездом или волостью, опираясь на становых и исправников. Для самоуправления места не оставалось. Причина проста: управление огромной осваиваемой территорией со сложными географическими и климатическими условиями и редким разнородным населением при постоянной нехватке ресурсов и давлении со стороны сопредельных стран требовало высокого уровня централизации. Немаловажное
значение имело и то обстоятельство, что жизнедеятельность населения дальневосточных земель зачастую зависела не столько от уездных или волостных властей, сколько от администрации завода (Нерчинский горный округ, Камчатская экспедиция и т. д.). В этой ситуации была необходима «третья сила», способная согласовать интересы уезда и завода, подчиненного Кабинету Его Императорского Величества.
Еще меньше оснований для выработки традиций местного самоуправления давала советская эпоха. С 1930-х годов на Дальнем Востоке стала складываться система городов при заводах. Именно такими городами были Комсомольск-на-Амуре, Николаевск, Советская (бывшая Императорская) гавань, Амурск и т. д. Крупнейшие заводы в значительной степени определяли жизнь даже краевого центра - Хабаровска. Заводы содержали всю социальную инфраструктуру, строили дороги и теплотрассы. Исходя из потребностей завода, формировалась и социально-профессиональная структура населения (комсомольский призыв). В отличие от городов Западной Сибири (Томска, Новосибирска и др.), города Дальнего Востока - прежде всего властные центры. Согласно классификации Ф. Броделя, они - города чиновников. Даже советские города-заводы, бывшие в первую очередь экономическими объектами, возникали как государственные учреждения, административные структуры. Именно в города прибывало новое начальство и его «команда», именно здесь оседали наиболее успешные и предприимчивые переселенцы, именно через города и городское чиновничество осуществлялась коммуникация «центр - периферия». Но, будучи городами-ставками», дальневосточные города выполняли двойную функцию. Они одновременно и проводили, и смягчали властное воздействие. Официальные нормы «одомашнивались». Их всегда было можно слегка «подкорректировать» на уровне личных контактов. Не случайно самые грозные указы, касающиеся «порядка» на Дальнем Востоке, никогда не работали [9] и не работают. И если официальная политика была каналом коммуникации, то неформальные практики выступали ее содержанием. Чиновник - проводник очередного властного воздействия - понимал, что строгое осуществление исходящей сверху установки невозможно. В то же время он был обязан ее выполнить, ибо отказ грозил ему серьезными неприятностями. Так, центральное правительство, недовольное высокой стоимостью поставок хлеба для Камчатской экспедиции, повелело сеять на Камчатке хлеб, переселив туда крестьян-хлеборобов. Местные чиновники, в частности В. Беринг, отдавая себе отчет в нереальности выращивания хлеба в местных условиях, продолжали закупать его в южной части региона и сибирских губерниях. Тем не менее, поля были засеяны, а крестьяне переселены - правда, источником их существования было не хлебопашество, а охота, рыболовство и иные промыслы [9]. Такая структура совмещения формального и неформального сохранялась и при советской власти. Только в 1990-е годы ей был нанесен смертельный удар. И без того не обретшая единство территория распадается уже легально. Поселения замыкаются. Возрастает значение семейных и клановых сетей. Если на уровне района или округа доля родственников в органах местного самоуправления обычно не превышает 2-5%, то на уровне поселений она может достигать 35%. Конфликт между поселением и районом, районом и субъектом Федерации становится постоянным. Примечательно, что
наиболее бесконфликтно процесс «муниципализации» протекает в депрессивных районах и поселениях. Так, в «умирающем» поселке Ильича Советско-гаванского района работой местной власти удовлетворены 67% жителей, тогда как в Хабаровске - только 8%. И дело здесь не только и не столько в том, что многие руководители крупных городов не справляются со своими обязанностями. Дело в системных противоречиях. Города (и не только дальневосточные) лишаются прежней функции проводника инноваций из центра, теряют связь с территорией. Сегодня, когда делаются попытки восстановить властное (инновационное) воздействие на регион, эта тенденция проявляется особенно четко.
