CC BY
3КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 1 (42). С. 132-137 • CRIMINALIST. 2023;1(42):132-137
Научная статья УДК 343.163
ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ О ПЕРИОДИЧЕСКОЙ АККРЕДИТАЦИИ ВРАЧЕЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Вадим Васильевич ОМЕЛЬЯНОВИЧ1, Алексей Борисович КОРОП2
1 2 Санкт-Петербургский юридический институт (филиал)Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия
1 omeljanovichv@rambler.ru
2 korop_rzd@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена основанной на анализе мнений представителей медицинского сообщества кадровой проблеме, вызванной, с одной стороны, несовершенством новой системы непрерывного медицинского образования, а с другой — практикой ее реализации, при которой работодатели дистанцируются от исполнения обязанностей по обеспечению дополнительного профессионального образования специалистов. Обосновывается необходимость целенаправленного исследования данного направления работы в рамках прокурорской проверки в лечебном учреждении, отражена ее специфика, а также изложены рекомендации для проводящих проверку работников органов прокуратуры.
Ключевые слова: прокурорская проверка, аккредитация врачей, повышение квалификации, право работника, обязанность работодателя, непрерывное медицинское образование
Для цитирования: Омельянович В. В., Короп А. Б. Особенности прокурорской проверки исполнения законов о периодической аккредитации врачей в современных условиях // Криминалистъ. 2023. № 1 (42). С. 132—137.
Original article
SPECIFIC FEATURES OF THE PROCURATOR'S CHECK ON COMPLIANCE WITH THE LAWS ON PERIODIC ACCREDITATION OF DOCTORS UNDER MODERN CONDITIONS
Vadim V. OMELYANOVICH1, Alexey B. KOROP2
1,2 St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia
1 omeljanovichv@rambler.ru
2 korop_rzd@mail.ru
Abstract. Drawing on analysis of the opinions of medical community representatives, this article is devoted to the personnel problem accounted for, on the one hand, by the imperfection of the new system of continuing medical education, and, on the other hand, by the practice of its implementation, wherein employers keep aloof from performing their duties to provide additional professional education for their specialists. It is argued that there is a need for a purposeful study of this area of work within the framework of procurator's inspection of medical institutions with focus on its specifics, recommendations being set forth for those procuracy officers who are to conduct the inspection.
Keywords: procurator's inspection, accreditation of the doctors, professional development, employee's right, employer's duty, continuing medical education
For citation: Omelyanovich V. V., Korop A. B. Specific features of the procurator's check on compliance with the laws on periodic accreditation of doctors under modern conditions // Criminalist. 2023;1(42):132-137. (In Russ.).
© Омельянович В. В., Короп А. Б., 2023
Обеспечение здоровья нации является одной из первостепенных задач нашего государства. Здоровое население — это цель, которая должна достигаться при любых обстоятельствах. Помощь гражданам при заболеваниях оказывает система здравоохранения, где главным звеном выступают лечащие врачи. И благодаря именно их высокому уровню квалификации, компетентности и самоотдаче здоровье каждого жителя России находится под надежной охраной. Сохранение преемственности поколений врачей, обеспечение качественного непрерывного медицинского образования и создание надлежащих комфортных условий их работы выступают условием не только сохранения высокого уровня медицины России, но и ее развития. На сегодняшний день произошли существенные изменения в части периодической аккредитации врачей.
Результаты опроса врачей1 и мониторинга мнений врачебного сообщества на форумах в сети «Интернет» свидетельствуют о высоком градусе недовольства сложившейся ситуацией. Призванные оптимизировать процесс непрерывного медицинского образования новеллы законодательства, однако, повлекли на практике ряд серьезных проблем как с содержательной, так и с процедурной точки зрения, создающих предпосылки для оттока из профессии наиболее опытных специалистов. Новые правила периодической аккредитации врачей, а также практика их реализации на местах породили неприятие со стороны врачебного сообщества, стали причиной принятия решения о завершении врачебной карьеры специалистами, имеющими право на пенсию (в том числе в льготном исчислении). А игнорирование работодателями права врачей на повышение квалификации именно в данной обстановке может стать основанием ухода из профессии опытнейших специалистов, что приведет к серьезным проблемам.
Напряженность во врачебных кругах возникла из-за ряда причин, одной из которых явилось неудобство Портала непрерывного
1 В рамках настоящего исследования нами было опрошено 94 врача из 19 субъектов Российской Федерации.
