CC BY
111
Особенности приватизации муниципального имущества с одновременной приватизацией земельных участков
Т.А. Зиновьева
исполняющий обязанности начальника правового управления Департамента недвижимости администрации города Омска
За период с 2001 по 2002 год в значительной степени обновилось земельное и приватизационное законодательство Российской Федерации. В связи с этим перед органами местного самоуправления были поставлены новые цели и задачи, связанные с расширением сферы действия приватизационных отношений, изменением способов и порядка приватизации муниципальной собственности, а также с введением новых гражданско-правовых, рыночных отношений в сфере землепользования. Одним из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления является включение в свободный товарооборот земельных участков, неотъемлемо связанных с объектами недвижимости, формирование единого имущественного комплекса.
Проблема, на которой хотелось бы остановиться подробнее, возникла в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации). Эти законодательные акты запретили осуществлять приватизацию зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота. Принцип одновременной приватизации является новеллой российского законодательства и направлен на формирование единого объекта недвижимости - зданий, строений, сооружений с расположенными под ними земельными участками.
Эта норма вызвала определенное замешательство у муниципальных властей, по-
скольку порядок такого рода продажи на федеральном уровне разработан не был, а правоприменительная практика сама по себе не могла ликвидировать образовавшийся в праве пробел. Первоначально приватизация была приостановлена, под угрозу был поставлен план поступления доходов в местный бюджет. Исключение составляла лишь приватизация встроенных и встроен-но-пристроенных помещений, которые представляют собой самостоятельный объект недвижимости, не тождественный понятию «здания, строения, сооружения», и, следовательно, не подпадающий под правовое регулирование означенной нормы. Продажа подобных объектов позволила выполнить план на 2001 год по формированию доходной части бюджетов различных уровней.
Невозможность приватизации отдельно стоящих объектов была вызвана не только отсутствием правоприменительной практики в этой области, но и противоречием между некоторыми нормами федерального законодательства, в первую очередь - в части определения цены продажи.
С одной стороны, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» устанавливает выкупную цену только для продажи земельных участков по правилам статьи 36 ЗК РФ, т. е. для граждан и юридических лиц, уже ставших собственниками зданий, строений и сооружений.
С другой стороны, норма приватизации объектов недвижимости одновременно с земельными участками не предполагает продажу земли именно собственникам недвижимости. Это связано с тем, что при одновременной продаже недвижимости и зе-
мельного участка в ходе торгов определяется не собственник, а лишь покупатель строений. Собственником же победитель торгов станет только после государственной регистрации перехода права собственности. Следовательно, буквальное соблюдение принципа одновременности означает совершение сделки приватизации с лицом, которое еще не приобрело статус собственника.
Из-за отсутствия ясности в вопросе определения цены земли при приватизации возникали различные точки зрения на возможные пути решения этой проблемы, а именно:
1) цена должна определяться в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности», т. е. должна определяться рыночная стоимость, поскольку статья 8 указанного Федерального закона предполагает обязательное проведение рыночной оценки в случае совершения сделки (в том числе приватизации) с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципалитетов;
2) цена должна определяться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.07.1994 № 2284 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01.07.1994», действующим в части, не противоречащей федеральному законодательству, т. е. нормативная цена земли;
3) цена должна соответствовать цене, установленной Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», т. е. от 5 до 17 ставок земельного налога за единицу площади для полуторамиллионного города.
Ни один из этих вариантов не мог быть применен органами по управлению муниципальным имуществом, поскольку не в полной мере соответствовал законодательству и реальной действительности.
В первом случае отсутствовала методика рыночной оценки земли, на территориях многих субъектов Российской Федерации отсутствовал свободный оборот земельных участков, как первичный, так и вторичный рынки земли. Это не давало возможности
применить один из основных подходов к определению рыночной оценки - сравнительный подход, представляющий собой совокупность методов оценки стоимости объекта оценки, основанных на сравнении объекта оценки с аналогичными объектами, в отношении которых имеется информация о ценах сделок с ними. На мой взгляд, без применения именно сравнительного подхода любая рыночная оценка не в полной мере будет соответствовать определению рыночной стоимости. Только метод сравнения продаж может позволить определить «наиболее вероятную цену, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства» (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»). Кадастровая оценка земли, проводимая под эгидой Федеральной службы земельного кадастра России, также не могла заменить собой полноценную рыночную оценку, т. к. изначально имела иное, нежели рыночная оценка, предназначение, отличалась по субъектам проведения, форме, методам и содержанию.