Среди дальневосточных городов крупными, по общероссийским меркам, могут считаться только Хабаровск и Владивосток (более 600 тыс. жителей). Остальные не насчитывают и 300 тыс. В Хабаровске и Владивостоке сосредоточены важнейшие вузы и НИИ, административные и финансовые учреждения, офисы крупнейших хозяйствующих субъектов, основные учреждения культуры, через них проходят главные транспортные артерии региона. Существенно, что только здесь наблюдается некоторый прирост населения. Не то чтобы из Хабаровска и Владивостока не уезжали люди или женщины этих городов спешили воплотить в жизнь национальный проект «демография». Просто бегут не только отсюда, но и сюда. Люди переселяются в крупные города из еще более «трудных» территорий. Именно на эти города сегодня обращено внимание федеральной власти. Им выделяются средства на благоустройство и развитие инфраструктуры. Казалось бы, у этих дальневосточных городов самые радужные перспективы. Да и результаты вроде бы налицо. Хабаровск уже третий раз признается самым благоустроенным городом России, за Владивостоком закрепилась слава одного из «российских Лас-Вегасов». В то же время есть и иная динамика. Как «нехорошая квартира» у М. Булгакова, должность мэра Владивостока становится роковой. Без суда за последнее десятилетие ни один мэр не обошелся. Не все в прядке и в «седьмой столице» - Хабаровске. Из года в год растет бюджетный дефицит, достигший в 2007 г. 375 млн. (10% бюджета). По мнению владивостокского социолога Д. Саначева, причина в том, что город «обкрадывают» территории. [10]. С этой точкой зрения можно согласиться, но с одной оговоркой: город и край - и в случае Владивостока, и в случае Хабаровска - составляют одно социально-экономическое целое, единый организм. Однако сегодня этот целостный организм оказался в «муниципальной ловушке», которая предопределяет конфликт между городом и территорией, «недоразвитие» крупнейших городов региона. В чем же состоит «ловушка»?
Одна из ключевых идей, которая (по крайней мере, на словах) вдохновляла инициаторов реформы, состояла в «приближении власти к народу» [11]. В пределах небольшого поселения формы реализации этой идеи, предусмотренные ФЗ-131, вероятно, могут сработать. Но так ли это применительно к городу? В строгом соответствии с буквой закона ликвидированы городские районы как субъекты местного самоуправления. Логика понятна - городское хозяйство едино. Соответственно, неэффективно создавать районные представительные органы. В результате (опять же строго по букве закона) в Хабаровске с населением в 670 тыс. человек проблемы местного сообщества решают 24 народных
избранника. Разумеется, это существенно «приблизило» власть к народу. Не случайно «публичные слушанья» по проблемам жилищного строительства или городского бюджета, проводимые мэрией Хабаровска, собирают почти всех должностных лиц мэрии и городской думы, ответственных за данное направление. Здесь-то и возникает фундаментальное противоречие. В качестве элемента местного самоуправления власть в крупном городе дистанцирована от государственной власти и противопоставлена ей. Однако в силу размеров города она столь же дистанцирована от населения, как и власть любого иного уровня. Вместо структуры, дополняющей государственное властное поле, позволяющей ему функционировать более эффективно, образуется автономный властный локал, исключенный из общего пространства власти. Если в модели Русской Власти Ю. Пивоварова [12] власть получает опору (и ответственность) из трансценденции, то есть подконтрольна хотя бы неким ментальным структурам, то здесь складывается совершенно уникальная ситуация. Никаких трансцендентальных оснований у городской власти нет. Вследствие относительной самостоятельности экономики крупных городов, она не очень сильно зависит от поддержки прилегающих территорий («хоры») и от власти субъекта Федерации. По ФЗ-131 она обретает и политическую самостоятельность. Иначе говоря, она оказывается Абсолютной Властью.
Разрушаются, точнее, нарушаются условия взаимодействия города и территориального государства.
