CC BY
121КЕМЕЛБЕКОВ Адлет,
аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
e-mail: [email protected] SPIN-код: 9511-8529
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Аннотация. С момента обретения Казахстаном независимости государством проводятся различные реформы по эффективному внедрению института местного самоуправления. Так, в рамках Указа Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» был разработан план мероприятий по развитию института местного самоуправления рассчитанным до 2020 года. В статье рассматривается организация местного самоуправления в Республике Казахстан и ее особенности, попытки, предпринятые государством, в свете проведенных мероприятий по развитию института местного самоуправления. Целью научного исследование является раскрытие сути ключевых проблем, которые по мнению автора, затрудняют эффективное внедрение института местного самоуправления в общественно-политическую жизнь страны. Теоретической основой исследования является анализ сущности и содержания института местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что основной проблемой развития местного самоуправления является отсутствие решения о выборе целостной модели местного самоуправления. Текущая модель местного самоуправления в Республике Казахстан, не вписывается ни в одну модель местного самоуправления (англосаксонская, континентальная, смешанная). Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические идеи, предложения и выводы могут быть использованы государственными органами при разработке нормативных актов по совершенствованию института местного самоуправления в Республике Казахстан.
Ключевые слова: Местное самоуправление, аким, гмины, местное сообщество, аппарат акимата, концепция развития местного самоуправления.
KEMELBEKOV Adlet,
post-graduate student of the Department of Legal support of state and municipal service of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
FEATURES OF DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Annotation. Since Kazakhstan gained independence, the state has carried out various reforms to effectively introduce the institution of local self-government. In the framework of the Decree of the President of the Republic of Kazakhstan "On approval of the Concept of development of local self-government in the Republic of Kazakhstan", an action plan was developed to develop the institution of local self-government, calculated until 2020. The article considers the organization of local self-government in the Republic of Kazakhstan and its features, the attempts made by the state in the light of the measures taken to develop the institution of local self-government. The purpose of the scientific study is to reveal the essence of key problems that, in the author's opinion, impede the effective implementation of the institution of local self-government in the socio-political life of the country. The theoretical basis of the study is the analysis of the nature and content of the institution of local government. The author concludes that the main problem in the development of local self-government is the lack of a decision on the choice of a holistic model of local self-government. The current model of local self-government in the Republic of Kazakhstan does not fit into any model of local self-government (Anglo-Saxon, continental, mixed). The practical significance of the study lies in the fact that theoretical ideas, suggestions and conclusions can be used by government bodies in
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019
the development of regulations to improve the institution of local self-government in the Republic of Kazakhstan.
Key words: local self-government, hakim, communes, local community, hakimat's apparatus, concept of local self-government development.
Мировой опыт показывает, что развитие и благополучие государства во многом зависит от развития института местного самоуправления в стране, степенью его самостоятельности в решении местных вопросов. С момента обретения независимости Казахстаном в 1991 г. право на местное самоуправление впервые было гарантировано Конституцией от 30 августа 1995 г., что ознаменовало начало демократизации и децентрализации власти.
В силу статьи 89 Конституции 1995 г. в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через масли-хаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом [1].
Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом от 23 января 2001 года № 148-11 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - «Закон») [2].
Пункт 9 статьи 1 дает определение местного самоуправления. Так, местным самоуправлением в Казахстане является деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты (представительные органы местного управления) и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами.
Примечательно, что в Законе, как и в Конституции, предусматривается наличие органов местного самоуправления посредством которых гарантируется осуществления местного самоуправления.
Законом дается понятие органов местного самоуправления, согласно ему, таковыми являются органы, на которые в соответствии с настоящим Законом возложены функции по решению вопросов местного значения.
На сегодняшний день функциями местного самоуправления наделены органы местного государственного управления, а именно аким (глава местного исполнительного органа), акимат (местный исполнительный орган), территориальный совет местного самоуправления (консультативно-совещательный орган при акимате) [3]. Таким образом, органы местного самоуправления в Казахстане представлены органами местного государственного управления, на которые возложены функции по осуществлению местного самоуправления.
Принцип местного самоуправления, заложенный Европейской хартией местного самоуправления 1985 г., подразумевает [4]:
Во-первых, автономию органов местного самоуправления в решении местных вопросов;
Во-вторых, конкретными полномочия и компетенцией, установленными в законах.
В-третьих, экономической самостоятельностью, в пределах установленных центральной властью;
В-четвертых, право органов местного самоуправления на судебную защиту с целью защиты автономии при осуществлении своих полномочий.
