CC BY
8Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 87 — 93. Audit journal. 2023;(4):87 — 93.
ФИНАНСЫ
Научная статья УДК 336.131
https://doi.org/10.2441 2/1 727-8058-2023-4-87-93 NIION: 201 7-0074-4/23-1 65
EDN: https://elibrary.ru/AMBUQE MOSURED: 77/27-021-2023-04-365
Особенности разграничения государственных полномочий в условиях становления единой системы публичной власти
Хонгор Николаевич Замбаев
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
Москва, Россия, KNZambaev@fa.ru
Аннотация. В условиях реализации положений Конституции Российской Федерации по формированию единой системы публичной власти сохраняет свою актуальность вопрос совершенствования разграничения полномочий органов государственной власти. За более чем 25-летний период функционирования прежнего механизма разграничения полномочий накопился значительный объем проблем, который, безусловно, оказывает влияние на устойчивость региональных бюджетов. Методология исследования основывается на институциональном, ретроспективном и сопоставительном анализе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К числу основных результатов исследования относятся рекомендации по гармонизации бюджетного законодательства и законодательства в сфере разграничения полномочий, а также по совершенствованию практики финансового обеспечения делегированных полномочий.
Ключевые слова: полномочие, регион, орган публичной власти, региональный бюджет, устойчивость
Благодарности: статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
Для цитирования: Замбаев Х.Н. Разграничение полномочий органов государственной власти в современных условиях // Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 87—93. https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-87-93. EDN: https://elibrary.ru/AMBUQE.
FINANCE
Original article
Features of the delimitation of state powers in the context of the formation of a unified system of public authority
Khongor N. Zambaev
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, KNZambaev@fa.ru
Abstract. In the context of the implementation of the provisions of the Constitution of the Russian Federation regarding the formation of a unified system of public power, the issue of improving the delimitation of powers of public authorities remains relevant. Significant amount of problems has been accumulated over the course of more than twenty-five years of operation of the previous mechanism for delimitation of powers. This fact has an impact on the sustainability of regional budgets. The research methodology is based on an institutional, retrospective and comparative analysis of the delimitation of powers of government bodies of the constituent entities of the Russian Federation. The main results of the study include recommendations for the harmonization of budget legislation and legislation in the field of delimitation of powers, as well as for improving the practice of financial support for delegated powers.
Keywords: authority, region, public authority, regional budget, sustainability
Acknowledgements: the article was prepared based on the results of research carried out at the expense of budgetary funds under the state assignment of the Financial University.
For citation: Zambaev K.N. Division of powers of public authorities in modern conditions // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2023;(4):87—93. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-87-93. EDN: https://elibrary.ru/AMBUQE.
© Замбаев Х.Н., 2023
Введение
Разграничение предметов ведения публично-правовых образований (далее — ППО) и полномочий органов государственной власти (далее — ОГВ) является одним из стратегических направлений в развитии единой системы публичной власти в Российской Федерации.
В зависимости от того, достигнут ли баланс в разграничении предметов ведения и полномочий, будет выстраиваться фискальная политика в целях повышения устойчивости бюджетов ППО.
В последнее время в разграничении полномочий в Российской Федерации произошел ряд существенных изменений, затрагивающих вопросы регионального развития.
В 2020 г. в ст. 71 Конституции РФ внесены изменения, связанные с организацией и функционированием публичной власти, в том числе поправки в семь из 18 федеральных предметов ведения. В четыре из 15 предметов совместного ведения внесены поправки, в том числе связанные с включением в их состав вопросов сельского хозяйства, молодежной политики, уточнения входящих в предмет совместного ведения вопросов здравоохранения [1, ст. 72].
Взамен ранее действовавшего с 1999 г. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) принят Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Закон № 414-ФЗ).
Текущее состояние в разграничении государственных полномочий
Анализ изменений в региональных полномочиях по предметам совместного ведения показал, что в период с 1999 по 2004 г. в первоначальной версии Закона № 184-ФЗ было предусмотрено 41 региональное полномочие преимущественно социальной направленности [2, ст. 26.3]. В 2005—2022 гг. состав региональных полномочий неоднократно изменялся с сохранением общего тренда на увеличение их количества. В 2023 г. в результате принятия Закона № 414-ФЗ общее количество региональных полномочий по предметам совместного ведения составило 170 (рис. 1).