2. Между глобальным городом и муниципальным образованием
Некогда, в период «длинного XVII в.», города Европы заключили «союз с дьяволом» - крупными территориальными державами. Именно в поддержке территориальных государств (Англии, Франции, Блистательной Порты и т. д.) кроются истоки процветания городов в годы экономических потрясений [6]. Как показывает Ф. Бродель, крупнейшие города жили «в долг» у государства [13]. Они получали возможность тратить не считая, ввозить продовольствие и трудовые ресурсы, строительные материалы и т. д., взамен обеспечивая нечто крайне важное для огромных и потому неповоротливых монстров-государств -оперативность управления. Города перераспределяли финансовые, товарные и людские потоки, направляли и финансировали торговую, промышленную и политическую экспансию. Они же поставляли кадры для управления. По существу, города играли роль генераторов и проводников инноваций. Думается, что, вопреки мнению В. Сергеева и А. Казанцева [14], это отнюдь не открытие современного мира, а изначальная функция городов при территориальных государствах.
Аналогичные процессы происходили и в России. Правда, здесь они отличались определенной спецификой. Российские города по большей части не заключали союз с территориальным государством, а создавались им с вполне конкретными целями. Особенно это характерно для городов Дальнего Востока и Восточной Сибири. Там город всегда выступал в качестве властного маркера территории. Строительство города означало закрепление территории за Россией. Таковы были Иркутск и Якутск, Николаевск (Мариинский пост) и Хабаровка. В городах базировались местная власть, военное командование, государствен-
ные заводы и мастерские. Можно сказать, что строительство опорного пункта (крепости, форта) знаменовало собой проникновение на территорию, а придание ему статуса города - утверждение власти над ней. Города региона были органически связаны с округой. На первом этапе освоения Дальнего Востока даже хлеб для его жителей доставлялся из Западной Сибири через казенные склады, находившиеся в городах. В города же из округи стекались пушнина и серебро, золото и чай, рыба и уголь. В городах сосредоточивались наиболее активные жители региона и приезжие, ориентированные на приоритетные виды деятельности. Потоки переселенцев, связанных с новым «государственным приоритетом» и оседавших в городах, становились проводниками инноваций, идущих извне. Выполнив свою функцию, переселенцы отбывали «на запад». Их сменяли новые. Горожане в силу большей мобильности и более тесной связи с властью были носителями той самой ментальности, которую предполагалось внедрять на территории, носителями русской государственности.
В целом система городов обеспечивала освоение региона и управление им -но только в условиях «пустого» властного пространства. При любом столкновении с иным властным полем тут же давали о себе знать отдаленность и слабость коммуникаций. Россия была вынуждена уйти из Америки и постоянно терпела поражения в дипломатических и экономических конфликтах с Японией [8]. Инновации шли, но с запозданием, людские потоки (в том числе войска) направлялись, но не успевали к событию. Особенно отчетливо это проявилось в годы первой мировой войны, когда Владивосток, оказавшийся единственным «невоюющим» портом, просто не смог переправлять в западную часть страны продовольственные и военные грузы.
В советские годы выход был найден. Во-первых, был создан Дальневосточный военный округ, самый большой в стране. Он оградил регион от посягательств извне, отсек чужое властное воздействие («железный занавес»). Во-вторых, удалось организовать постоянный приток «управляемых» трудовых ресурсов (комсомольские наборы, заключенные, строительные и железнодорожные войска). Собственно, в городах, где сталкивались представители разных типов власти (партийной, хозяйственной, военной и др.), и формировался властный дискурс, позволявший разумно (с точки зрения местных жителей) реагировать на исходившие из центра инновации. Регулярные «перетасовки» номенклатурной колоды и населения в целом препятствовали возникновению осознанных «местных» интересов, поддерживая постоянство и целостность властного дискурса. Да и те, на кого этот дискурс направлялся, были в основном новоселами, существующими в сходном с властью смысловом пространстве.