медицинского и фармацевтического образования Минздрава России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: технические проблемы работы на Портале. Так, при одновременной (пиковой) его эксплуатации большим количеством пользователей система «останавливается»;
проведение мероприятий (конференций, семинаров и др.) в рабочее время, когда врачи заняты приемом пациентов;
возможность лишь фонового присутствия на онлайн-мероприятиях Портала ввиду задействования по работе, что не позволяет усваивать надлежащим образом учебный материал;
оплата врачами интернет-трафика; нестабильность интернет-связи во многих отдаленных местностях, что делает практически невозможным использование Портала;
нередко оплата врачами обучения по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации из собственных средств.
Кроме того, в соответствии с Положением об аккредитации специалистов, утвержденным Приказом Минздрава России от 28 октября 2022 года № 709н, периодическая аккредитация специалиста включает в себя оценку портфолио. Из содержания п. 103 Положения следует, что портфолио должно содержать в том числе сведения об освоении программ повышения квалификации, суммарный срок освоения которых не менее 144 часов, либо сведения об освоении программ повышения квалификации и сведения об образовании, подтвержденные на Портале непрерывного медицинского и фармацевтического образования Минздрава России (за исключением сведений об освоении программ повышения квалификации), суммарный срок освоения которых не менее 144 часов, из них не менее 74 часов — сведения об освоении программ повышения квалификации2.
Осложнил ситуацию изменившийся подход к оформлению пакета документов для
2 Положение об аккредитации специалистов : утв. Приказом М-ва здравоохранения Российской Федерации от 28 октября 2022 г. № 709н. П. 103. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
направления специалиста на обучение1. Так, в целях осуществления выбора образовательной программы и обучающей организации врач должен: 1) зарегистрироваться на Портале непрерывного медицинского и фармацевтического образования; 2) выбрать образовательную программу из предложенных вариантов; 3) создать предварительную заявку для зачисления на обучение по выбранной образовательной программе; 4) согласовать с работодателем (руководителем федеральной или территориальной медицинской организации) выбранную образовательную организацию, сроки обучения и образовательную программу; 5) предоставить работодателю заявление о направлении на обучение по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации с приложением распечатанной на бумажном носителе предварительной заявки.
Если выбранная врачом образовательная программа в установленном порядке включена лечебным учреждением в план мероприятий2, работодатель в соответствии со ст. 54 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании» заключает с обучающей организацией договор об образовании.
Сложилась ситуация, когда кадровые подразделения лечебных учреждений передали инициативу врачам вместо обеспечения сбора заявок на обучение по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации для своевременного включения в план. В отсутствие координации данного процесса со стороны кадрового подразделения на сегодняшний день врачи в последний момент отыскивают образовательную программу, получают от кадрового подразделения ответ, что для
1 Порядок выбора медицинским работником программы повышения квалификации в организации, осуществляющей образовательную деятельность, для направления на дополнительное профессиональное образование за счет средств нормированного страхового запаса Федерального фонда обязательного медицинского страхования, нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования : утв. Приказом М-ва здравоохранения Российской Федерации от 15 марта 2021 г. № 205н. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2 Там же.
включения в план время истекло, а в лечебном учреждении финансирование на обучение работников отсутствует. После чего, как правило, врачи за свой счет осваивают программу повышения квалификации, и их не освобождают на период обучения от выполнения трудовых обязанностей.
В статье 197 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) закреплено право работников на подготовку и дополнительное профессиональное образование, на прохождение независимой оценки квалификации, а согласно положениям ст. 196 ТК РФ работодатель обязан проводить профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. Относительно медицинской деятельности необходимо уточнить, что право на ее осуществление в нашем государстве имеют лица, получившие медицинское или иное образование в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и прошедшие аккредитацию специалиста, которая проводится не реже одного раза в пять лет3. Это обязывает работодателей организовывать и в установленном порядке проводить повышение квалификации врачей, создавая в соответствии со ст. 187 ТК РФ необходимые условия для совмещения трудовой деятельности с получением образования. То есть освоение программ повышения квалификации, суммарный срок освоения которых составляет 74 часа, должно быть в обязательном порядке обеспечено работодателем.
Подчеркнем, что ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, предусмотрена ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Врачебное сообщество выражает мнение, что наметилась тенденция к резкому снижению качества повышения квалификации медицинских работников, что обусловлено,
3 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ : текст с изм. и доп. на 13 июля 2023 г. Ст. 69, чч. 1, 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
с одной стороны, формальным подходом к онлайн-присутствию на учебных мероприятиях Портала непрерывного медицинского и фармацевтического образования Минздрава России в период рабочего дня, а с другой — бюрократическими барьерами, сопряженными с нарушением их трудовых прав в рассматриваемом вопросе.
