CC BY
378
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Людмила Алексеевна БИТКОВА,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения Российского государственного аграрного университета — МСХА имени К. А. Тимирязева
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
В статье рассмотрены организационно-правовые особенности производства по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними гражданами, проанализировано содержание их административно-процессуального статуса как участников отношений в сфере государственного управления. Ключевые слова: административная ответственность, несовершеннолетние, производство по делам об административных правонарушениях, процессуальный статус.
L. A. BITKOVA,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of Department of Law of the Russian State Agrarian University — Moscow Agricultural Academy named after K.A. Timiryazev
THE FEATURES OF PROCESS ON AFFAIRS ABOUT ADMINISTRATIVE OFFENSES OF MINORS
The article considers the organizational and legal peculiarities of proceedings on administrative offenses committed by minors citizens, analyzes the content of their administrative and procedural status as the participants of the relations in the sphere of public administration. Keywords: administrative responsibility, mirrors, the process of affairs about administrative offenses, procedural status.
Административная деликтность несовершеннолетних, обусловленная рядом негативных социальных явлений, наличие тревожной тенденции омоложения подростковой преступности, огромное количество беспризорных и безнадзорных относятся к числу проблем, вызывающих особую озабоченность российского общества и государства.
Основным и важнейшим международным документом о правах ребенка является Конвенция «О правах ребенка», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г
В настоящее время в России права ребенка регулируются многими законода-© Л. А. Биткова, 2015 тельными актами, принимаемыми последовательно для урегулирования отдель-
в
Ш©Т1М]Ш1Ж Биткова Л. А.
УНИВЕРСИТЕТА Особенности производства по делам об административных
имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях несовершеннолетних
ных групп общественных отношений: Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ, Федеральными законами «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации» и т.д. То есть существует целый ряд отраслевых нормативных актов, регулирующих отдельные виды прав детей. Однако пробелы в законодательстве, коллизии отраслевых норм, разночтения свидетельствуют о необходимости подготовки и принятия единого документа о правовом статусе ребенка как носителя субъективных прав и обязанностей, включая их процессуальную составляющую. И начинать нужно с законодательной формулировки понятия «ребенок», которое связано с понятиями «несовершеннолетний», «подросток», имеющими иные содержательные аспекты, и в Конвенции определяется как «каждое человеческое существо до достижения восемнадцатилетнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее».
Во исполнение Конвенции в 1999 г был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1, закрепивший субъектов этой системы, их компетенцию по осуществлению профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В эту систему входят органы здравоохранения, образования, опеки и попечительства, внутренних дел. Одним из ключевых субъектов данной системы являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП), которые согласно ст. 11 Федерального закона № 122 создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. При этом порядок создания и осуществления деятельности комиссии определяется законодательством субъекта РФ.
6 ноября 2013 г было принято постановление Правительства РФ № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»2, в котором конкретизируется, что данные комиссии являются коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и >
правонарушений несовершеннолетних субъектов РФ с возможностью создания
ч
в составе органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного □
самоуправления специальных отделов или других подразделений. 5
1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
2 СЗ РФ. 2013. № 45. Ст. 5829.
Н
Е ^
МНЕНИЕ Ъ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Если следовать логике процесса конкретизации права, то национальное законодательство должно конкретизировать международно-правовые нормы, а далее внутри правовой системы страны и с учетом юридической силы документов федеральные законы конкретизируют конституционные нормы и нормы, содержащиеся в федеральных конституционных законах, нормы подзаконных актов должны детализировать и организационно обеспечивать реализацию норм законов. Этот алгоритм вполне применим и к нормам, закрепляющим правовое положение участников общественных отношений.
Следует исходить из того, что согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ).
В имеющихся законодательных актах правовой статус КДН и ЗП не детализирован. В Федеральном законе № 122 нет указания на уровень органов, входящих в систему профилактики безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних, т.е. предполагается, что в реализации данного направления деятельности задействованы как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. Постановления, принятые КДН и ЗП, обязательны для исполнения всеми субъектами системы профилактики.