В 1990-е годы, с распадом Советского Союза, ситуация радикально изменилась. Отток, как и раньше, продолжается, но входящие потоки отсутствуют. Стабилизируется население, социальные сети превращаются в устойчивые властные, криминальные или бизнес-сообщества. Социальная сеть институционализируется, но остается сетью. Она ориентирована на взаимоподдержку в рисковых обстоятельствах, а не на развитие. Показательно, что все масштабные проекты, реализованные в Хабаровском крае в 1990-е годы (строительство моста через Амур, газопровода и др.), были запланированы в советские годы. Они -«отблеск» прежних воздействий, но не «внутренняя новация». Для нее в регио-
не уже нет источника. Возникла проблема с трансляцией властного дискурса. Не то чтобы чиновники региона были менее дисциплинированными или исполнительными, чем их столичные коллеги. Просто они погружены в иной смысловой контекст, чем те, кто отдает им приказания. Еще сильнее отличается смысловое поле тех, на кого ориентирован властный дискурс. Для них иная, «западная» Россия превратилась в фантом. В ходе опроса, проведенного автором в Хабаровске в 2006 г. (п = 270), выяснилось, что за последние 5 лет лишь 5% жителей города регулярно выезжали в западную часть страны, 9% удалось побывать в Москве, а 26% вообще не покидали территории края. Отдающие распоряжения, транслирующие их на местах и призванные эти распоряжения исполнять фактически не могут понять интенции друг друга. Первые существуют в глобальном мире, вторые - в рамках России или региона, для третьих вселенная ограничена конкретным местом их проживания.
Согласно концепции О. Андерсонна и Д. Андерсонна [15], развитой в отечественной политологии В. Сергеевым и его коллегами [16], источниками инноваций являются «глобальные города». Они находятся между собой в постоянной коммуникации, в них расположены ведущие образовательные, культурные, финансовые и т. д. центры. Именно в сети «глобальных городов» возникают и циркулируют механизмы, порождающие инновации. Через «глобальные города» окружающая их «хора» участвует в международном разделении труда. В обмен «хора» предоставляет «глобальному городу» свои природные и трудовые ресурсы, позволяющие содержать инфраструктуру «ворот в глобальный мир»: гостиницы, аэропорты, конференц-залы, армию чиновников и работников сферы услуг.
Единственный «глобальный город» России, по мнению Сергеева и его коллег, - Москва [14]. Соответственно, ее «хорой» оказывается вся Россия. Здесь-то и возникает сложность. В силу затрудненности коммуникаций, а также различий в картинах мира, в темпе и условиях жизни инновации «глобального города» воспринимаются «зауральской» Россией как враждебные местным интересам. Чем меньше население региона включено в общероссийское пространство, тем более чуждым ему кажется то, что исходит из «глобального города». По данным ФОМ, уровень «антимосковских» настроений в регионах России прямо пропорционален соотношению между средней зарплатой и стоимостью билета до столицы. Понятно, что в Хабаровском крае, где цена такого билета в три раза выше средней зарплаты, любовь к столичным интенциям должна быть особенно «горячей».
Выводы
Чтобы инновационный и властный потенциал «глобального города» распространился на Дальний Восток (и другие отдаленные регионы страны), события должны развиваться по одному из двух сценариев. Первый из них состоит в организации массовой миграции в регион. Если, как и прежде, существенная часть населения будет прибывать «с запада», если восстановится баланс положительной и отрицательной миграции, восстановится и общность контекста управляющих и управляемых. Однако при всей значимости «программы переселения соотечественников» в реальность такого сценария верится с тру-
дом. И в более комфортных для проживания регионах сегодня наблюдается демографический спад, а деньги на переселение и создание нормальных условий жизни для вновь прибывших (в пределах 1-1.5 млн. человек трудоспособного возраста) будет трудно найти даже в свете высоких цен на нефть.
