CC BY
46ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ LEGAL SCIENCE
УДК 349.41
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
С.А. Липски
THE FEATURES OF LEGAL REGULATION OF CADASTRAL RELATIONS IN MODERN RUSSIA
S.A. Lipski
Аннотация. В статье рассмотрены законодательные новации 2015-2016 гг. в области кадастровых отношений. Законодательная интеграция кадастрового учета недвижимого имущества и регистрации прав на него стала закономерной, а новые правила кадастровой деятельности и кадастровой оценки являются примером принципиально различных подходов государства к урегулированию сравнительно схожих проблем.
Ключевые слова: кадастр, регистрация прав, кадастровая деятельность, оценка.
Abstract. The article considers the legislative innovations 2015-2016 in the sphere of cadastral relations. The legislative integration of cadastral registration of immovable property and registration of rights to it became inevitable. The new rules for cadastral activities and cadastral valuation are examples of fundamentally different approaches to the settlement of relatively similar problems.
Keywords: cadaster, registration of rights, cadastral activities, valuation.
В результате принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» [3] (далее - Закон о кадастре) произошло объединение государственного земельного кадастра с системами учета иных объектов недвижимости (до этого, наряду с земельным кадастром об объектах недвижимости, имелось несколько государственных кадастров - лесной, водный, месторождений и проявлений полезных ископаемых градостроительный и др.) [12, 16].
Закон о кадастре (ч. 1 ст. 1) дал и современное определение «кадастровых отношений» как «возникающих в связи с ведением
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН), осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности». Возникновение последнего вида деятельности стало даже более существенной новацией в сравнении с созданием единого кадастра для земли и иной недвижимости. Так, решение о необходимости создать объединенную систему регистрации недвижимости было принято еще в 1993 г., хотя вплоть до 2007 г. оно и не было реализовано [2; 15; 16].
Введение же нового вида деятельности - кадастровой (ее стали осуществлять кадастровые инженеры) - в числе прочего означало прекращение выполнения в рамках сложившегося за десятилетия института землеустройства работ по межеванию земельных участков и сбору информации, необходимой для их учета.
С одной стороны, это было вполне закономерное решение: землеустроители занимались только земельными участками и не были подготовлены к работе со зданиями, сооружениями, отдельными квартирами.
С другой стороны, всю включаемую в ГКН информацию по способам ее возникновения можно подразделить на три группы:
- специально формируемая для ГКН путем объективных обмеров (информация об их физических параметрах);
- специально формируемая для ГКН путем оценки подлежащих учету объектов (информация об их кадастровой стоимости);
- иная информация, включаемая в ГКН, но существующая вне зависимости от ее востребованности в ГКН (данные о правообладателе, о режиме использования объекта и т.п.).
Информация, отнесенная нами к группам «а» и «б», имеет много общего, однако если первая группа (а, соответственно, и отношения по ее формированию) отнесены к «кадастровым», то вторая группа (оценочная) - нет. Причем, изначально (с 2000 г.) кадастровая оценка охватывала только земельные участки и ее выполняли органы Госкомзема России (а затем - его правопреемников) и находящиеся в их ведении предприятия и организации, а с 2007 г. - независимые оценщики. Регулируется кадастровая оценка не Законом о кадастре, а Федеральным законом от 29 июня 1998 г. N° 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (с учетом изменений 2010 г.,
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
когда закон был дополнен гл. Ш.1. «Государственная кадастровая оценка»), а с 2017 г. - также Федеральным законом от 03 июля 2016 г. «О государственной кадастровой оценке» [3; 4; 5].
Мы же склонны рассматривать и кадастровый учет, и кадастровую деятельность, и кадастровую оценку как сферы деятельности в рамках кадастровых отношений. Все три сферы в 2015-2016 гг. претерпели весьма существенные изменения, причем законодательные новации отражают два принципиально различных процесса:
- поиск наиболее оптимальных вариантов осуществления сравнительно новых видов деятельности (кадастровой и оценочной в отношении недвижимости), обусловленный существенными претензиями к работе, как кадастровых инженеров, так и оценщиков недвижимости;
- многолетнее развитие законодательства (весь постсоветский период), да и практической сферы в направлении объединения кадастра недвижимости и регистрации прав на нее.