Но в силу того, что КДН и ЗП относятся к органам субъектов РФ, закономерно возникает вопрос: как они могут координировать рассматриваемую деятельность федеральных органов и насколько реально выполнение последними принятых комиссиями решений? Кроме того, ни в одном акте нет закрепленных критериев оценки деятельности КДН и ЗП, т.к. их функции сформулированы в самом общем виде.
Анализ положений нормативных актов, сложившейся практики правоприменения позволяет говорить о влиянии советской системы профилактики правонарушений на существующую российскую систему. Не умаляя важности самого существования КДН и ЗП, следует отметить, что в сложившихся тревожных обстоятельствах необходимо менять подходы к профилактической работе с подростками, а значит, и ее организационную составляющую. Попытки решить проблемы безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних были сделаны неоднократно. Их результатами на федеральном уровне с организационной точки зрения были и создание в 2006 г. специальной правительственной комиссии, и учреждение должности Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. Однако количество «брошенных» детей и детей, вставших на путь криминала, уменьшается не так быстро, как хотелось бы.
Определяя административную ответственность как особое правовое отношение между лицом, совершившим правонарушение, и уполномоченными субъектами, выражающееся в наличии нормативно установленных взаимных прав и обязанностей в связи с совершением административного правонарушения, следует учитывать особенность реализации правового статуса несовершеннолетних: представлять и защищать их интересы призваны родители или иные законные представители. И если права и обязанности совершеннолетних граждан как участников производства по делам об административных правонарушениях
"ТЗЕСТНИК ОГ^ва Л ** б
^ ) УНИВЕРСИТЕТА Особенности производства по делам об административных
L_-У имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях несовершеннолетних
достаточно прозрачны, то специфика статуса несовершеннолетнего участника этого производства пока законодательно не закреплена.
По нашему мнению, необходим отдельный закон о правовом статусе ребенка, конкретизирующий международно-правовые нормы, в котором важно определить специальный орган, координирующий деятельность всех государственных и негосударственных организаций, обеспечивающих реализацию прав и свобод ребенка, а также закрепить процессуальные особенности применения к несовершеннолетним административных наказаний.
Анализ действующих правовых норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, позволяет выделить следующие особенности данного вида процессуальной деятельности, осуществляемой в отношении несовершеннолетних.
Российское законодательство не только устанавливает достаточно высокий возрастной предел, по достижении которого может наступать административная ответственность, но и определяет ряд особенностей применения мер административного наказания к несовершеннолетним в тех случаях, когда они подлежат административной ответственности.
Следует особо отметить ограничение возможности привлечения несовершеннолетних к административной ответственности условием достижения 16-летнего возраста к моменту совершения административного правонарушения. Субъекты административной юрисдикции на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях в каждом конкретном случае должны удостовериться в личности лица, привлекаемого к административной ответственности, и в первую очередь уточнить его возраст Данные о лице, в отношении которого возбуждено и рассматривается дело, требуется фиксировать в различных процессуальных документах, включая протоколы, постановления и определения по делу (п. 3 ч. 1 ст. 29.10, п. 3 ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ и др.). Недостижение физическим лицом на момент совершения им противоправных действий требуемого по закону возраста исключает производство по делу либо ведет к его прекращению (ст. 24.5 и 28.9 КоАП РФ). Таким образом, ключевой в теории и на практике остается проблема снижения возраста административной ответственности с 16 до 14 лет — момента получения паспорта гражданина РФ, что корреспондируется с гражданским, уголовным и трудовым законодательством.