При продаже по нормативной цене, которая, например, в городе Омске составляет 200-кратную ставку земельного налога, разница между ценой земли и ценой объекта недвижимости настолько велика, что практически лишает объект продажи покупательской привлекательности. Опыт показал, что за все время действия норм Указа Президента Российской Федерации от 22.07.1994 № 2284, предоставлявших возможность выкупа земли собственникам приватизированных предприятий, лишь небольшая часть собственников заключила договоры купли-продажи по нормативной цене земли.
В третьем случае, напротив, цена земли минимальна и, безусловно, интересна потенциальным собственникам земли. Однако в случае изъятия земель для государственных или общественных нужд, эта цена несоразмерна выкупной цене, выплачивае-
мой органами местного самоуправления или государственной власти собственникам приватизированных участков.
Полностью приостановить приватизацию было невозможно, т. к. согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а, следовательно, и ответственность за вред, причиненный вследствие ненадлежащего его содержания. Как правило, на продажу выставляются старые, не используемые в хозяйственной деятельности и имеющие высокую степень износа здания, строения и сооружения, которые могут в любой момент разрушиться и тем самым причинить физический и материальный ущерб гражданам или юридическим лицам. При отсутствии материальных ресурсов у местных бюджетов на восстановление ветхого нежилого фонда для городского самоуправления единственной возможностью избежать предполагаемых вредных последствий являлось отчуждение подобного рода объектов в частную собственность. Поэтому на тот момент продажа зданий, строений и сооружений, принадлежащих муниципальному образованию, осуществлялась не в рамках приватизации, а иными разрешенными законодательством способами.
Для начала обратимся к определению понятия «приватизация». Закон о приватизации понимает ее как возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, но его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении (наряду со всеми прочими основаниями, перечисленными в статье 3 Закона о приватизации) государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном
управлении. Отчуждение указанного имущества регулируется иными федеральными законами.
Согласно статье 295 ГК РФ предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему по праву хозяйственного ведения имуществом. Собственник лишь дает согласие на отчуждение предприятием недвижимости. В городе Омске разработано и действует Положение о порядке дачи согласия на отчуждение имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями (МУП) на праве хозяйственного ведения и муниципальным учреждениям на праве оперативного управления, утвержденное Омским городским Советом, которое устанавливает процедуру согласования подобных сделок.
Таким образом, продажа муниципального имущества МУПами не регулируется нормами о классической приватизации, а, следовательно, и требование о необходимости одновременного отчуждения объектов и земельных участков на такие правоотношения не распространяется.
Учитывая, что объекты, выставляемые на продажу, практически всегда имеют балансодержателя, т. е. предприятие, обладающее правом хозяйственного ведения на объект недвижимости, но не использующее его в своей хозяйственной деятельности, в тот период продажу таких объектов целесообразнее всего было осуществлять не путем изъятия имущества в казну и дальнейшего осуществления процедуры приватизации, а путем дачи согласия на отчуждение имущества предприятием самостоятельно согласно статье 295 ГК РФ. Между тем подобного рода практика является скорее исключением, чем правилом, поскольку приватизация муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» является одной из основных функций муниципалитетов, которая позволяет обеспечить контроль за рациональным использованием муниципальной собственности и соблюдением основных принципов приватизации - равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления.
В связи с этим новый Закон о приватизации, вступивший в силу 26.04.2002, помог разрешить часть неурегулированных ранее вопросов. В частности, статья 28 Закона о приватизации полностью посвящена отчуждению земельных участков, занятых зданиями, строениями и сооружениями.
Пункт 7 указанной статьи установил выкупную цену для всех без исключения застроенных земельных участков, однако не определил порядок приватизации, что в очередной раз вызвало большое количество споров и толкований. Предлагаю рассмотреть три возможных варианта решения проблемы.
Вариант I
Объектом приватизации становится единый имущественный комплекс, состоящий из здания, строения, сооружения с находящимся под ним земельным участком (застроенный земельный участок). При этом начальная цена продажи на конкурсе или аукционе состоит из рыночной оценки объекта недвижимости, включающего в себя выкупную цену земельного участка.
Преимущества этого подхода очевидны. При его применении будет постепенно реализовываться один из основных принципов нового земельного законодательства -единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Кроме этого, в проектах нового законодательства о налогах и сборах отсутствует норма раздельного налогообложения объектов недвижимости и земельных участков, а объектом налогообложения недвижимости предполагается считать именно имущественный комплекс, включающий недвижимое имущество и землю.
