CC BY
46
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411 /2073-0454-2019-10304 © О.В. Зиборов, С.О. Харламов, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В ПЕРИОД ВВЕДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ В ОТДЕЛЬНЫХ ЕЕ МЕСТНОСТЯХ
Олег Валентинович Зиборов, доктор юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) Сергей Олегович Харламов, кандидат юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Значимое место занимают меры, являющиеся юридическими фактами для возникновения новых групп общественных отношений, существование которых не предусматривается при мирном течении общественной жизни. К таким чрезвычайным мерам относятся: интернирование (изоляция) иностранных граждан воюющего с Российской Федерацией государства, введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями и иные виды мер. Под интернированием понимается принудительное задержание, переселение или иное ограничение свободы передвижения, устанавливаемое одной воюющей стороной для находящихся на ее территории граждан другой воюющей стороны или для граждан другой воюющей стороны, находящихся на оккупированной первой воюющей стороной территории, или нейтральным государством для военнослужащих воюющих сторон.
Ключевые слова: иностранные граждане, лица без гражданства, чрезвычайное положение, интернирование, меры административного принуждения.
FEATURES OF THE LEGAL STATUS OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS DURING THE INTRODUCTION OF A STATE OF EMERGENCY IN THE TERRITORY OF THE RUSSIAN FEDERATION OR IN SOME OF ITS DISTRICTS
Oleg V. Ziborov, doctor of legal sciences, associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Sergey O. Kharlamov, candidate of legal sciences, associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. A state of emergency means a special legal regime introduced within the entire territory of the Russian Federation or in its individual areas of state bodies, local governments, organizations regardless of their organizational and legal forms and forms of ownership, their officials, public associations, which are established by this Federal Constitutional Law certain restrictions on the rights and freedoms of citizens of the Russian Federation, foreign citizens, stateless persons, the rights of organizations and public associations, as well as the imposition of additional responsibilities on them. Significant place is occupied by measures that are legal facts for the emergence of new groups of social relations, the existence of which is not foreseen in the peaceful course of public life. Such extraordinary measures include the internment (isolation) of foreign citizens of a state at war with the Russian Federation, the introduction of military censorship of mail and messages and other types of measures. Internment is understood as compulsory detention, relocation or other restriction of freedom of movement, established by one belligerent for citizens of another warring party on its territory or for citizens of another warrior who are in the territory occupied by the first warrior or neutral state for soldiers of belligerent parties.
Keywords: foreign citizens, stateless persons, state of emergency, internment, measures of administrative coercion.
Скайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Зиборов О.В., Харламов С.О. Особенности правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в период введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(6):17-21.
В ряду чрезвычайных мероприятий военного положения можно выделить те из них, которые служат основаниями для возникновения новых административных правоотношений, изменения или прекращения имеющихся. Обособленное место занимают именно те меры, которые являются юридическими фактами для возникновения новых групп общественных отношений, не свойственных мирному течению государственной и общественной жизни. К таким чрезвычайным мерам целесообразно отнести: возможность интернирования (изоляции) граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией, а также введения военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами. И если в случае с мерами, которые ужесточают или видоизменяют уже имеющиеся правовые требования, алгоритм их реализации более или менее понятен, то вновь возникающие общественные отношения, указанные выше, несомненно, нуждаются в первоочередном административно-правовом регулировании. Нельзя сказать, что и полномочия по интернированию, и военная цензура являются абсолютными правовыми новеллами. В правоприменительной практике и нашего государства, и зарубежных стран имеется достаточное количество примеров их использования. Однако, сегодняшнее состояние административного законодательства диктует настоятельную необходимость обобщить имеющийся опыт и закрепить его положительные аспекты в виде подзаконного нормативно-правового акта применительно к современным реалиям.
