CC BY
213
УДК 340
О. В. Романовская
доктор юридических наук, профессор, кафедра частного и публичного права Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия
О. В. Безрукова
кандидат юридических наук, доцент, кафедра уголовного права Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕДИЦИНСКИХ РАБОТНИКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1
Аннотация. В статье рассматриваются профессиональные функции, права и обязанности медицинского работника, ограничения, налагаемые на медицинского работника, предусмотренные Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Обозначены такие проблемы, как «кто должен оказывать профессиональную медицинскую помощь», «требования, предъявляемые к медицинским работникам», «механизм реализации права врача на страхование риска своей профессиональной ответственности», «какие ограничения, налагаются на медицинского работника», «предназначение профессиональных ассоциаций». Особое внимание уделяется созданию медицинскими работниками профессиональных ассоциаций: «ассоциация должна стать предтечей саморегулируемой организации». Оцениваются перспективы профессиональных организаций врачей. Сделан вывод о необходимости создания профессиональной корпорации врачей, ответственной за организацию профессиональной деятельности.
Ключевые слова: право на осуществление медицинской деятельности, права и обязанности медицинских работников, клятва врача, кодекс профессиональной этики, охрана здоровья граждан, профессиональные ассоциации, публичные корпорации, профессиональная медицинская помощь, страхование риска профессиональной ответственности, самоорганизация судей.
O. V. Romanovskaya
Doctor of law, professor, department of Private and Public Law
Penza State University, Penza, Russia
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-03-00132
O. V. Bezrukova
Candidate of law, associate professor, department of Criminal Law
Penza State University, Penza, Russia
FEATURES OF LEGAL REGULATION OF PROFESSIONAL ACTIVITY OF MEDICAL WORKERS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article deals with professional roles, rights and responsibilities of healthcare workers, restrictions on health care worker provided by the Federal law of November 21, 2011 № 323-FZ «About the fundamentals of health protection of citizens in the Russian Federation». It is specially noted issues such as «who should provide professional medical care, requirements for health professionals», «the mechanism of realization of the right of a doctor to the insurance risk their professional liability», «what restrictions are imposed on medical worker», «the purpose of professional associations». Much attention is given to creating health professionals professional associations: «the Association should become the forerunner of the self-regulatory organization». It is analyzed prospects of professional organizations of doctors. Conclusions are drawn necessity of creation of the professional Corporation of physicians responsible for the organization of professional activity.
Key words: the right to carry out medical activities, rights and responsibilities of health workers, the oath of a doctor, the code of professional ethics, health of citizens, professional associations, public corporations, professional medical assistance, insurance risk, professional liability, self-organization of judges._
Право на осуществление медицинской деятельности является ключевым в системе организации здравоохранения, именно от него зависит, кто именно будет оказывать профессиональную медицинскую помощь. Порядок допуска к осуществлению профессиональных функций, права и обязанности медицинского работника, а также ограничения, налагаемые на него, содержатся в специальном нормативном акте - Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [1] (далее - Закон об основах охраны здоровья граждан).
Законодатель не пошел по пути создания статуса врача по аналогии с лицами свободной профессии, к которым относят в России нотариусов и адвокатов. Хотя такая идея выдвигалась, и она была направлена на придание большей самостоятельности
именно врачу как специалисту, а не как работнику медицинской организации. В то же время многие положения Закона об основах охраны здоровья граждан вызывают некоторые опасения, поскольку они не направлены на развитие современной медицины.
Так, статья 69 Закона, определяющая право на осуществление медицинской деятельности, значительно понижает уровень требований к квалификации врача. С 1 января 2016 г. право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста. Нетрудно увидеть, что добавляется «размытая» фраза «или иное образование». Получается, что для занятия медицинской деятельностью нет необходимости получать именно медицинское образование. Практика показывала, что нередко к медицинской деятельности допускались лица, имеющие, например, биологическое образование, но к таковым фактам профессиональная общественность чаще относилась негативно и всегда указывала на недопустимость нарушения законодательства [6, с. 66-69].