Руководствуясь гуманными соображениями, законодатель включил в Кодекс РФ об административных правонарушениях ряд дополнительных гарантий прав несовершеннолетних. Одной из них является сохранение провозглашенного КоАП РСФСР принципа рассмотрения дел о правонарушениях несовершеннолетних специальными органами, основной задачей которых является защита прав несовершеннолетних (ч. 3 ст. 1.3 КоАП РФ). >
Норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ и оцениваемая в контексте
Ш
ст. 22.1 и 23.2 КоАП РФ, относит комиссии по делам несовершеннолетних и □
защите их прав к органам административной юрисдикции, рассматривающим ^
подавляющее большинство дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, поскольку несовершеннолетние нуждаются в особой защите государства, в том числе и в специальной юридической защите в случае совер-
m
I □
m
шения ими правонарушении. мнение
8/2015
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Исключением из данного правила является то обстоятельство, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ, а также об административных правонарушениях в области дорожного движения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают только в том случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело, передают его в комиссию.
Однако, как было отмечено ранее, качественная характеристика правоприменительной деятельности КДН и ЗП не всегда находится на высоком уровне, правовой статус самих комиссий законодательно не определен, устаревшая нормативная база не позволяет адекватно реагировать на противоправные деяния несовершеннолетних, отсутствует единый правовой документ о порядке производства по делам о правонарушениях несовершеннолетних, а административное судопроизводство, провозглашенное Конституцией РФ, осуществляемое в отношении несовершеннолетних правонарушителей, практически отсутствует
В рамках производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних следует учитывать, что, с одной стороны, в процессе реформирования общественных отношений в стране особую озабоченность вызывает несформированность жизненных приоритетов у подрастающего поколения, это требует правовой защиты прав и свобод ребенка от произвола власти. С другой стороны, достижение истины по делу об административном правонарушении затруднено отсутствием самостоятельной ответственности несовершеннолетних за совершаемые противоправные деяния.
Законодатель допускает возможность освобождения лица, совершившего правонарушение, в возрасте от 16 до 18 лет от административной ответственности с применением к нему мер, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. Однако постановление Правительства РФ «Об утверждении Примерного положения о комиссиях...» не содержит перечня мер принудительного воздействия, применяемых к несовершеннолетним правонарушителям. По смыслу ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних должна быть предусмотрена альтернатива административным наказаниям — меры принудительно-воспитательного характера. Многие комиссии субъектов Федерации восприняли меры воздействия, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних34, в качестве мер, заменяющих административные наказания (например, ст. 9 Закона г. Москвы от 27.04.2001 № 20 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»; ст. 12 Закона Пермской области от 05.09.2005 № 2441-539 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»).
Сопоставление данных мер с видами административных наказаний, которые могут быть применены к несовершеннолетним, показывает, что две из них совпадают с существующими видами административных наказаний — предупреждение (п. «б» ст. 18 Положения, ст. 3.4 КоАП РФ), штраф (п. «д» ст. 18 Положения, ст. 3.5 КоАП РФ). При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (ст. 32.2 КоАП РФ), но законодателем не определен порядок такого взыскания (это обязанность обоих родителей в равном соот-
Ведомости ВС РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536 (с изм. и доп.).
3
УНИВЕРСИТЕТА Особенности производства по делам об административных
имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях несовершеннолетних
ношении от суммы штрафа или только одного, кто из родителей должен оплатить штраф, если они находятся в разводе, и т.п.).
Полагаем, что целесообразно изучить сложившуюся в ряде регионов практику применения данных мер к лицам, достигшим 16 лет, с точки зрения их эффективности. Также полезно было бы сохранить в новом Положении о КДН и ЗП следующие меры:
1) обязать принести извинения потерпевшему за причинение морального вреда или материального ущерба;
2) возложить на несовершеннолетнего, достигшего 16-летнего возраста и имеющего самостоятельный заработок (доход), обязанность возместить причиненный материальный ущерб, если сумма ущерба не превышает 1 тыс. руб. (соразмерно стоимости похищенного имущества по ст. 7.27 КоАП РФ), или возложить на несовершеннолетнего обязанность своим трудом устранить причиненный материальный ущерб при наличии у него соответствующих трудовых навыков;
3) обратиться в суд с ходатайством об ограничении или о лишении несовершеннолетнего права самостоятельного распоряжения своим заработком или иным доходом.