Возможность интернирования, под которым понимается принудительное содержание (в специально отведенных для этого местах) на своей территории одним воюющим государством граждан другого воюющего государства или нейтральным государством — военнослужащих воюющего государства, предусмотрена нормами современного международного права1. Одним из первых международных актов, предусматривающим возможность со стороны нейтрального государства, принявшего на свою территорию войска воюющей армии, права водворения и последующего их содержания в лагерях, с возможностью заключения в крепостях или приспособлен-
ных для этой цели местах, стали положения ст. 11 Конвенции о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны от 18 октября 1907 г.2. На сегодняшний день общие положения, касающиеся процедуры интернирования и административно-правового статуса интернируемого лица, предусмотрены в Женевской конвенции от 12 августа 1949 г. «О защите гражданского населения во время войны»3. В разд. 3 «Статус покровительствуемых лиц и обращение с ними» содержится ч. 4 «Правила, касающиеся обращения с интернированными», нормы которой регламентируют места интернирования, порядок питания и одежды интернируемых лиц, гигиены и медицинской помощи, религии, интеллектуальной и физической деятельности, личного имущества и денежных средств, предусматривает систему руководства интернированными и соблюдения ими дисциплины, сношения с внешним миром, порядок их привлечения к уголовной и дисциплинарной ответственности.
По своим признакам интернирование или изоляция граждан практически совпадает с такими мерами административного принуждения, как арест и задержание. Принципиальными отличиями являются основания и круг субъектов, в отношении кото-
1 «Женевская конвенция об обращении с военнопленными» [рус., англ.] (вместе с «Типовым соглашением по вопросу о непосредственной репатриации и госпитализации в нейтральной стране раненых и больных военнопленных», «Положением о смешанных медицинских комиссиях», «Правилами, касающимися коллективных посылок помощи военнопленным» и «Типовыми правилами, касающимися денежных переводов...») (заключена в г. Женеве 12 августа 1949 г.) (с изм. от 8 декабря 2005 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI. М., 1957. С. 125-204, 279-280; «Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны» [рус., англ.] (вместе с «Проектом Соглашения о санитарных и безопасных зонах и местностях», «Проектом Правил, касающихся коллективной помощи гражданским интернированным») (заключена в г. Женеве 12 августа 1949 г.) (с изм. от 8 декабря 2005 г.) // Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М.: Юридическая литература, 1990. С. 512-569.
2 «V Гаагская конвенция о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны» (заключена в г. Гааге 18 октября 1907 г.). СССР признал Конвенцию имеющей силу для СССР (Нота МИД СССР от 7 марта 1955 г.).
3 «Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны» [рус., англ.] (вместе с «Проектом Соглашения о санитарных и безопасных зонах и местностях», «Проектом Правил, касающихся коллективной помощи гражданским интернированным») (заключена в г. Женеве 12 августа 1949 г.) (с изм. от 8 декабря 2005 г.) // Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М.: Юридическая литература, 1990. С. 512-569.
рых применяется эта мера. Интернирование определенных категорий лиц осуществляется в интересах обеспечения государственной безопасности как средство контроля заданными лицами. Причем изолирование происходит без возбуждения в отношении этих лиц административного или уголовного преследования, поскольку, в отличие от того же административного ареста, являющегося административным наказанием за совершенное правонарушение, интернирование выступает как превентивная мера. Поэтому необходимо заблаговременно предусмотреть все возможные аспекты и основания интернирования именно в условиях мирного времени, а не в период возникшего вооруженного конфликта. Нужен подзаконный акт, который содержал бы достаточное количество гарантий соблюдения законности в процессе интернирования, а также предусматривал бы — на каких основаниях может осуществляться интернирование тех или иных лиц. На наш взгляд, само государство, удерживающее граждан при подобных обстоятельствах, заинтересовано в установлении четких правил.
