CC BY
51В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство находятся в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Многие субъекты РФ воспользовались этим правом и установили в региональных законах административную ответственность за нарушение законодательства в данной сфере.
УДК 349.6
Грачева О.С.
Ханыкова П.А.
ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
PECULIARITIES OF BRINGING TO ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATIONS OF THE FEDERAL AND REGIONAL LEGISLATION IN THE SPHERE
OF THE REFERENCE WITH PRODUCTION WASTES AND CONSUMPTION 48 Туданной статье проанализирована судебная практика по нарушениям федерального
JJu регионального законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, рассмотрены особенности привлечения к административной ответственности в данной сфере.
Ключевые слова: отходы производства и потребления, региональное законодательство, федеральное законодательство, административная ответственность
This article analyzes cases on federal and state legislation violations in the field of waste management of production and consumption. Features of bringing to administrative responsibility in this area are considered.
Keywords: waste, regional and Federal legislation, administrative responsibility
Для цитирования: Грачева О.С., Ханыкова П.А. Особенности привлечения к административной ответственности за нарушения федерального и регионального законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления // Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2018. Т.3. №6. С. 48-52. DOI:10.24420/ KUI.2018.18.66.001
For citation: Gracheva O.S., Hanykova P.A. Peculiarities of Bringing to Administrative Responsibility for Violations of the Federal and Regional Legislation in the Sphere of the Reference with Production Wastes and Consumption// Uchenye Zapiski of Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2018. T.3. №6. P. 48-52. DOI:10.24420/KUI.2018.18.66.001
48
49
В процессе нормотворчества на региональном уровне должны быть соблюдены два важных правила: принимаемые субъектом РФ законы не должны противоречить федеральному законодательству, и при их принятии региональные органы власти не должны выходить за пределы своих полномочий. Данные требования не всегда соблюдаются, и в некоторых случаях это приводит к тому, что в региональных законах об административной ответственности фактически дублируются нормы Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП) РФ.
Приведём несколько примеров, иллюстрирующих этот вывод.
Из определения Верховного Суда РФ от 24 июня 2015 года1: Калининградским областным судом рассматривалось заявление Д., которая просила признать ч. 1, 2, 3, 5 ст. 73 КоАП Калининградской области2 недействующими и противоречащими федеральному законодательству. Статья устанавливала ответственность за невыполнение требований законодательства региона о порядке сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, а также организации уборки и содержания территорий (часть 1).
Заявитель в подтверждение своей позиции ссылается на факт урегулирования оспариваемой части федеральным законодательством, а именно ст. 8.1 КоАП РФ. Определением Верховного Суда РФ требования заявителя были удовлетворены и ч. 1, 2, 3, 5 ст. 73 КоАП Калининградской области3 признаны недействующими.
Ещё одним примером является решение от 9 марта 2017 года, принятое Свердловским областным судом4. В статье 16 закон «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»5 устанавливает административную ответственность за нарушения правил транспортировки отходов производства и потребления, а также сроков их вывоза, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые не повлекли нарушения экологических и санитарно-эпидемиологических требований. ООО «Д» было привлечено к административной ответственности по ст. 16 закона и обратилось в суд с административным иском о признании названной статьи недействующей. Суд пришёл к выводу, что оспариваемая норма закона фактически устанавливает ответственность за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических требований, порядка содержания придомовой территории, регламентированную федеральным законодательством. К сожалению, Свердловский суд в своём решении не указывает, какую именно норму КоАП РФ дублирует статья, мы предполагаем, что речь идёт о статье 8.2 КоАП РФ. При этом решение суда первой инстанции было обжаловано в Верховный Суд РФ6 в апелляционном порядке представителем губернатора, но решение областного суда было оставлено без изменений.
Еще один пример дублирования статьи 8.2 КоАП РФ нормой регионального законодательства. Решением Нижего-
49
1 Определение Верховного Суда РФ от 24 июня 2015 г. № 71-АПГ15-3. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 22.11.2017).
2 Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях: закон Калининградской области от 12 мая 2008 г. № 244: принят Калининградской обл. Думой 24.04.2008. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 25.11.2017).
3 Там же.
4 Свердловский областной суд. URL: https://oblsud--svd.sudrf.ru (дата обращения: 26.11.2017).
5 Об административных правонарушениях на территории Свердловской области: закон Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ: принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 31 мая 2005 года: одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области 9 июня 2005 года. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.11.2017).
6 Определение Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. № 45-АПГ 17-9. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 26.11.2017).
50
федеральным законодательством уже установлены как правила и стандарты в этой сфере, так и ответственность за их нарушение (ст. 8.2 КоАП РФ).
Анализируя нормотворческую и правоприменительную деятельность субъектов РФ в сфере обращения с отходами производства и потребления, можно сделать вывод о том, что основной ошибкой региональных властей является попытка осуществлять правовое регулирование отношений, которые находятся вне пределов их компетенции. По этой причине Верховный Суд РФ признаёт недействующими как постановления о привлечения к административной ответственности, так и нормы региональных законов об административных правонарушениях.
Первопричиной всех перечисленных нарушений со стороны субъектов Российской Федерации является некорректное толкование норм федерального законодательства об административной ответственности и федерального законодательства об отходах производства и потребления. Необходимо отметить, что и при применении федерального законодательства об административной ответственности за нарушения в сфере обращения с отходами производства и потребления надзорные органы также в силу указанной причины неправомерно привлекают к административной ответственности субъектов соответствующих правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления.
