CC BY
69
Вопросы конституционного права
УДК 342.55
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЯХ (УСТАВАХ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Колосов Н. В., 2010
Статья посвящена вопросам правового регулирования экономической основы местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Также проводится сравнительно-правовой анализ положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: местное самоуправление; экономическая основа местного самоуправления; имущество; муниципальная собственность; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
На протяжении всего постсоветского периода становления и развития местного самоуправления в России одной из наиболее острых была и пока еще остается проблема создания его устойчивой экономической основы, позволявшей бы эффективно решать вопросы местного значения.
Во многих федеративных государствах субъекты федерации всегда оказывали влияние на местное самоуправление, где-то в большей, где-то в меньшей степени. И Российская Федерация в данном случае не является исключением из общего правила. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [1]. В рамках действующего законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут оказывать существенную поддержку муниципальным образованиям в укреплении их экономической основы, например, путем передачи в муниципальную
собственность имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, установления дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации и т. д.
Поэтому представляется важным рассмотреть особенности правового регулирования экономической основы местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, являющихся актами высшей юридической силы в системе правовых актов субъектов Российской Федерации.
Но сначала следует выяснить, как на уровне Российской Федерации регулируются вопросы экономической основы местного самоуправления, в связи с тем, что региональный законодатель ориентируется прежде всего на нормы Конституции Российской Федерации и федеральных законов и это находит свое отражение в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации.
В федеральном законодательстве подходы к содержанию понятия «экономическая основа местного самоуправления» неоднократно менялись. Так, в ст. 36 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», находившейся в главе 4 «Экономическая основа местного самоуправления», было указано, что экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории [2]. Статья 28 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяла, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования [3]. А по ст. 49 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления образуют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [4].
Как видно из приведенных примеров, легальное определение экономической основы местного самоуправления постоянно уточнялось и корректировалось. Однако, по мнению ряда специалистов, оно и сейчас не лишено недостатков, так как средства бюджета и имущественные права — это все, согласно главе 6 Гражданского кодекса Российской Федерации [5], составные части единого понятия имущества, что делает нецелесообразным столь подробно раскрывать в ст. 49 содержание термина «имущество» [6]. Нельзя также не обратить внимания и на то, что определение экономической основы дано путем перечисления элементов, ее образующих.
В научных теоретико-правовых исследованиях содержание экономической основы местного самоуправления как института муниципального права иногда предлагают рассматривать в широком (правовые нормы, регламентирующие отношения, складывающиеся в муниципальных образованиях по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, имущественных прав муниципальных образований, и нормы, регулирующие бюджетные правоотношения муниципальных образований) и узком смысле (правовые нормы, регулирующие только отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований) [7]. Глава 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. «Экономическая основа местного самоуправления» состоит из 17 статей, которые подробно описывают муниципальное имущество, доходы, расходы местных бюджетов. То есть в названном Законе экономическая основа рассматривается достаточно широко.
Что касается субъектов Российской Федерации, то во всех региональных конституциях и уставах есть статьи о местном самоуправлении. Однако термин «экономическая основа местного самоуправления» в них используется далеко не всегда (Санкт-Петербург, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия), Амурская, Владимирская, Вологодская, Калужская, Ленинградская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и др.). Хотя об отдельных элементах этой основы (муниципальном имуществе, средствах местных бюджетов) речь в конституциях (уставах) все же идет. Так, в ст. 84 Устава Иркутской области указывается, что каждое муниципальное образование области имеет местный бюджет и муниципальную собственность, а по ст. 87 наделение органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полномочиями Иркутской области осуществляется законами Иркутской области с одновременным предоставлением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств в целях обеспечения наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий [8]. Статья 54 Устава Кемеровской области закрепляет, что основой местного самоуправления в области является
муниципальное образование, наделенное в соответствии с законом Кемеровской области статусом городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и органы местного самоуправления [9]. В соответствии со ст. 129 Конституции Республики Тыва в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество [10]. Однако в данном случае возникает вопрос о том, насколько эта статья соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации [11], в котором не предусмотрена возможность создания муниципальных внебюджетных фондов.
Статья 26 Устава (Основного Закона) Саратовской области содержит указание на то, что средства местных бюджетов относятся к собственности муниципальных образований и находятся в распоряжении органов местного самоуправления [12].
А в Конституции (Основном Законе) Республики Алтай термин «экономическая основа местного самоуправления» есть (ст. 126) [13], но что включает в себя сама основа, в Конституции не определено. В некоторых же перечисленных выше субъектах Российской Федерации вопросы экономической основы местного самоуправления подробно регулируются в законах о местном самоуправлении. Например, в Санкт-Петербурге содержание понятия «экономическая основа местного самоуправления» раскрывается в ст. 36 Закона Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [14].
В довольно многих уставах дублируются положения ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, такая же норма, как и в ч. 1 ст. 49, содержится в Уставах Воронеж-
ской (ст. 62) [15], Кировской (ст. 73) [16], Курской (ст. 65) [17], Пензенской (ст. 72) [18], Псковской (ст. 79) [19], Рязанской (ст. 91) [20] областей, Ненецкого автономного округа (ст. 46) [21], Забайкальского края (ст. 60) [22] и в уставах целого ряда других субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Волгоградская, Новосибирская, Орловская, Тульская, Тверская области и др.). Статья же 47 Устава Ставропольского края [23] фактически полностью заимствована из Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Необходимость дословного или почти дословного цитирования норм федерального закона вызывает сомнения, так как ничего нового в правовом регулировании экономической основы местного самоуправления подобное повторение не дает.