Правоприменительная практика интернирования показывает, что с самого начала ведения военных действий у государства возникала новая форма правоотношений, которую кратко можно охарактеризовать как «презумпция виновности», либо как «предположение о возможной противоправной деятельности» определенной социальной общности данного государства. Неоднократно подобные примеры встречались в годы Второй мировой войны как на территории нашего государства, так и в других странах. Так, например, руководство Советского Союза приняло решение о принудительном перемещении в строго отведенные районы государства граждан СССР определенных национальностей (в частности, русских немцев)4. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. «О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья»5 предусматривалось переселение всего немецкого населения, проживающего в указанных районах, в другие районы страны, в частности Новосибирскую и Омскую области, Алтайский край, Казахстан и ряд других местностей. Как мы видим, правовой основой интернирования в данном случае стал нормативно-правовой акт, принятый уже в ходе войны. Это означает, что, как и сегодня, заблаговременной правовой базой госу-
дарство в должной мере не обладало. Приведенный пример как нельзя лучше демонстрирует необходимость именно заблаговременного регламентирования военного положения, поскольку осуществляющиеся в это время военные действия не способствуют качественной разработке и принятию соответствующих документов. Например, в качестве основания подобной изоляции русских немцев (напомним, что сегодня можно интернировать только граждан иностранных государств, воюющих с Российской Федерацией), Указ предусматривал наличие достоверных данных, полученных военными властями, о том, что среди немецкого населения, которое проживает в районах Поволжья «...имеются тысячи и десятки тысяч диверсантов и шпионов, которые по сигналу, данному из Германии, должны произвести взрывы в районах, населенных немцами Поволжья». Поскольку факт наличия такого «большого количества диверсантов и шпионов среди немцев Поволжья никто из немцев, проживающих в районах Поволжья, советским властям не сообщал», государство предполагает, что в среде немецкого населения Поволжья скрываются «враги советского народа и Советской власти». Исходя из изложенного, Президиум Верховного Совета СССР обосновал последующее принудительное переселение одного из социальных этносов СССР (что, несомненно, совпадает по своим признакам с интернированием) необходимостью использования превентивных мер на случай возникновения диверсионных актов, «затеянных по указке из Германии немецкими диверсантами и шпионами». В рассматриваемом случае полномочия по переселению всего немецкого населения, проживающего в районах Поволжья, с наделением их земельными участками предоставлялись Государственному Комитету Обороны.
Аналогичные меры по интернированию применялись в соответствии с Постановлением Государственного Комитета Обороны от 6 сентября 1941 г.
4 Более подробно на эту тему, см., например: Вашкау Н.Э. Немцы в России: история и судьба. Волгоград: ВГУ, 1994. С. 68; БелковецЛ.П. Административно-правовое положение российских немцев на спецпоселении 1941-1945 гг.: Исто-рико-правовое исследование. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2003.
5 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. «О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья» // Протокол заседания Президиума Верховного Совета СССР. 1941. № 9. Ст. 256.
№ 636 в отношении немцев, проживающих в г. Москве, в Московской и в Ростовской областях. Этим документом предписывалось переселить немцев из г. Москвы и Московской области — 8617 человек и Ростовской области — 21 400 человек в Казахскую ССР, в том числе: в Карагандинскую область — 4 тыс. человек, Джамбульскую — 8 тыс., Кзыл-Ординскую — 8 тыс. и Южно-Казахстанскую — 10 017 человек6.
Таким образом, принципиальным отличием интернирования (изоляции) как чрезвычайной меры военного положения в историческом аспекте по сравнению с современным его пониманием, является адресат применения данной меры. Сегодня применить принудительную изоляцию возможно только в отношении граждан иностранных государств, находящихся в состоянии войны с Российской Федерацией, но никак не в отношении граждан своего государства, к какой бы социальной общности они не относились. Тем более, что нельзя гарантировать применение этой меры только в строго необходимых случаях, когда без этого невозможно обеспечить безопасность государства. Так, период Великой Отечественной войны наглядно продемонстрировал огульность выдвигаемых обвинений и их безосновательность, поскольку подавляющее большинство немецкого населения вместе совсем советским народом способствовало победе Советского Союза над фашистской Германией. Учитывая изложенное, 29 августа 1964 г. положения Указа 1941 г. в части, касающейся огульного обвинения в отношении немецкого населения, проживавшего в районах Поволжья, были отменены7. Более того, 26 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов», который предусматривал отмену всех незаконных актов, принятых в отношении репрессированных народов8.