К числу основных недостатков в организации кадастровой деятельности (кадастровых работ) следует отнести значительное число случаев отказа в постановке земельных участков на кадастровый учет и рост количества связанных с этим судебных разбирательств [11, с. 18-24]. На устранение указанных недостатков направлены два решения законодателя - это возможность проведения комплексных кадастровых работ (вступившее в силу в 2015 г.) [7], а также изменение статуса кадастрового инженера (вступило в силу с июля 2016 г.) [8].
Особенность комплексных кадастровых работ (далее - ККР) в том, что выполняются они однократно и при этом одновременно охватывают все земельные участки (а также расположены на них здания, сооружения и объекты незавершенного строительства), которые находятся на территории кадастрового квартала. Такая комплексность направлена не только снижение затрат (благодаря охвату большого числа объектов), но и на сокращение числа кадастровых ошибок, которые, как правило, выявляются при проведении межевых работ в отношении смежных участков. Впрочем, одного лишь законодательного решения о возможности проведения ККР недостаточно. Во-первых, необходимо изыскать источники их финансирования
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
(кадастровые работы по заказу конкретного гражданина или юридического лица оплачивает заказчик; ККР же финансируются за счет местных бюджетов). Во-вторых, проведению ККР должны предшествовать разработка и утверждение градостроительной и иной планировочной документации.
Более действенным шагом стало введение дополнительных требований к кадастровым инженерам (в части опыта работы, наличия профильного образования, обязательности членства в одной из саморегулируемых организаций таких инженеров [18, с. 9-10; 19, с. 37-42]). При этом общая направленность законодательных изменений предусматривает усиление роли саморегулируемых организаций кадастровых инженеров - эти организации (вместо государственных органов, как ранее) будут проверять знания будущих инженеров, а после сдачи ими экзамена - осуществлять контроль за их деятельностью. Соответственно, государство как бы снимает с себя ответственность за некачественные действия конкретного инженера.
Оценивать эффективность такого решения пока преждевременно, тем более, что в отношении оценщиков недвижимости законодатель пошел совершенно другим путем, предусмотрев передачу полномочий, связанных с определением кадастровой стоимости, от независимых оценщиков к бюджетным учреждениям, создаваемым органами власти субъектов Российской Федерации. Но до 2020 г. будет действовать переходный период, когда возможно проведение оценки как по прежним правилам - независимыми оценщиками, так и силами вновь создаваемых бюджетных учреждений.
Что касается процесса создания единой государственной системы регистрации всех видов недвижимости, то для этого процесса можно провести следующую периодизацию:
- начальный этап земельной реформы (1991-1997 гг.), когда, во-первых, была осуществлена первая попытка включить в кадастр сведения об иных объектах недвижимости и объединить его с регистрацией прав, а во-вторых, уже тогда же стали актуальны невостребованные в советский период традиционные земельно-кадастровые функции - обеспечение регистрации прав и сделок с землей и налоговой системы;
- раздельное законодательное и организационное развитие систем кадастра (земельного) и регистрации прав на недвижимость;
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
именно в этот период (1998-2007 гг.) была сформирована правовая база регистрационно-правовых и кадастровых отношений (соответствующие федеральные законы, дополненные большим числом подзаконных актов);
- создание объединенного ГКН и подготовка к переходу к единой системе госрегистрации недвижимости (2009-2016 гг.) [14, с. 2025; 10, с. 27-41; 17] - эта работа велась сначала в соответствии с ведомственной концепцией Минэкономразвития России, а затем согласно утвержденной Правительством целевой программе [9];
- завершение формирования единой (вещной - объект и личной -права на него) системы регистрации недвижимости (2017 г., когда вступает в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N° 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [1]).
Таким образом, за минувший год законодательство, регулирующее кадастровые отношения, весьма существенно изменилось, причем одна группа новаций (объединение кадастра недвижимости и регистрации прав на нее) отражает уже давно развивавшийся, вполне объективный процесс; тогда как изменения в части кадастровой деятельности и кадастровой оценки, скорее всего, - не последние (даже в среднесрочной перспективе).
Библиографический список
1. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с послед дополн. и изм.) // Российская газкта. 2007. 1 августа.
2. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Российская газкта. 1998. 8 августа.
3. Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газкта. 2010. 26 июля.
4. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. «О государственной кадастровой оценке». // Российская газкта. 2016. 6 июля.
5. Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газкта. 2014. 26 декабря.