С точки зрения фундаментальных принципов организации местного самоуправления, заложенных Европейской хартией местного самоуправления 1985 г., дуализм органов местного самоуправления, вызванный совмещением функции местного самоуправления, создает правовую коллизию и искажает идею местного самоуправления.
Огосударствление местного самоуправления в Казахстане, вполне объясним советским наследием, так как в этот период местное самоуправление не выделялось из единой системы государственного управления. По сути, модель местного самоуправления в Казахстане можно определить, как «квазисовесткую», при которой местное самоуправление гарантировано государством, но ее функции осуществляются местными государственными органами, что свою очередь превращает местное самоуправление в фикцию [5].
Гарантированное Конституцией 1995 г. право на непосредственное осуществление населением местного самоуправления, представлено лишь сходами и собраниями местного сообщества, при этом местное сообщество не является органом местного самоуправления и не обладает статусом юридического лица. При этом, местное сообще-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019
ство не имеет реальных механизмов управления, а лишь обладает функциями согласования.
В 2012 г. в целях реализации Указа Президента Республики Казахстан утверждена Концепция развития местного самоуправления (далее -«Концепция») [6]. План мероприятий по реализации Концепции рассчитан на 2013-2020 годы.
Отсутствие целостной модели местного самоуправления признается Концепцией ключевым недостатком внедрения института местного самоуправления. С целью совершенствования местного государственного управления и местного самоуправления, учтен опыт Польской Республики ввиду схожести административно-территориального деления и проведенных постсоциалистических реформ местного самоуправления.
В Польше, как и в Казахстане, закреплена трехуровневая система административно-территориального деления: самым крупным является воеводство, второй уровень повят и третий гмины. В свою очередь, в Казахстане это область, район, аул (село).
Конституцией Польской Республики 1997 г. [7] гарантируется право на местное самоуправление. Единицы местного самоуправления обладают статусом юридического лица, за которыми закреплено право собственности и иные имущественные права. Обеспечение самостоятельности единиц местного самоуправления подлежит судебной защите. Органами надзора за деятельностью местного самоуправления являются Председатель Совета Министров и воеводы, а в сфере финансовых дел - региональные счетные палаты [8].
Несмотря на то, что в Концепции уделено значительное внимание организации местного самоуправления в Польше, зарубежный опыт решено заимствовать не полностью, а в части реформирования местного самоуправления на низовом уровне - сельского округа, аула, района в городе.
Для достижения концептуальных целей поставлены следующие задачи:
Во-первых, на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения постепенное повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества путем стимулирования участия, заинтересованности и ответственности населения при принятии управленческих решений;
Во-вторых, на уровне городов для решения самых насущных проблем, которые волнуют местное население, внедрить механизм вовлечения части активного населения в процесс принятия управленческих решений;
В-третьих, повышение роли маслихатов при назначении или избрании акимов в городах район-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019
ного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа;
В-четвертых, расширение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения.
На сегодняшний день можно провести предварительные итоги плана по реализации Концепции. В Закон о местном государственном управлении и самоуправлении внесены изменения, в части участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а именно регламентация порядка проведения и полномочий сходов и собраний местного сообщества, право на мониторинг использования бюджета, согласование отчуждения имущества, обсуждение вопросов местного сообщества, инициирование вопроса об освобождении должности акима. Должность акима в городах районного значения, сельских округах, селах, не входящих в состав сельского округа маслихатами районов (городов) становится выборной.
Расширение финансовой самостоятельности нижних уровней правления путем открытия акимам контрольных счетов в казначействе с целью осуществления функций местного самоуправления [9]. Несмотря на попытки развития института местного самоуправления в Казахстане, отраженные в Концепции, процесс его формирования в соответствии с принципами Европейской Хартии местного самоуправления остается нерешенным. Законом о местном государственном управлении и местном самоуправлении не установлена грань, определяющая вопросы местного управления и самоуправления. Действующая система местного управления нуждается в ее децентрализации и деконцентрации властных полномочий [10]. Осуществление органами местного управлении функций местного самоуправления, запутывает идею местного самоуправления в понимании местного населения, при котором подсознательно местное самоуправление отождествляется с функциями местного государственного управления.
Действующая система местного самоуправления в Республике Казахстан нуждается в дальнейшем ее совершенствовании. С целью эффективного внедрения института местного самоуправления, пожалуй, необходимо начать с решения вопроса о выборе целостной модели местного самоуправления. В Концепции есть указание на эту проблему, но без ее решения. От выработки целостной системы местного самоуправления будут зависеть и дальнейшие регулятивные начала самоуправления и самоорганизации. Гарантии на осуществление местного самоуправ-
ления, закрепленные в Конституции, требуют более детального регламентирования, а также предоставления местному сообществу большей самостоятельности в решении местных вопросов. Закрепленные на сегодняшний день полномочия не дают населению местного сообщества раскрыть свой потенциал.