Справедливости ради следует отметить, что подобная правоприменительная практика встречалась не только на территории нашего государства, но и в других странах. В частности, подобный метод изолирования граждан был использован в США, после того как японские вооруженные силы совершили сокрушительную атаку на военную базу Перл-Харбор 7 декабря 1941 г. Это послужило основанием для интернирования более 100 тыс. этнических японцев, многие из которых были американскими гражданами, остальные имели законный вид на житель-
ство9. Все интернированные граждане помещались на территории концентрационных лагерей, что впоследствии было признано незаконным, поскольку содержавшиеся изолированно от общества до окончания войны лица японской национальности не представляли угрозы для национальной безопасности США10.
Подобная тактика интернирования граждан активно применялась в 80-е гг. XX в. и руководством Ирака в ходе военной операции под кодовым названием «Буря в пустыне» как ответная мера воздействия за незаконный захват Кувейта, что впоследствии стало предметом для многократного разбирательства Европейским судом по правам человека11.
Интернирование как мера государственного принуждения неоднократно становилось предметом на-
6 Постановление ГКО от 6 сентября 1941 г. N° 636 «О переселении немцев из Москвы и Московской области и из Ростовской области» // Москва военная. 1941-1942. Мемуары и архивные документы. М.: Издательское объединение «Мос-горархив», 1995. С. 77-78.
7 Указ Президиума ВС СССР от 29 августа 1964 г. «О внесении изменений в Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. «О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья» // Ведомости ВС СССР. 1964. № 52. Ст. 592.
8 Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 (ред. от 1 июля 1993 г.) «О реабилитации репрессированных народов» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 18. Ст. 572.
9 Confinement and ethnicity: an overview of World War ii japanese american relocation sites, Jeffery F. Buron,Mary M. Farrell, Florence B. Lord, and Richard W. Lord, chapter 3, nps, accessed 31 aug. 2006; AndrewE. Taslitz. Stories of fourth amendment disrespect: from elian to the internment, 70 fordham law review. 2257, 2306-07 (2002); Testimony of John Ll. Dewitt, 13 april 1943, House naval affairs subcommittee to investigate congested areas, part 3, pp. 739-40 (78th cong ., 1st sess.), cited in Korematsu V. United States, footnote 2, reproduced at findlaw.com, accessed 11 sept. 2006; Peter Irons (1976, 1996). Justice at war: the story of the japanese american internment cases. University of Washington press.
10 Report of the commission on wartime relocation and internment of civilians. December, 1982.
11 Информация о постановлении ЕСПЧ от 16 сентября 2014 г. по делу «Хассан (Hassan) против Соединенного Королевства» (жалоба № 29750/09) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. № 12(150); Информация о постановлении ЕСПЧ от 7 июля 2011 г. по делу «Аль-Джедда (Al-Jedda) против Соединенного Королевства» (жалоба № 27021/08). По делу обжалуется длительное содержание под стражей иракского гражданина английскими вооруженными силами в Ираке на основании резолюции Совета Безопасности ООН. По делу допущено нарушение требований ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2012. № 1; «Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II)» [рус., англ.] (подписан в г. Женеве 8 июня 1977 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. М., 1993. С. 182-191.