Характерной особенностью складывающейся ситуации является то, что о данных нарушениях, как правило, официально информация не выходит за рамки лечебного учреждения в связи с тем, что врачи предпочитают не конфликтовать с руководством из-за, казалось бы, несущественного вопроса, а, решив эту задачу самостоятельно, продолжить служить во благо спасения здоровья граждан. Также имеет место неосведомленность врачей о новом порядке организации их обучения на Портале непрерывного медицинского и фармацевтического образования Минздрава России (при периодической аккредитации) и их правах, которые на самом деле могут нарушаться. Но для поколения врачей, имеющих право на пенсию, это обидное развитие ситуации служит поводом для увольнения. Когда после долгих лет ответственной работы появляется новая, ранее не существовавшая бюрократическая преграда, данным специалистам проще уйти на заслуженный отдых. Нарушение же трудовых прав специалистов — права на повышение квалификации, представляется уважаемым и авторитетным профессионалам проявлением безразличия.
Невысокая заработная плата специалиста, гиперответственная работа, множество профессиональных рисков в совокупности с ущемлением трудовых прав на образование начинают негативно сказываться на кадровом вопросе. Назрела острая необходимость целенаправленного включения прокуратуры в проведение проверок в сфере здравоохранения с целью стабилизации ситуации, восстановления нарушенных трудовых прав граждан, а также упреждающего воздействия.
Данная сфера деятельности обладает высоким уровнем специфики, и для результативного проведения прокурорских проверок необходимо раскрыть ее особенности и дать
рекомендации прокурорским работникам по проведению проверки. Отметим, что ряд работ ученых посвящены отдельным аспектам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения [1; 2, с. 83—91; 3, с. 256 — 259], а также за исполнением законов о труде [4, с. 127—133; 5, с. 116 — 118; 6, с. 77 — 79], однако заявленная в нашей статье проблема ранее не исследовалась, в связи с этим очевидны ее своевременность и актуальность.
Вопросы методики и тактики прокурорской проверки исполнения законов в сфере здравоохранения и законов о труде изложены в учебном пособии под редакцией доктора юридических наук, профессора О. Н. Коршуновой [1]. Соглашаясь с уважаемыми авторами учебного пособия, остановимся на рассмотрении специфики прокурорской проверки исполнения лечебными учреждениями трудового законодательства, касающегося регламентации подготовки, дополнительного профессионального образования и направления врачей на прохождение независимой оценки квалификации.
Можно с уверенностью сказать, что причины врачебных ошибок кроются, как правило, в недостаточной компетентности специалистов, что является следствием ненадлежащей их подготовки. Например, неактуализация знаний врачей в части тактики лечения конкретных заболеваний может повлечь непоправимые последствия. Поэтому при проведении прокурорской проверки в лечебном учреждении, устанавливая обстоятельства, явившиеся причиной и условием произошедшего события, необходимо в обязательном порядке выяснять, соблюдались ли трудовые права врачей на получение ими дополнительного профессионального образования, а также выполнялись ли администрацией учреждения здравоохранения обязанности по повышению квалификации медицинских работников.
В частности, проводящий проверку работник органа прокуратуры должен установить:
1. Организовывается ли работодателем безвозмездное обучение врачей по программам повышения квалификации в объеме, необходимом для портфолио Портала непре-
рывного медицинского и фармацевтического образования Минздрава России.
Для это необходимо:
1.1. Изучить регулирующие данные вопросы в лечебном учреждении локальные нормативные акты.
1.2. Получить объяснения от врачей, работников отдела кадров, представителей администрации лечебного учреждения.
1.3. Изучить: документацию, содержащую информацию о предложениях медицинских работников по выбранным ими дополнительным профессиональным программам повышения квалификации, а также их включении в соответствующий план мероприятий; договоры об образовании, заключенные с обучающими организациями; финансовую документацию, подтверждающую оплату обучения врачей по программам повышения квалификации; распорядительные акты лечебного учреждения о направлении специалистов на обучение по программам повышения квалификации.
2. Не подвергаются ли врачи принуждению со стороны администрации лечебного учреждения к оплате из собственных средств обучения по программам повышения квалификации.
3. Освобождаются ли врачи на период учебных занятий по программам повышения квалификации от исполнения трудовых обязанностей.
Для установления указанного обстоятельства необходимо:
3.1. Получить объяснения от врачей, работников отдела кадров, представителей администрации лечебного учреждения.