Закон об основах охраны здоровья граждан сохраняет клятву врача, чему всегда в профессиональном сообществе отводилось особое трепетное отношение. Сейчас мы видим, что Клятва врача дается в торжественной обстановке, но по сравнению с ранее действовавшим порядком сейчас факт дачи клятвы врача не удостоверяется личной подписью под соответствующей отметкой в дипломе врача с указанием даты. Данный подход вряд ли можно оценивать положительно. Нередко ссылаются на уже устоявшееся мнение в юридической науке, что Клятва врача - этический документ, не имеющий юридических последствий [5, с. 204]. Действительно, клятва является взятием на себя не юридических, а моральных обязательств. Однако в современном мире (и России) налицо тенденция усиления значения именно этических документов в регулировании той или иной профессиональной деятельности. Например, активно внедряются кодексы профессиональной этики в систему государственной службы Российской Федерации [7, с. 62-81].
Статьи 72 - 73 Закона об основах охраны здоровья граждан устанавливают права и обязанности медицинских работников, но именно данные статьи отличаются своей декларативностью, так как большинство положений находят свое детальное воплощение в иных специальных законодательных актах, в
первую очередь, в Трудовом кодексе РФ [8, с. 16-21]. Исходя из этого, дублирование уже действующих положений следует признать излишним. Более того, современный перечень прав медицинских работников отчасти заранее обречен на их невыполнение. Например, в числе первых закрепляется право на создание руководителем медицинской организации соответствующих условий для выполнения работником своих трудовых обязанностей, включая обеспечение необходимым оборудованием, в порядке, определенном законодательством РФ. Норма носит отсылочный характер. С одной стороны, речь идет о трудовых обязанностях, которые должны определяться нормами трудового законодательства, локальными нормативными актами. С другой -предусматривается обеспечение необходимым оборудованием в порядке, определенном законодательством РФ. Закон не расшифровывает, что следует понимать под необходимым оборудованием. Следует ли ограничивать его общедоступным набором врача-специалиста, либо это предполагает обеспечение всей современной медицинской техникой, наличие которой в каждой медицинской организации невозможно (да и не требуется по медико-экономическим показателям). Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ранее действовавшие, до 2011 г.) в этой части были более практичными, устанавливая право на обеспечение условий профессиональной деятельности в соответствии с требованиями охраны труда. Но и в этом случае данное право вытекало из статьи 212 Трудового кодекса РФ, распространяющейся на всех работников и работодателей (закрепляет обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда).
Закон сохранил право врача на страхование риска своей профессиональной ответственности. Однако в законе идет речь о праве медицинского работника, а не об обязанности медицинской организации. Российские нормативные акты не содержат норм и об обязательном страховании ответственности медицинского работника (хотя проект разработан Минздравом России). Получается, что бремя финансовой ответственности при осуществлении страхования профессиональной деятельности ложится на врача, а не на его работодателя. С учетом того, что врачебная деятельность является одной из низкооплачиваемых в России, трудно представить себе перспективы развития такого вида страхования.
В Законе об основах охраны здоровья граждан впервые появилась статья 74, посвященная ограничениям, налагаемым на медицинского работника. За основу был взят статус государ-
ственного служащего, на что указывают некоторые устойчивые обороты, характерные для правовых актов о государственной службе. Правда, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] использует два метода - ограничения и запрет. Считается, что ограничения адресованы как претендентам на гражданскую службу, так и гражданским служащим, а запреты направлены только на получивших статус служащих, поскольку обусловлены особенностями гражданской службы. Но подобное разделение можно считать все-таки достаточно условным. Основная цель устанавливаемых ограничений - нивелировать отношения «врач - фармацевтическая кампания», чтобы при выписывании лекарства и определении схемы лечения врач думал о благе пациента, а не о бонусах от фирмы-производителя или аптечного учреждения.