В качестве специфических оснований освобождения от административной ответственности выступают примечания к ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ, которые базируются на положениях Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, предусматривающих при малозначительности правонарушения применение мер перевоспитания либо социальной реинтеграции, а если правонарушитель является наркоманом — его лечения и последующего наблюдения за ним.
Кроме того, к нарушителям, не достигшим 18 лет, не может применяться административный арест (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ); несовершеннолетие является смягчающим ответственность обстоятельством (п. 4 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ); вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение — отягчающее обстоятельство (п. 3 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ). Кодекс также устанавливает процессуальные гарантии прав несовершеннолетнего, направленные на установление истины, перевоспитание нарушителя и профилактику правонарушений: участие в рассмотрении дела законных представителей несовершеннолетнего — родителей, усыновителей, опекунов, попечителей (ст. 25.3 КоАП РФ); обязательное уведомление родителей или лиц, их заменяющих, об административном задержании несовершеннолетнего (ст. 27.3 КоАП РФ); содержание задержанных несовершеннолетних отдельно от взрослых лиц (ч. 3 ст. 27.6 КоАП РФ); рассмотрение дела о правонарушении несовершеннолетнего по месту его жительства (ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ).
Актуальными остаются вопросы правомерности применения мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонару- > шениях к подросткам как особым субъектам административной ответственно- ^ сти, т.к. на практике рассматриваемые меры достаточно часто применяются в □ тот момент, когда еще отсутствует полная ясность в юридической квалификации ^ противоправного поведения и нельзя определить отраслевую принадлежность □ правонарушения. Н
С сожалением следует отметить, что в действующем законодательстве от- Е
сутствует четкое закрепление порядка применения таких мер, имеются лишь мнение
8/2015
>
170
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
"Т^ЕСТНИК
Ш Я УНИВЕРСИТЕТА
™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)
отдельные положения, касающиеся конкретных мер4. Поэтому в целях обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних представляется необходимым законодательно закрепить обязательность сообщения родителям или лицам, их заменяющим, о применении к несовершеннолетнему любой из мер обеспечения производства.
Таким образом, приоритетными представляются следующие направления совершенствования действующего законодательства:
1) выделение норм, касающихся административной ответственности несовершеннолетних, в отдельную главу КоАП РФ, в которую необходимо включить виды административных наказаний и порядок их применения к несовершеннолетним; определить специфические меры наказания для подростков; освобождение от административной ответственности несовершеннолетних; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность несовершеннолетних;
2) разработка системы мер воздействия принудительно-воспитательного характера для несовершеннолетних и включение их в КоАП РФ, т.к. меры, применяемые к несовершеннолетним, должны преследовать прежде всего цель исправления и предупреждения совершения новых административных правонарушений и преступлений;
3) принятие нового Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, т.к. в настоящее время действует документ 1967 г.;
4) изменение вектора полномочий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, связанных с профилактикой противоправных деяний несовершеннолетних и координацией деятельности других субъектов системы профилактики, в сторону обеспечения, защиты прав и интересов несовершеннолетних, уменьшение объема их юрисдикционных полномочий;
5) признание возможным наделение существующих судебных органов (судей) полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях несовершеннолетних (с целью применения иных административных наказаний: например, лишения права управления транспортным средством, обязательные работы, административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения и др.) либо создание в перспективе специальных судов по делам несовершеннолетних;
6) усиление судебного контроля в сфере защиты прав несовершеннолетних, в том числе при обжаловании незаконных действий и решений органов и должностных лиц;
7) основным принципом в предупреждении правонарушений несовершеннолетних должно стать правило: «не жестокость мер, а последовательность и неизбежность наказания».
Статья 27.3 КоАП РФ ; постановление Правительства РФ от 23.01.2015 № 37 «Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения».