3.2. Ознакомиться с приказами лечебного учреждения о направлении на обучение, с табелями учета рабочего времени, журналами выдачи ключей от медицинских кабинетов, с информацией системы контроля доступа на территорию больницы и сверить периоды реализации программы повышения квалификации с периодами отсутствия работника на рабочем месте.
3.3. Изучить медицинские карты (электронные медицинские карты), заверенные личной подписью (электронной подписью) и печатью врача с целью установления, не вел ли врач прием пациентов в период проведения учебных занятий.
3.4. Запросить в образовательной организации и проанализировать: программы повышения квалификации (форма, условия и порядок реализации), расписание учебных занятий, журнал (электронный журнал) успеваемости (посещаемости) обучающихся. Для уточнения специфики реализации конкретных образовательных программ целесообразно привлекать специалиста в области образования [7, с. 175 — 176].
4. Как выплачивается заработная плата врачам в период прохождения ими обучения по программам повышения квалификации.
Для уточнения данного вопроса следует:
4.1. Изучить отраженные в распорядительном акте о направлении врача на обучение условия оплаты его труда в указанный период времени.
4.2. Проанализировать документы лечебного учреждения по начислению заработной платы.
По результатам проведенных проверочных мероприятий могут быть приняты такие меры прокурорского реагирования, как:
а) протест на незаконный правовой акт. Может быть опротестован приказ главного врача лечебного учреждения, например, о направлении врача на курсы повышения квалификации в период его нахождения в очередном отпуске; о направлении врача на курсы повышения квалификации, реализуемые в очном формате, без отрыва от работы (невозможно единовременное нахождение на учебных занятиях с параллельным приемом пациентов в это время на рабочем месте) и др.;
б) представление об устранении нарушений законов, в котором может быть предложено: безотлагательно принять меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в их допущении;
в) заявление в суд в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Особое внимание следует уделять реализации полномочий прокурора по обращению в суд с исками и заявлениями, например, в интересах граждан (врачей) о взыскании денежных средств с лечебного учреждения в связи с приобрете-
нием ими за свой счет услуг образовательных организаций по освоению программ повышения квалификации, подлежащих оплате работодателем;
г) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
д) предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Так, с учетом системного характера рассматриваемой проблемы, в целях достижения упреждающего эффекта рекомендуется на поднадзорных территориях руководителям всех лечебных учреждений объявлять предостережение о недопустимости нарушения законов о периодической аккредитации врачей. В случае неисполнения изложенных в предостережении требований названные должностные лица могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке;
е) постановление о направлении материалов в следственные органы в порядке
ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Руководствуясь п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прокурором может быть вынесено мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса по фактам выявленных в рамках проверки лечебных учреждений нарушений уголовного законодательства, об уголовном преследовании (например, по ст. 285, 286, 327 Уголовного кодекса Российской Федерации).
В завершение отметим, что поднятая нами проблема является острой и требует особого внимания. Считаем, что применение прокурорскими работниками названных рекомендаций позволит мерами прокурорского реагирования эффективно воздействовать на сложившуюся ситуацию, восстанавливать нарушенные права граждан и действовать на упреждение. Что, в свою очередь позволит стабилизировать кадровый вопрос в лечебных учреждениях.
Список источников
1. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / О. Н. Коршунова, Е. А. Бурмистрова, И. И. Головко [и др.] ; под ред. О. Н. Коршуновой. Москва : Юстиция, 2019. 408 с.
2. Алиев Я. Л., Логинов А. Н., Романова А. Э. Прокурорский надзор в сфере здравоохранения // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2018. № 5. С. 83 — 91.
3. Шибина А. В. Правовая основа прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья // Евразийский юридический журнал. 2018. № 2. С. 256 — 259.
4. Мирзаев М. А., Ахмедов Р. А. Роль прокуратуры в защите трудовых прав граждан // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2018. Т. 33, № 2. С. 127—133.
5. Сабельфельд Т. Ю. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства // Образование. Наука. Научные кадры. 2018. № 4. С. 116 — 118.
6. Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства как одно из приоритетных направлений в деятельности прокуроров // Юридическая наука. 2018. № 4. С. 77—79.
7. Омельянович В. В. Актуальные вопросы привлечения специалиста к проведению прокурорской проверки исполнения требований законов образовательными организациями высшего образования // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и Право. 2022. № 1. С. 174—178.
Информация об авторах
В. В. Омельянович - кандидат юридических наук;
А. Б. Короп - заместитель директора Института.
Information about the authors
V. V. Omelyanovich - Candidate of Science (Law);
A. B. Korop - Deputy Director of the Institute.