Однако при реализации этого подхода могут возникнуть сложности в связи с тем, что:
• невозможно определить предмет договора как единый имущественный комплекс
и учесть его в Едином государственном реестре земель, т. к. отсутствуют соответствующие методики проведения землеустроительных и кадастровых работ;
• выкупная цена земельных участков строго определена Законом о приватизации и федеральное законодательство не предполагает возможности выкупа земельных участков на торгах по рыночной цене;
• существующая система налогообложения не позволяет объединить в единую налогооблагаемую базу здания, строения, сооружения и земельные участки. Например, согласно Федеральному закону «О налоге на имущество предприятий» объектом налогообложения является стоимость активов предприятия, учитываемых на его балансе, в то время как в соответствии с Федеральным законом «О плате за землю» размер налога за землю ставится в зависимость от площади земельного участка. Таким образом, при покупке застроенного земельного участка с объектом недвижимости без выделения стоимости земли и недвижимости, покупатель - юридическое лицо ставит этот объект на баланс предприятия и платит налог на имущество со всей стоимости, включая стоимость земельного участка, в то же время никто не отменял его обязанность оплачивать земельный налог, но уже не со стоимости, а с площади земельного участка. Из этого следует, что земельный участок попадает под бремя двойного налогообложения, что противоречит основным принципам налогового законодательства.
Вместе с тем в защиту именно этого способа осуществления процедуры приватизации свидетельствует подход законодателя к приватизации имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий с одновременной приватизацией занимаемых ими земельных участков. На федеральном уровне этот вопрос по сравнению с вопросом о приватизации зданий, строений и сооружений более урегулирован. В частности, пунктом 3 статьи 11 Закона о приватизации, постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муни-
ципального имущества» и письмом Министерства имущественных отношений Российской Федерации «О приватизации имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий» предписывается определять начальную стоимость земельных участков в составе имущественных комплексов унитарных предприятий именно в кратном исчислении к ставкам земельного налога, а окончательная цена продажи на весь имущественный комплекс, включая землю, устанавливается в ходе проведения торгов.
Существует еще одна точка зрения на одновременную приватизацию, основанная на толковании норм законодательства о приватизации. Однако, хотя она и не формулирует принципиально иной подход непосредственно к процедуре проведения приватизации, но заслуживает внимания в части определения выкупной цены в рамках первого варианта.
Итак, согласно пункту 5 статьи 13 Закона о приватизации отчуждение государственного или муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим Законом. Пункт 1 статьи 13 Закона о приватизации перечисляет 10 способов приватизации, среди которых такой вид отчуждения, как выкуп государственного или муниципального имущества, не указан. Отсюда можно сделать вывод, что статья 28 Закона о приватизации регулирует особый способ приватизации государственного или муниципального имущества, который именуется «выкупом» и распространяется только на случаи так называемой «до-приватизации», т. е. отчуждения земельных участков собственникам приватизированных объектов недвижимости и осуществляется лишь путем заключения договора купли-продажи без соблюдения какой-либо специальной процедуры приватизации. Отсюда и особая цена выкупа, отличающаяся от цены, установленной статьей 12 Закона о приватизации.
В свою очередь, при одновременной приватизации зданий, строений и сооружений с находящимися под ними земельными участками отчуждение происходит в точном соответствии со способами, уста-
новленными статьей 13 Закона о приватизации, а именно: путем проведения конкурса или аукциона с соблюдением принципа публичности оферты и иных процедур, предусмотренных законодательством. Следовательно, поскольку продажа этим способом регламентирована законодательством о приватизации и осуществляется в общем порядке, то и цена как предложения, так и продажи земельного участка должна определяться не кратно к земельному налогу, а таким же способом, как и цена здания, строения и сооружения. Таким образом, начальная цена продажи участка устанавливается на основании отчета об оценке и определяется с учетом законодательства об оценочной деятельности (рыночная стоимость).
Трудности по определению рыночной стоимости земельного участка стало возможным преодолеть после утверждения Министерством имущественных отношений Российской Федерации «Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков». Даже без использования таких методов оценки, основанных на сравнительном подходе, как метод сравнения продаж, метод выделения и метод распределения, оценщик, при проведении оценки применяя методы капитализации земельной ренты, метод остатка и метод предполагаемого использования, может определить достаточно достоверную рыночную стоимость земельного участка.
Таким образом, при продаже на торгах застроенных земельных участков по рыночной стоимости, рассчитываемой как для земельного участка, так и для здания, строения и сооружения, требования земельного, приватизационного и оценочного законодательства нарушаться не будут.
Вариант II
Процедура приватизации представляет собой ряд последовательных действий городских властей по формированию объектов продажи и проведению торгов, на которых стоимость здания, строения и сооружения предполагается определять путем предложения участниками торгов наиболее высокой цены, а выкупная цена земельного
участка является фиксированной, определяется сразу при публикации извещения и является обязательным условием проведения торгов.