В этой связи более интересен опыт тех субъектов Российской Федерации, где содержание экономической основы местного самоуправления раскрывается иначе. Число таких субъектов Российской Федерации совсем невелико.
Например, в ч. 1 ст. 53 Устава Тюменской области указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы, находящиеся в границах территории муниципального образования, муниципальная собственность, местные финансы, государственная собственность, переданная органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, а также иная собственность, необходимая для решения вопросов местного значения [24]. В данном случае наблюдается сочетание формулировок, использованных в ст. 26 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. (в части природных ресурсов), и в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (в части местных финансов, имущества, находящегося в государственной собственности, а также иной собственности).
Далее же в ч. 2 названной статьи Устава перечисляется то, что включается в состав муниципальной собственности: муниципальные земли и иные природные ресурсы, средства местного бюджета, муниципальные банки, муниципальные предприятия, учреждения и организации, муниципальный жилищный фонд, другое
движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Подобное перечисление объектов муниципальной собственности в целом не является характерным для большинства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Помимо экономической основы местного самоуправления в ч. 3 ст. 53 Устава отдельно описывается финансовая основа местного самоуправления. Ее составляют местный бюджет, ценные бумаги, кредитные и иные финансовые ресурсы. В действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «финансовая основа местного самоуправления» не используется. В большинстве действующих конституций (уставов) субъектов Российской Федерации его также нет. Многие специалисты полагают, что финансовые основы местного самоуправления являются составной частью экономических основ [25]. Эта точка зрения и получила свое закрепление в названном Федеральном законе. Указанный термин содержался в ранее действовавших Законах о местном самоуправлении 1991 г. и 1995 г. и в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [26].
Весьма лаконично экономическая основа местного самоуправления определена в статье 93 Устава Свердловской области [27]. Согласно данной статье экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, которая признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Вторая часть ст. 93 Устава посвящена вопросам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Примечателен подход, примененный в Уставе Московской области [28]. В Уставе выделяется экономическая основа деятельности органов местного самоуправления (ст. 88), определяемая почти так же, как в ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и экономическая основа развития местного самоуправления (ст. 87), которую составляют находящиеся на территории соответствующего муниципального образования собственность Российской Федерации, собственность Московской области, муници-
пальная и иная собственность, трудовые ресурсы, служащие его экономическому и социальному развитию. Как видно из приведенных примеров, содержание экономической основы развития местного самоуправления значительно шире, чем содержание экономической основы деятельности органов местного самоуправления.
Обращает на себя внимание и то, какое значение в Уставе области придается муниципальной собственности. В соответствии со ст. 89 Устава муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния.
Таким образом, можно выделить три основных направления в определении экономической основы местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В одних субъектах Российской Федерации термин «экономическая основа местного самоуправления» в конституциях (уставах) или вообще не используется, или используется, но его содержание не раскрывается. В конституциях (уставах) других регионов практически полностью повторяются положения ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и иногда положения ст. 28 аналогичного Закона 1995 г. А в третьей группе уставов субъектов Российской Федерации (самой малочисленной) законодатели пошли по другому пути, раскрыв содержание экономической основы местного самоуправления иначе, чем в федеральном законодательстве. И
1. Рос. газ. 2009. 21 янв.
2. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
3. Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
6. См.: Дерюгина Т. В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Рос. юстиция. 2008. № 6. С. 56, 57.
7. См.: Тюхтенев А. С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты) : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16.
8. Обл. газ. 2009. 24 апр. (№ 45).
9. Кузбасс. 1997. 11 июня (№ 102); 2005. 2 авг. (№ 138).
10. Тувинская правда. 2001. 15 мая.
11. Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
12. Неделя области. 2005. 4 июня.
13. Звезда Алтая. 2007. 1 июня (№ 127—128).
14. Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 16 июня (№ 107).
15. Коммуна. 2006. 10 июня (№ 87—88).
16. Вятский край. 1996. 9 апр. (№ 66); 2010. 9 июня (№ 108).
17. Курская правда. 2001. 5 окт. (№ 161); 2005. 26 окт. (№ 218).
18. Пензенские вести. 1996. 13 сент. (№ 133—134).
19. Губернские ведомости. 2001. 18 апр. (№ 11); Псковская правда. 2005. 15 нояб. (№ 231).
20. Рязанские ведомости. 2005. 22 нояб.
(№ 251-252).
21. Няръяна-Вындер. 1995. № 145-146; 2006. 7 окт. (№ 168).
22. Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.; 9 дек.
23. Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 11-12 (41-42). Ст. 506.
24. Тюменская правда. 1995. 4 авг. (№ 146); Вестн. Тюменской областной Думы. 2003. № 12.
25. См., напр.: Зуев В. М., Кузнецов С. С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации : правовой аспект. Томск, 1999. С. 13.
26. Собр. законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
27. Обл. газ. 1994. 16 дек. (№ 137).
28. Подмосковные известия. 1996. 18 дек.
(№ 239); Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. 30 июля (№ 141).
Features of Legal Regulation of an Economic Basis of the Local Self-government in Constitutions (Charters) of Subjects of the Russian Federation
© Kolosov N., 2010
The present article considers questions on legal regulation of an economic basis of the local self-government in constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation. In the article comparative law analysis of provisions of constitutions (charters) of Federal subjects and the federal law «on the general principles of the organization of the local self-government in the Russian Federation» also is carried out.
Key words', local self-government; economic basis of the local self-government; property; public property; constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation.