Второй сценарий - формирование «региональных глобальных городов», или «глобальных городов второго порядка». Инновации, идущие из «своего» города, не выглядят настолько чужими. В то же время они сохраняют характер инновации, хотя и «приближенной к местным условиям». Региональные центры в этом случае выступают «воротами» территории во «всероссийское пространство», консолидируются с ним. Видимо, этим и руководствовались авторы идеи федеральных округов и региональных столиц. Ведь для того чтобы губернский город на отдаленной территории превратился в «глобальный», необходимы ресурсы всей территории. Но здесь опять дает о себе знать «муниципальная ловушка».
Вместо «ворот в глобальный мир» возникают «муниципальные образования», законодательно и фактически отгороженные от любого воздействия извне и не стремящиеся расширить собственное воздействие. Региональный город с «всенародно избранным» мэром во главе все более напоминает не «глобальный город» XXI в., а олигархическую городскую республику XVI столетия. Местные интересы превращаются в корпоративный (городской) эгоизм, стремление ограничить количество тех, кто имеет доступ к городским ресурсам, всемерно увеличить эти ресурсы, замыкая на себя торговые и финансовые потоки (и отнюдь не экономическими методами). Связь между городом и территорией становится односторонней, все более уподобляясь связи Венеции с ее Терра Фермой или Неаполя с Королевством обеих Сицилий. Из проводника инноваций город превращается в центр потребления.
Получится ли восстановить союз города и территории, зависит от того, насколько последовательно будет проводиться «муниципализация» страны, как скоро здравый смысл возьмет верх над установкой.
Summary
N.A. Pegin. Features of Local Government Development in Provincial Cities of the Russian Far East.
The article views the social space structuring in large cities (the regional centers) in connection with acceptance of Federal law No 131. In the author’s opinion, this obstructs the performance of the most important city function, namely being a source of innovations for the surrounding territory. The reciprocal relationship with the surrounding territory is thus broken. The variants of social and legal solutions to the situation are offered in the article.
Key words: local home rule, migrant, the Far East cities, region inhabitants, municipal legislation, social network, local community.
Литература
1. Российское городское пространство: попытка осмысления / Отв. ред. В.В. Вагин;
Сер. «Научные доклады». - М.: МОНФ, 2000. - Вып. 116. - 165 с.
2. Pro et contra. - 2007. - Т. 11, № 1. - 135 с.
3. Лебедева М., Сергеев С. Мегаполис как актор мировой политики // Космополис. -2004. - № 4 (10). - С. 32-45.
4. Полис. - 2007. - № 1. - 187 с.
5. Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra. - 2007. - Т. 11, № 1. - С. 56-71.
6. Валлерстайн И. Конец знакомого мира. Социология XXI века - М.: Логос, 2003. -478 с.
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. - 2003. - 8 окт.
8. Гольц А. Главное препятствие военной реформы - российский милитаризм // Pro et Contra. - 2004. - Т. 8, № 3. - С. 73-81.
9. История Дальнего Востока СССР: период феодализма и капитализма (XVII в. -февраль 1917 г.). - Владивосток: Наука, 1983. - 436 с.
10. Саначев И. Мэр Владивостока и губернатор Приморья будут воевать всегда [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://news.vl.ru/ggg/2007/03/02/vojna.
11. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление: идеологии, интересы, практики // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М.: МОНФ, 1998. - С. 47-56.
12. Пивоваров Ю. Русская политическая культура и Political Culture // Pro et contra. -2002. - Т. 7, № 3. - С. 41-56.
13. Бродель Ф. Средиземное море и средиземноморский мир в эпоху Филиппа II. - М.: Языки славянской культуры, 2002. - 496 с.
14. Сергеев В.М. и др. Москва и Санкт-Петербург как центры притяжения социальных сетей // Полис. - 2007. - № 1. - С. 32-43.
15. Андерссон О., Андерссон Д. (ред.) Ворота в глобальную экономику. - М.: Фазис, 2001. - 342 с.
16. Сергеев В.М. и др. Доверие и пространственное взаимодействие социальных сетей // Полис. - 2007. - № 1. - С. 3-17.
Поступила в редакцию 18.02.08
Пегин Николай Анатольевич - аспирант кафедры социологии, политологии и социальной работы Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
E-mail: [email protected]