• Количество установленных полномочий в соответствующем году, общее количество полномочий, ед.
Рис. 1. Динамика изменений в общем количестве региональных полномочий по предметам совместного ведения с 1999 по 2023 г.
Источник: составлено автором на основе [3, с. 16].
Сравнительный анализ изменений в составах региональных полномочий по предметам совместного ведения в ранее действовавшем и действующем в настоящее время федеральных законах показал, что:
• сохранено без изменений 71 региональное полномочие из ранее закрепленных;
• уточнены 68 региональных полномочий, в том числе редакционные правки внесены в 15 из них, правки по расширению — в 29 региональных полномочий,
по их сужению — в 24 региональных полномочия из ранее действовавших;
• исключены два региональных полномочия;
• добавлены 29 новых полномочий.
В связи с этим в Законе № 414-ФЗ преимущественно сохранены ранее действовавшие региональные полномочия, в то же время добавлены новые и расширены уже установленные полномочия.
Результаты
Наряду с тем, что осуществлено совершенствование правового регулирования разграничения полномочий, предусмотренного Законом № 414-ФЗ, сохранена практика установления полномочий ОГВ СРФ иными федеральными законами, в которые также были внесены изменения, направленные на приведение их в соответствие с указанным выше Законом. К настоящему времени полномочия ОГВ СРФ установлены 126 федеральными законами, при этом общее количество предусмотренных в них региональных полномочий составляет около 864.
Сравнительный анализ региональных полномочий, закрепленных в Законе № 414-ФЗ и в указанных федеральных законах, позволил выявить практику идентичного закрепления в них региональных полномочий. Предусмотренное в п. 62 ч. 1 ст. 44 Закона № 414-ФЗ региональное полномочие в сфере защиты и поощрения капиталовложений в полной мере
дублирует уже ранее установленное ч. 7 ст. 4 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации». Аналогичная ситуация касается полномочий в сфере использования недр (п. 79), промышленной политики (п. 147), использования охотничьих угодий (п. 167), информационной безопасности детей (п. 168) и др. [4, ст. 44].
В целях дальнейшего совершенствования разграничения полномочий рекомендуется установить, что в рамках Закона № 414-ФЗ предусматривается базовый перечень региональных полномочий по предметам совместного ведения, что в полной мере соотносится с основным предметом регулирования указанного Закона. При этом в отраслевых федеральных законах — детальный перечень положений, характеризующих базовое полномочие, а также права, обязанности и ответственность региональных органов власти. Сохранение практики дублирования региональных полномочий в двух федеральных законах нецелесообразна.
Результаты анализа практики разграничения полномочий по предметам совместного ведения во взаимосвязи с региональными государственными доходами показали, что темп роста общего объема доходов по состоянию на 1 января 2023 г. составляет 113,12%, наибольший темп роста наблюдался в части неналоговых доходов — 142,80% (табл. 1).
Таблица 1. Сведения об исполнении региональных бюджетов по доходам с 2020 по 2022 г.
№ п/п Показатель 2020 г. 2021 г. Темп роста, % 2022 г. Темп роста, %
1 Итого доходов — всего, млн руб. 13 253 645,61 15 676 412,93 118,28 17 571 705,40 112,09
1.1 Налоговые и неналоговые доходы, в том числе: 9 149 508,94 11 781 364,98 128,76 13 326 745,44 113,12
1.1.1 Налог на прибыль организаций 2 910 490,73 4 501 302,93 154,66 4 663 603,64 103,61
1.1.2 Налог на доходы физических лиц 3 344 636,65 3 802 992,39 113,70 4 423 697,68 116,32
1.1.3 Акцизы 755 169,08 900 493,24 119,24 1 055 856,74 117,25
1.1.4 Налог на имущество организаций 901 671,69 956 417,61 106,07 1 114 357,61 116,51
1.1.6 Налог на добычу полезных ископаемых 77 995,17 94 352,06 120,97 123 601,41 131,0
1.1.7 Прочие налоговые доходы 614 470,34 791 162,99 128,76 927 986,35 117,29
1.1.8 Неналоговые доходы 459 263,06 630 828,56 137,36 900 798,77 142,80
1.2 Безвозмездные поступления 3 776 207,84 3 676 792,95 97,37 3 922 587,21 106,69
Источник: составлено автором на основе [5].