Ограничения, налагаемые Законом об основах охраны здоровья граждан, имеют ряд обязательных признаков. Во-первых, субъектом ограничений являются только медицинские и фармацевтические работники (понятия и того и другого даны в статье 2 Закона об основах охраны здоровья граждан). Это означает, что на иных работников медицинских организаций (юристов, бухгалтеров, административных работников) ограничения не распространяются. Во-вторых, ограничения распространяются только на профессиональную деятельность медицинского (фармацевтического) работника. В-третьих, следует выделить целевое предназначение ограничений (в отсутствие указанных целей ограничения не могут быть установлены), которое заключается в установлении препятствий возможным злоупотреблениям, создании условий для независимости профессиональной деятельности, гарантированности прав пациента на квалифицированную медицинскую помощь. В-четвертых, ограничения представляют государственно-властное веление, которое должно обеспечиваться мерами государственного принуждения. Часть 3 статьи 74 содержит отсылочную норму: «За нарушения требований настоящей статьи медицинские и фармацевтические работники, руководители медицинских организаций и руководители аптечных организаций, а также компании, представители компаний несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации». Однако по настоящее время за нарушение указанных ограничений применение ряда мер ответственности весьма проблематично. Например, в отношении медицинского работника (основного субъекта ограничений) установление мер административной ответственности Кодексом
РФ об административных правонарушениях пока не предусмотрено.
Закон об основах охраны здоровья граждан предусматривает также создание медицинскими работниками профессиональных ассоциаций, статус которых отличается от стандартного профессионального союза (по крайней мере, должен отличаться). Предполагается, что ассоциация должна стать предтечей саморегулируемой организации, на появлении которой настаивают многие представители профессионального сообщества, рупором которых стал известный врач Леонид Рошаль, возглавляющий Национальную медицинскую палату (одна из основных задач Палаты - ведение системы саморегулирования в профессиональной деятельности на принципах обязательного членства в медицинских объединениях). Законодатель выбрал иной путь: не пытаясь внедрить в жизнь идею Национальной медицинской палаты, за счет наполнения «пустыми» правилами статьи 76 Закона об основах охраны здоровья граждан создать видимость особого статуса аморфных профессиональных организаций врачей. Со стороны Минздравсоцразвития РФ была попытка лоббировать «ручную» организацию - Российское медицинское общество, но она пока не увенчалась успехом [4]. Сейчас произошла реформа - воссоздан Минздрав, который нацелен на более продуктивный диалог с Национальной медицинской палатой [7, с. 62-81].
Предназначение профессиональных ассоциаций видится все-таки в другом, чем просто в создании дополнительного профсоюза. В Российской Федерации провозглашена административная реформа, нацеленная на сброс некоторых избыточных функций с государственных органов и передача их профессиональным сообществам. Такие процессы идут в различных сферах экономики. В большинстве случаев это связано с созданием саморегулируемых организаций (СРО). Такие СРО созданы кадастровыми инженерами, строителями, аудиторами. Соответственно, когда стал обсуждаться вопрос о модернизации законодательства в сфере здравоохранения, медицинское сообщество также стало поднимать вопрос об усилении роли профессиональных организаций в принятии судьбоносных решений. Правда, все наблюдали, как на самом деле Минздравсоцразвития России прислушивался к голосу медицинских работников в оценке Леонида Рошаля, выступившего на съезде врачей осенью 2011 года.
Зарубежный опыт показывает, что в ряде стран врачи объединены в публичные корпорации, которые совмещают в себе
элементы правового статуса как общественной, так и публичной организации. Как правило, предусматривается обязательное членство врача в такой структуре, наделенной по отношению к нему дисциплинарной властью.
Авторское мнение исходит из того, что за основу следует брать порядок самоорганизации судей. Есть прекрасный Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» [3]. Органы судейского сообщества начинаются с такого первичного звена как собрание судей суда. В сфере охраны здоровья граждан также, прежде всего, надо начинать с профессиональной автономии врача и повышения его статуса, включенности его в процесс определения собственной судьбы, а не с формирования очередных бюрократических структур. В этом случае речь пойдет не о саморегулировании, к которому врачебное сообщество, как представляется, пристало от безысходности. Необходимо создавать профессиональную корпорацию врачей, самоуправляемую, самоорганизованную, автономную, включенную в систему государственного управления как полноправный партнер, а не как «бедный родственник». К сожалению, следует признать, что до достижения данной цели еще далеко, но, если не делать первые шаги сейчас, результат сам собой не наступит, а в этом не заинтересованы ни медицинские работники, ни государство, ни пациенты, ни общество. При таком подходе корпорация врачей взяла бы на себя регулирование всех ключевых вопросов организации профессиональной деятельности.