Возможен следующий порядок работы органов местного самоуправления:
1) проведение работы по формированию объектов продажи:
• инвентаризация и изготовление технического паспорта на объект недвижимости, проведение рыночной оценки;
• территориальное землеустройство и постановка на кадастровый учет земельного участка;
2) издание распорядительного акта уполномоченного органа о приватизации здания, строения и сооружения с одновременной продажей земельного участка с указанием его кадастрового номера и выкупной цены;
3) проведение конкурса или аукциона;
4) заключение договора купли-продажи, в котором фигурируют два предмета - объект недвижимости, проданный по наивысшей цене, предложенной участниками торгов, и земельный участок, стоимость которого определена федеральным законодательством;
5) государственная регистрация перехода права собственности, осуществляемая после оплаты установленной договором цены.
При таком подходе позитивным является то, что органы местного самоуправления при формировании земельных участков будут иметь возможность самостоятельно определять площадь и границы подлежащего продаже участка. Кроме того, принцип одновременности будет соблюден полностью.
Однако для муниципалитетов (в первую очередь для городских бюджетов) неприемлемой является достаточно низкая цена выкупа земли и необходимость нести расходы за землеустройство и кадастровый учет земельных участков. Хотя, на мой взгляд, из текста Закона о приватизации следует возможность возложить указанные расходы на покупателя.
Вариант III
В связи с тем, что законодательством не установлено жесткого требования об одновременности совершения непосредственно
сделки, а лишь сказано об одновременной приватизации, которая на практике состоит из нескольких этапов, можно сделать вывод о том, что подписание двух договоров и одновременная регистрация перехода права собственности также соответствует требованиям Закона о приватизации.
Этот вывод был сделан на основе анализа пункта 5 статьи 28 Закона о приватизации, который декларирует, что земельный участок отчуждается в соответствии с пунктами 1-4 указанной статьи (пункт 1 содержит норму об одновременности приватизации) в границах, которые определяются на основании плана земельного участка, предоставляемого покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Указанный план прилагается к договору купли-продажи земельного участка. Следовательно, законодатель возлагает обязанность и бремя затрат по изготовлению кадастровой карты на покупателя, а не на органы местного самоуправления. Кроме того, в этом пункте упоминается договор купли-продажи земельного участка, заключение которого возможно отдельно от заключения договора по отчуждению недвижимости, т. е. законодатель допускает наличие двух договоров в рамках действия принципа одновременности.
Таким образом, на торги выставляется только здание, строение или сооружение, а выкуп находящегося под ним земельного участка является обязательным отлагательным условием перехода права собственности на объект недвижимости, в соответствии со статьей 157 ГК РФ. При этом городские власти расходуют бюджетные средства только на инвентаризацию и рыночную оценку нежилого фонда, а покупатель, который будет выявлен в ходе проведения торгов, оплачивает землеустройство и кадастровый учет земельного участка. Далее с покупателем заключается договор купли-продажи земельного участка. При этом требование об одновременности приватизации будет соблюдено путем одновременной регистрации перехода права собственности на объект недвижимости и земельный участок.
Описанный вариант экономически привлекателен для органов местного самоуправления его малой затратностью на этапе предварительной подготовки документов. Однако возникают определенные трудности при осуществлении контроля за установлением границ покупателем недвижимости, у которого в некоторых случаях появляется возможность самостоятельно определять границы земельного участка на местности, а, кроме этого, увеличиваются сроки на оформление права собственности на приватизированные объекты. Но, на мой взгляд, эти проблемы вполне решаемы и могут быть преодолены достижением компромиссов между муниципальными, кадастровыми и регистрирующими органами.
Автором статьи представлены лишь три возможных пути решения проблемы одновременной приватизации объектов недвижимости и земельных участков, хотя несовершенство существующего законодательства порождает великое множество разнообразных вариантов правоприменительной практики. Сегодня в городе Омске реализован второй вариант, как наиболее полно отвечающий принципу одномоментности при-
ватизации. Однако в перспективе мы надеемся достичь соглашений с Учреждением юстиции Омской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. У нас также остается надежда, что в ближайшее время законодательное подтверждение найдет третий вариант, согласно которому бремя формирования участка ложится на покупателя недвижимости.
Безусловно, в дальнейшем, по мере развития как гражданского, земельного, так и налогового законодательства по пути формирования концепции единого объекта недвижимости, состоящего из зданий, строений или сооружений и находящихся под ними земельных участков, при приватизации таких объектов органам государственной власти и местного самоуправления предстоит реализовывать первый вариант отчуждения государственной и муниципальной собственности, как наиболее полно отражающий основные принципы, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