При этом не по всем налоговым доходам наблюдался положительный темп роста, отмечалось снижение темпа роста безвозмездных поступлений до 97,37%. В целом выявленный тренд не подтверждает существенных или даже резких изменений в исполнении региональных бюджетов по доходам.
Снижение фактического исполнения региональных бюджетов по доходам в 2020— 2023 гг. наблюдалось в 13 регионах. По состоянию на 1 января 2023 г. снижение темпов роста в исполнении бюджетов по доходам было характерно для 12 регионов.
В большинстве регионов темп роста исполнения региональных бюджетов по состоянию на 1 января 2023 г. составлял не более 110%, по отдельным доходам наблюдалось недовыполнение, что обусловлено влиянием макроэкономических, политических и иных факторов, а также неточностью используемых методов прогнозирования доходов бюджетов регионов.
Принимая во внимание, что в результате совершенствования разграничения полномочий по предметам совместного ведения в силу Закона № 414-ФЗ региональные органы власти наделены новыми полномочиями, встает достаточно острым вопрос мобилизации источников их финансового обеспечения.
В качестве рекомендации представляется целесообразным обратить внимание на необходимость:
• повышения качества администрирования государственных доходов на основе совершенствования методов бюджетного прогнозирования доходов бюджета;
• расширения практики предоставления межбюджетных субсидий, иных межбюджетных трансфертов в целях софи-нансирования расходных обязательств по предметам совместного ведения, что соотносится с целью становления единой системы публичной власти;
• активного привлечения и использования инфраструктурных бюджетных кредитов, предоставляемых в рамках федерального проекта «Инфраструктурное меню».
Среди источников финансового обеспечения особое внимание рекомендуется уделить принципиально новым, как, например, инструменты долгового финансирования, к числу которых относятся «зеленые» облигации.
Применение подобного инструмента основывается на ESG-принципах, предусматривающих осуществление финансирования устойчивого развития с учетом экологических, социальных принципов и принципов корпоративного управления.
В международной практике находят применение принципы «зеленых» облигаций Международной ассоциации по рынку капитала (ICMA), согласно которым «зеленые» облигации представляют собой долговые инструменты, поступления от размещения которых или эквивалентная им сумма направляются на финансирование или рефинансирование, в том числе полное или частичное, новых и (или) реализуемых уже «зеленых» проектов [6].
Использование в деятельности ОГВ СРФ новых подходов к мобилизации финансовых ресурсов представляется вполне обоснованным, поскольку предусматривает возможность их направления на реализацию конкретных полномочий.
В частности, в рамках Закона № 414-ФЗ расширено полномочие по организации транспортного обслуживания населения наряду с ранее перечисленными видами транспорта также городским наземным электрическим транспортом, к которому относятся электробусы (п. 23 ч. 1 ст. 44).
В этой связи достаточно показателен опыт города федерального значения Москвы по применению «зеленых» облигаций, процедура размещения которых базируется на принципах «зеленых» облигаций ICMA.
В целях установления исчерпывающих требований к государственным ценным бумагам, отнесенным к числу «зеленых» облигаций, была принята Концепция «зеленых» облигаций города Москвы [7].
Размещение государственных ценных бумаг с правом их приобретения только физическими лицами было начато 30 мая 2023 г. на платформе «Финуслуги» Московской биржи, объем выпуска составил 2 млрд руб., ставка купонного дохода — 8,5% годовых. Следует отметить, что запланированный объем подобных государственных ценных бумаг города Москвы был востребованным и реализован менее чем за полтора месяца при плановом сроке реализации в шесть месяцев. Средства от размещения «зеленых» облигаций направлены на закупку электробусов, что соответствует целям допустимого «зеленого» проекта, а также критериям проектов устойчивого (в том
числе «зеленого») развития в Российской Федерации и требованиям к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации [8].