Список литературы:
[1] Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: https://online.zakon.kz/ document/?doc_id=1005029 (Дата обращения: 10.10.2019 г.)
[2] Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: https://online.zakon.kz/ document/?doc_id=1021546#pos=5;-106 (Дата обращения: 10.10.2019 г.)
[3] Нурпеисов Е. К. «Законодательство и идея местного самоуправления» // Право и государство, 2016. № 2 (71).
[4] Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.), Система ГАРАНТ. [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://base.garant. ru/2540485/#ixzz6ECwZS30W (Дата обращения 11.10.2019 г.)
[5] Чихлазде Л.Т. «Советская» модель организации местного управления// Вестник Московского университета МВД России/ 2012 г. № 10/2012. С. 55.
[6] Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: https:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=31297357 (Дата обращения 11.10.2019 г.)
[7] Конституция Польской Республики 1997 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/ world_constitutions/constit/poland/poland-r.htm (Дата обращения 12.10.2019 г.)
[8] Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М.: МГИМО-У-ниверситет, 2004. - 401 с.
[9] Развитие местного самоуправления в Казахстане. Отчет по оценке влияния изменений законодательства на практику местного самоуправления. ОО «ЭХО», 2018 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.echo.kz/ useful-materials-ru/research-ru/147-mecnoe-camoupravlenie.html (Дата обращения 12.10.2019 г.)
[10] Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление. Учебное пособие. — СПб, Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, 2011. — 196 с.
Spisok literatury:
[1] Konstituciya Respubliki Kazahstan ot 30 avgusta 1995 g. [Elektronnyy resurs] - Rezhim dostupa: URL: https://online.zakon.kz/document/?-doc_id=1005029 (Data obrashcheniya: 10.10.2019
g)
[2] Zakon Respubliki Kazahstan ot 23 yanvarya 2001 goda № 148-II «O mestnom gosudarstvennom upravlenii i samoupravlenii v Respublike Kazahstan» [Elektronnyy resurs] - Rezhim dostupa: URL: https:// online.zakon.kz/document/?doc_id=1021546#-pos=5;-106 (Data obrashcheniya: 10.10.2019 g.)
[3] Nurpeisov E. K. «Zakonodatel'stvo i ideya mestnogo samoupravleniya» // Pravo i gosudarstvo, 2016. № 2 (71).
[4] Evropejskaya hartiya mestnogo samouprav-leniya ETS N 122 (Strasburg, 15 oktyabrya 1985 g.), Sistema GARANT. [Elektronnyy resurs] - Rezhim dostupa: URL: http://base.garant.ru/2540485/#ix-zz6ECwZS3OW (Data obrashcheniya 11.10.2019 g.)
[5] CHihlazde L.T. «Sovetskaya» model' organ-izacii mestnogo upravleniya// Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii/ 2012 g. № 10/2012. S. 55.
[6] Ukaz Prezidenta Respubliki Kazahstan «Ob utverzhdenii Koncepcii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Respublike Kazahstan» [Elek-tronnyy resurs] - Rezhim dostupa: URL: https:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=31297357 (Data obrashcheniya 11.10.2019 g.)
[7] Konstituciya Pol'skoj Respubliki 1997 g. [Elektronnyy resurs] - Rezhim dostupa: URL: http:// www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_ constitutions/constit/poland/poland-r.htm (Data obrashcheniya 12.10.2019 g.)
[8] Fenenko YU.V. Municipalnye sistemy zarubezhnyh stran: pravovye voprosy socialnoj bezo-pasnosti / YU.V. Fenenko. - M.: MGIMO-Universitet, 2004. - 401 s.
[9] Razvitie mestnogo samoupravleniya v Kazahstane. Otchet po ocenke vliyaniya izmenenij zakonodatel'stva na praktiku mestnogo samouprav-leniya. OO «EKHO», 2018 g. [Elektronnyy resurs] -Rezhim dostupa: URL: http://www.echo.kz/use-ful-materials-ru/research-ru/147-mec-noe-camoupravlenie.html (Data obrashcheniya 12.10.2019 g.)
[10] Gornyj M. B. Municipal'naya politika i mest-noe samoupravlenie v Rossii. CHast' II. Mestnoe samoupravlenie. Uchebnoe posobie. — SPb, Otdel operativnoj poligrafii NIU VSHE — Sankt-Peterburg, 2011. — 196 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019