В 2009 году определение понятия «отходы», закрепленного в Федеральном законе № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»5, претерпело, на первый
родского областного суда от 27 апреля 2016 года1 статья 5.16.2 КоАП Нижегородской области была признана недействительной. В конструкции диспозиции статьи не описаны конкретные противоправные деяния, она включает общие правила и нормы в области обращения с отходами, а именно порядок сбора, обработки, утилизации, обезвреживания отходов, поэтому она полностью охвачена статьей 8.2 КоАП РФ. По заявлению Т., который был привлечен к административной ответственности по статье 5.16.2 КоАП Нижегородской области, суд пришёл к выводу, что данная норма противоречит ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, т.е. находится вне пределов ведения субъекта Российской Федерации.
По заявлению прокурора решением Самарского областного суда от 20 мая 2015 г.2 было внесено несколько изменений в закон Самарской области №115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»3. Так, например, закон предусматривает наложение административного наказания за выброс мусора и (или) иных предметов из окон жилых и нежилых помещений. Суд первой инстанции не признал норму противоречащей законодательству.
В апелляционном порядке4 заявление о признании недействующей ст. 2.1.1 указанного закона было удовлетворено Верховным Судом РФ. Определение суда основывается на факте превышения полномочий со стороны субъекта РФ, поскольку диспозиция статьи устанавливала ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, не учитывая того, что
1 Решение Нижегородского областного суда от 24 апреля 2016 г. № 3а-328/16. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 27.11.2017).
2 Решение Самарского областного суда от 20 мая 2015 г. по делу № А55-6391/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.11.2017).
3Об административных правонарушениях на территории Самарской области: закон Самарской области от 01 ноября 2007 г. №115-ГД: принят Самарской Губернской Думой 23.10.2007. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.11.2017).
"Определение Верховного Суда РФ от 7 октября 2015 г. № 46-АПГ 15-39. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 28.11.2017).
5Российская Федерация. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ: принят Гос. Думой 22.05.1998: одобр. Советом Федерации 10.06.1998 (ред. от 28.12.2016). Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 18.11.2017).
50
взгляд, незначительное изменение. Из дефиниции было исключено описание процесса образования отходов. Поэтому деятельность, в процессе которой образуются отходы, не может признаваться именно обращением с отходами [1, 2].
Начиная с 2009 года, т.е. с момента внесения изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления», в суды всех инстанций подаются жалобы на незаконное привлечение к административной ответственности. Это зачастую связано с тем, что ряд надзорных органов, в чью компетенцию входит выявление и пресечение административных правонарушений в сфере обращения с отходами, до настоящего времени включает образование отходов в процесс обращения с ними.
Рассмотрим несколько примеров. В 2014 году1 заповедник «Керженский» 51 привлечён к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Решением Нижегородского областного суда постановление о привлечении заповедника было отменено и признано незаконным. В качестве доказательственной базы Росприроднадзор предоставил паспорта отходов, которые подтверждали образование на территории заповедника отходов 1-4 класса опасности. Однако указанный факт не может быть принят судом и не доказывает наличия деяния, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, ввиду того что учреждение, согласно ФЗ «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ, осуществляло лишь образование отходов, доказательств факта обращения с ними представлено не было.
В 2015 году «ООО» привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Надзорным органом был выявлен факт накопления отхо-
дов, которые образуются в результате хозяйственной деятельности. Однако по жалобе «ООО» постановлением Верховного Суда РФ от 8 июня 2015 года2 решение о привлечении к ответственности было отменено, так как Росприроднадзором в ходе производства по делу не установлен факт, что юридическое лицо заключило договор об аренде мусорного контейнера. Соответственно, если мусорный контейнер принадлежал другому лицу, то общество не осуществляло накопление отходов, следовательно, и не осуществляло обращение с отходами, поэтому суд, не найдя доказательств, посчитал привлечение к административной ответственности незаконным.
Таким образом, анализ практики применения федерального и регионального законодательства об административной ответственности в сфере обращения с отходами производства 51 и потребления показал, что основной проблемой правоприменения в данной сфере является некорректное толкование норм закона надзорными органами, осуществляющими привлечение к административной ответственности. Субъекты РФ нередко осуществляют нормативное правовое регулирование вне пределов своих полномочий, а надзорные органы, применяя нормы федерального законодательства, не всегда правильно их толкуют и не всегда собирают достаточную доказательственную базу, что проводит к неправомерному привлечению к административной ответственности. Результатами таких нарушений в нор-мотворческой и правоприменительной деятельности могут стать более серьезные правовые последствия - нарушения конституционных прав граждан и юридических лиц [3].
1 Решение Арбитражного суда Нижегородской области 18 декабря 2014 г. № А43-18195/2014. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 26.11.2017).
2 Постановление Верховного Суда РФ от 08 июня 2015 г. № 34-АД15-1. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 16.11.2017).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.Игнатьева И.А. Правовые проблемы определения понятия «отходы производства и потребления» // Экологическое право. 2018. № 1. С. 12 - 19.
2.Пономарев М.В. Право собственности на отходы: правовые проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. 2017. № 8. С. 53 - 64.
3.Химикус Е.И. Правовые меры охраны окружающей среды от отходов производства и потребления // Современное право. 2016. № 12. С. 66 - 70.
Грачёва Оксана Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России е-таП: [email protected]
Ханыкова Полина Александровна, слушатель 5 курса Нижегородской академии МВД России е-т^П: [email protected] © Грачёва О.С.,2018 © Ханыкова П.А.,2018
Статья получена: 17.10.2018. Статья принята к публикации: 05.11.2018. Статья опубликована онлайн:15.11.2018.
Против размещения полнотекстовой версии статьи в открытом доступе в сети Интернет не возражаем.
52
52