Таким образом, поскольку в общем объеме региональных полномочий по предметам совместного ведения предусмотрено достаточно большое количество полномочий, связанных с экологическим развитием, применение подобной практики финансового обеспечения реализации допустимых проектов в рамках закрепленных региональных полномочий является одним из направлений повышения устойчивости региональных бюджетов, способствует решению задач экологического,
экономического и социального развития регионов.
В рамках анализа разграничения полномочий особое внимание также занимает вопрос переданных полномочий на основании отдельных федеральных законов.
Анализ федерального законодательства позволил установить, что к настоящему времени положения о делегировании полномочий установлены в 37 федеральных законах, предусматривающие в совокупности 110 полномочий. Наиболее активно процесс делегирования полномочий наблюдался в период до 2015 г. (рис. 2).
120 100 80 60 40 20 0
103
106 108 110 110 110 110 110 110
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Количество делегированных полномочий в соответствующем году,
Общее количество делегированных полномочий, ед.
Рис. 2. Динамика количества делегированных полномочий
Источник: составлено автором.
На региональный уровень по большей части делегированы полномочия в области:
• охраны и использования объектов животного мира, водных и лесных отношений, ветеринарии — около 38 полномочий;
• социальной сферы (профилактика безнадзорности несовершеннолетних, обеспечение жильем нуждающихся отдельных категорий граждан, предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, трудоустройство и занятость, образование и другие) — около 33 полномочий;
• управления федеральными земельными участками — 23 полномочия.
Финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет средств субвенций из федерального бюджета.
Вместе с тем принципы финансового обеспечения реализации делегированных полномочий за счет субвенций предусматривают возможность ее предоставления, когда запланировано создание новых органов и организаций, увеличение штатной численности и осуществление инвестиций.
В этой связи очевидна необходимость совершенствования методики расчета объема субвенций, при определении которых следует учитывать не только создание органов и учреждений осуществления инвестиций, но и финансового обеспечения выполнения в совмещенном формате должностных обязанностей со стороны региональных государственных гражданских служащих и работников региональных государственных учреждений.
Результаты анализа передачи отдельных полномочий федеральных органов исполни-
тельной власти региональным органам государственной власти на основании нормативных правовых актов (НПА) Президента РФ и Правительства РФ показали следующее.
За период с 2005 по 2022 г. приняты и к настоящему времени сохранили свое действие около 374 НПА Президента РФ и Правительства РФ (рис. 3).
НПА Правительства РФ, на основании которых переданы отдельные полномочия, ед.
НПА Президента РФ, на основании которых переданы отдельные полномочия, ед.
Рис. 3. Динамика количества принятых НПА Президента РФ и Правительства РФ
Источник: составлено автором.
Следует отметить, что в рамках ст. 46 Закона № 414-ФЗ установлены положения о необходимости согласования разрабатываемых проектов НПА с ОГВ СРФ. Вместе с тем к настоящему времени сохранили и действуют отдельные НПА, в том числе принятые до 2005 г., положениями которых по-прежнему установлены отдельные полномочия.
В связи с этим очевидной является рекомендация о необходимости инвентаризации нормативных правовых актов и установленных ими отдельных региональных полномочий, переход от практики подзаконного установления полномочий к практике их законодательной регламентации.
Выводы
Анализ обновленного законодательного регулирования в сфере разграничения полномочий органов публичной власти, в том числе по предметам совместного ведения, позволил установить, что в целом совершенствование законодательного регулирования, предусмотренного Законом № 414-ФЗ, направлено на приведение в соответствие с Конституцией РФ в части установления основ организации и функционирования органов публичной власти в СРФ.
Вместе с тем разграничение полномочий сохраняет накопившийся за период действия Закона № 184-ФЗ комплекс проблем.