Библиографический список
1. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 48. — Ст. 6724.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
3. Об органах судейского сообщества в Российской Федерации : федер. закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 11. — Ст. 1022.
4. Заявление Л. Рошаля: Минздрав планирует создать ручную медицинскую ассоциацию [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=5339 (дата обращения: 22.10.2014).
5. Риффель А.В. Правовые аспекты клятвы Гиппократа / А.В. Риффель // Известия высших учебных заведений. Правоведение. — 2006. — № 5. — С. 199-204.
6. Романовский Г.Б. Право на осуществление медицинской деятельности / Г.Б. Романовский // Главный врач. —2013. — № 3. — С. 66-69.
7. Романовский Г.Б. Правовой статус профессиональных некоммерческих организаций. Профсоюз, саморегулируемая организация или отдельное образование? Принципы автономии профессионального сообщества: отечественный и зарубежный опыт / Г.Б. Романовский // Правовые вопросы в здравоохранении. — 2014. — № 9. — С. 62-81.
8. Романовский Г.Б. Обязанности медицинских работников/ Г.Б. Романовский // Медицинское право. — 2014. — № 4. — С. 16-21.
Referenses
1. Ob osnovakh okhrany zdorov'ia grazhdan v Rossiiskoi Federatsi: federaTnyi zakon ot 21 noiabria 2011 goda № 323-FZ « [About bases of protection of public health in the Russian Federation: federal law] Sobra-nie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of Russian Federation. 2004, no. 31, art. 3215.
2. O gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhbe Rossiiskoi Federatsii: federaTnyi zakon ot 27 iiulia 2004 goda № 79-FZ [About the public civil service of the Russian Federation: federal law] Sobranie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of Russian Federation. 2004. no. 31, art. 3215.
3. Ob organakh sudeiskogo soobshchestva v Rossiiskoi Federatsii : feder. zakon ot 14 marta 2002 g. № 30-FZ [About bodies of judicial community in the Russian Federation: federal law] Sobranie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of Russian Federation. 2002. no. 11, art. 1022.
4. Zaiavlenie L. Roshalia: Minzdrav planiruet sozdat' ruchnuiu med-itsinskuiu assotsiatsiiu Available at: http://www.nacmedpalata. ru/?action= show&id=5339 (accessed 5 October 2014)
5. Riffel' A.V. Pravovye aspekty kliatvy Gippokrata [Legal aspects of a Hippocratic Oath] Izvestiia vysshikh uchebnykh zavedenii. Pravovedenie - News of higher educational institutions. Jurisprudence. 2006. no. 5, art. 199-204.
6. Romanovskii G.B. Pravo na osushchestvlenie meditsinskoi deia-tel'nosti [Right for implementation of medical activity] Glavnyi vrach-Chief physician. 2013. no. 3, pp. 66-69.
7. Romanovskii G.B. Pravovoi status professional'nykh ne-kommercheskikh organizatsii. Profsoiuz, samoreguliruemaia organizatsi-ia ili otdel'noe obrazovanie? Printsipy avtonomii professional'nogo soobshchestva: otechestvennyi i zarubezhnyi opyt [Legal status of profession-
al non-profit organizations. Labor union, self-regulating organization or separate education. Principles of an autonomy of professional community: domestic and foreign experience] Pravovye voprosy v zdravookhrane-nii- Legal questions in health care. 2014. no. 9, pp. 62-81.
8. Romanovskii G.B. Obiazannosti meditsinskikh rabotnikov [Duties of medical workers] Meditsinskoe pravo - The medical law. 2014, no. 4, pp. 16-21.
Информация об авторах
Романовская Ольга Валентиновна - доктор юридических наук, профессор, кафедра частного и публичного права, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: [email protected].
Безрукова Олеся Владимировна - кандидат юридических наук, доцент, кафедра уголовного права, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: olesia_8013- [email protected].
Authors
Romanovskaya Olga Valentinovna - Doctor of law, professor, department of Private and Public Law, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: [email protected].
Bezrukova Olesya Vladimirovna - Candidate of law, associate professor, department of Criminal Law, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: [email protected].