учного исследования12. Однако, как мы уже отмечали, во многом авторы были не свободны от идеологических догм, что неизбежно приводит к узкому, одностороннему пониманию этой сложнейшей функции. В подавляющем большинстве случаев правоведы, занимающиеся исследованием отдельных аспектов применения государственно-властных мер, в том числе и интернирования, действовали в угоду политической конъюнктуре, что не способствовало объективной оценке, и как следствие, в целом не позволяло оценить значение подобных институтов для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Многоаспектность данных мер подменяется выдвижением на передний край отдельных, наиболее негативных реалий прошлого: злоупотребление государственно-властными полномочиями, ущемление прав и свобод граждан, некомпетентность должностных лиц, административный произвол и т.д. Признавая, что отдельные исторические этапы развития нашего государства характеризовались использованием правового инструментария для защиты завоеваний советской власти, отметим, что в рамках выстраивания административно-правовой концепции военного положения следует абстрагироваться от негативных оценок тех или иных правовых механизмов и сосредоточить исследовательское внимание на тех аспектах мер административного принуждения, которые смогут поспособствовать обеспечению безопасности Российской Федерации сегодня. Исходя из этого, меры административного принуждения, применявшиеся правоохранительными органами государства, в том числе и в период СССР, следует рассматривать как метод государственной управленческой деятельности, направленный на охрану правопорядка и обеспечение общественной безопасности. Актами применения норм административного права выступают в данном случае юрисдикционные, правоприменительные акты, принимаемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами. Поэтому для обеспечения законности в про-
цессе их принятия следует заблаговременно предусмотреть все необходимые административные процедуры, иными словами — разработать и принять нормы административного права, устанавливающие «какие меры, при каких условиях, в каком порядке и кем могут применяться»13.
Отсутствие строго определенных и логически обоснованных правовых предписаний дает возможность неправильного толкования норм административного права, регламентирующих меры и ограничения в условиях военного положения. Поэтому необходимо не просто совершенствовать нормативно-правовое регулирование в этой сфере, но и, на первом этапе, хотя бы восполнить имеющиеся правовые пробелы. Необходимо определить исчерпывающий перечень оснований для применения той или иной чрезвычайной меры, разработать четкие алгоритмы реализации мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан.
12 См., например: БугайН.Ф. К вопросу о депортации народов СССР в 30-40-х гг. // История СССР. 1989. № 6; Бугай Н.Ф. Депортация // Политический собеседник. 1990. № 3; Бугай Н.Ф. Правда о депортации чеченского и ингушского народов // Вопросы истории. 1990. № 7; Бугай Н.Ф. Депортация: Берия докладывает Сталину // Коммунист. 1991. № 3; «Погружены в эшелоны и отправлены к местам поселений...» / Сост. Н.Ф. Бугай // История СССР. 1991. № 1; Бугай Н.Ф. 40-50-е гг.: последствия депортации народов (свидетельствуют архивы НКВД-МВД СССР) // История СССР. 1992. № 1; Бугай Н.Ф. Немцы в структуре производительных сил СССР // Немецкий российский этнос: вехи истории. М., 1994; Бугай Н.Ф., Берия Л. И. Сталину: «Согласно Вашему указанию...». М.: АИРО-ХХ, 1995; 3емсков В.Н. Спецпоселенцы (по документации НКВД-МВД СССР) // Социологические исследования. 1990. № 11; Земсков В.Н. К вопросу о репатриации советских граждан: 1944-1951 гг. // История СССР. 1990. № 4; Земсков В.Н. Заключенные, спецпоселенцы, ссыльнопоселенцы, ссыльные и высланные: статистико-географи-ческий аспект // История СССР. 1991. № 5; Земсков В.Н. ГУЛАГ (историко-социологический аспект) // Социологические исследования. 1991. № 7; Земсков В.Н. Массовое освобождение спецпоселенцев и ссыльных (1954-1960 гг.) // Социологические исследования. 1991. № 1; Земсков В.Н. «Кулацкая ссылка» накануне и в годы Великой Отечественной войны // Социологические исследования. 1992. № 2; Земсков В.Н. Судьба «кулацкой ссылки» в послевоенное время // Социологические исследования. 1992. № 8.
13 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 441.