Исходя из выявленных проблемных областей сформированы рекомендации, направленные на установление баланса в законодательном регулировании региональных полномочий как со стороны Закона № 414-ФЗ, так и отраслевых федеральных законов.
Подготовлена рекомендация о необходимости корректировки механизма предоставления субвенций. Обоснована рекомендация о приоритетности осуществления законодательного регулирования региональных полномочий по сравнению со сложившейся практикой принятия подзаконных НПА, а также о необходимости инвентаризации ранее принятых подзаконных нормативных правовых актов в целях оптимизации предусмотренных в них полномочий путем их пересмотра на предмет актуальности сохранения и последующего законодательного урегулирования.
Предложены рекомендации, направленные на совершенствование принципов финансового обеспечения региональных полномочий, в том числе посредством реализации механизма привлечения средств в результате размещения государственных ценных бумаг, соответствующих принципам «зеленых» облигаций.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3. Климанов В.В., Михайлова А.А. Корректировка полномочий регионов России в рамках новых конституционных требований // Финансы. 2023. № 1. С. 16-20.
4. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
5. Imonitoring для государственного и муниципального управления // URL: https://www. iminfin.ru/areas-of-analysis/budget/otdelnye-poka-zateli-ispolneniya?territory=45000000 (дата обращения: 18.07.2023).
6. Официальный сайт Международной ассоциации по рынку капитала // URL: https:// www.icmagroup.org/assets/documents/Sustainabl e-finance/Translations/ Rus sian-GBP_2021-06 v2-100222.pdf (дата обращения: 19.07.2023).
7. Распоряжение Правительства Москвы от 23 мая 2023 г. № 309-РП «О внесении изменения в распоряжение Правительства Москвы от 23 апреля 2021 г. № 269-РП» // URL: https://www.dropbox.com/s/y8aviifuhae5cs6/3.% 20Концепция%20зеленых%20облигаций%20% 281%29.pdf?dl=0 (дата обращения: 19.07.2023).
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2021 г. № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации» // URL: http://government.ru/docs/all/ 136742/ (дата обращения: 19.07.2023).
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993, with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020).
2. Federal Law No. 184-FZ of October 6, 1999 "On the General Principles of the Organization of Legislative (Representative) and Executive bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation".
3. Klimanov V.V., Mikhailova A.A. Adjustment of the powers of the regions of Russia within the framework of new constitutional requirements // Finance. 2023. No. 1. pp. 16—20.
4. Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 "On the general principles of the Organization of public Power in the Subjects of the Russian Federation".
5. Imonitoring for State and municipal administration // URL: https://www.iminfin.ru/ areas-of-analysis/budget/otdelnye-pokazateli-is-polneniya?territory=45000000 (accessed: 07/18/2023).
6. Official website of the International Capital Market Association // URL: https://www.icma-group. org/ assets/documents/Sustainable-fi-nance/Translations/Russian-GBP_2021-06v2-100 222.pdf (accessed: 07/19/2023).
7. Order of the Government of Moscow dated May 23, 2023 No. 309-RP "On amendments to the Order of the Government of Moscow dated April 23, 2021 No. 269-RP" // URL: https:// www.dropbox.com/s/y8aviifUhae5cs6/3.%20Кон ^n-
цнн%20зепеннх%20о6пнгацнä%20%281%29.p df?dl=0 (accessed: 07/19/2023).
8. Resolution of the Government of the Russian Federation of December 21, 2021 No. 1587 "On approval of criteria for Sustainable (including Green) Development Projects in the Russian Federation and Requirements for the Verification system of Sustainable Development Financing Instruments in the Russian Federation" // URL: http://government.ru/docs/all/136742 / (accessed: 07/19/2023).
Информация об авторе
Х.Н. Замбаев — доцент Департамента общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук.
Information about the author K.N. Zambaev — Associate Professor of the Department of Public Finance of the Finance Faculty of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Economic Sciences. Статья поступила в редакцию 16.10.2023; одобрена после рецензирования 30.10.2023; принята к публикации 16.11.2023.
The article was submitted 16.10.2023; approved after reviewing 30.10.2023; accepted for publication 16.11.2023.
