CC BY
53УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10050
ОСОБЕННОСТИ ПРАВ И СВОБОД КОРЕННЫХ
МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В ОБЛАСТИ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Проблемные аспекты
Александр Степанович ИВАНОВ, магистр ИГСУ РАНХиГС E-mail: karen7777@bk.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются ключевые проблемы прав малочисленных народов в области традиционного природопользования. Выявлены очевидные противоречия между федеральным и региональным законодательством.
Ключевые слова: права и свободы, малочисленные народы, традиционное природопользование, актуальные проблемы.
Annotation. The article deals with the key problems of the rights of small peoples in the field of traditional nature management. Obvious contradictions between the Federal and regional legislation are revealed.
Keywords: rights and freedoms, small peoples, traditional nature management, actual problems.
Научный руководитель: К.М. Конджакулян, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук
Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств в мире, где проживают более 160 народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании Российского государства.
Правовую основу публичного управления территориями традиционного природопользования составляет система законодательных и подзаконных актов. Среди них Конституция Российской Федерации, согласно которой гарантируется право каждого определять свою национальную принадлежность, в том числе коренным малочисленным народам Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации, и федеральные законы: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Анализ действующего законодательства в содержательном плане позволяет констатировать, что на уровне нормативного регулирования созданы предпосылки для участия коренных малочисленных народов в политической, экономической и социально-культурной сферах жизни общества — имеется ряд нормативных правовых актов, направленных на улучшение условий жизни представителей коренных малочисленных
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2020
народов. Однако зачастую их права, льготы и преимущества, установленные законодательством, не реализуются из-за отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения и надлежащего государственного контроля. Как следствие, лица, принадлежащие к этим народам, формально являясь равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина.
При этом важно отметить, что некоторые проблемные аспекты государственного и муниципального управления указаны в научной литературе1.
В настоящее время общественность и правительства многих стран все большее внимание уделяют немногочисленным группам (категориям) своих граждан — коренным народам, их правам и интересам. Причины для этого различны, в том числе это активные действия самих коренных народов и их несомненный вклад в сохранение природных ресурсов и природы в целом. Недаром Организацией Объединенных Наций второй раз подряд объявлено десятилетие коренных малочисленных народов2, а 13 сентября 2007 г. принята Декларация о правах коренных народов3.
Выделяются следующие проблемы в связи с нынешним состоянием правового регулирования прав коренных малочисленных народов4?
Одна из общих проблем, способных в будущем серьезно повлиять на судьбу (статус) этих народов, кроется в самом определении коренных малочисленных народов, содержащемся в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»5 (далее — Закон о гарантиях).
Согласно ст. 1 Закона о гарантиях под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Среди прочих критериев законодатель изначально заложил количественный критерий отнесения того или иного коренного народа к категории малочисленных, тем самым очертив границы реализации Закона. Закон закрепил особые права именно для представителей коренных народов, насчитывающих менее 50 тыс. человек, и не предусмотрел правовые последствия для
народа, количественная характеристика которого перестанет удовлетворять этому критерию, т.е. достигнет 50 тыс.
В Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» ст. 12 определяет, что в случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Исходя из смысла данной нормы следует, что имеются в виду случаи, когда изымаются отдельные земельные участки, либо обособленные объекты, либо даже вся территория традиционного природопользования, но речь не идет об утере связи со всеми ранее традиционно занимавшимися коренными народами землями, т.е. о переселении.
Какие же правовые последствия наступят для народа в случае необходимости их переселения с занимаемых земель, например, при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд в случае строительства крупного хозяйственного объекта6?
Необходимо продумать механизм предотвращения такой ситуации, например, указать, что коренные народы — это не только народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, но и народы, принудительно выселенные государством с таких территорий, либо предусмотреть дополнительные компенсации и гарантии народам и представителям, потерявшим статус коренных малочисленных народов в результате действий государства7.
Важно отметить, что согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы и их представители имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (п. 8 ч. 1 ст. 8).
Закон не определяет, куда конкретно направляются средства, выплачиваемые в качестве возмещения таких убытков, кто конкретно и как
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2020
распоряжается этими средствами. Закон также не разъясняет, каким образом заинтересованные представители коренных малочисленных народов участвуют в распределении и контроле за использованием средств, перечисляемых в счет возмещения понесенных ими убытков.
Как указывает Л.В. Андриченко, «на практике, как правило, эти средства направляются на счета органов местного самоуправления, организованных и действующих на соответствующих территориях. Между тем должного контроля за реализацией ими перечисляемых средств не осуществляется». Средства, подлежащие использованию на восстановление и улучшение пастбищ, охотничьих хозяйств и иные нужды, зачастую направлялись на иные цели, например на выплату зарплаты, пенсий, пособий и проч. До сих пор не разъяснено, какой именно ущерб должен возмещаться коренным народам и в каком размере.
Очень важно на законодательном уровне установить четкие критерии убытков, цели, определяющие направления расходования средств, взысканных в счет возмещения убытков, и сам механизм возмещения.
Отметим, что Федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 при выдаче лицензии на добычу полезных ископаемых не содержит нормы о порядке согласования или одобрения, если горные работы осуществляются на территории традиционного природопользования федерального, регионального или местного значения. Согласно этому Закону для выдачи лицензии на право пользования недрами необходимо заключение экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза включает все аспекты жизни и деятельности коренных малочисленных народов Севера, постоянно проживающих на территории традиционного природопользования, а также влияние намечаемой хозяйственной деятельности на атмосферу, животный мир, землю и водные объекты. Для проведения государственной экологической экспертизы объектов, указанных в ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», за исключением объектов, указанных в подпунктах 7.1 и 7.3 ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в том числе повторной, заявитель вправе представить:
а) положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
б) заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключение общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
в) материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления .
В то же время коренные малочисленные народы вправе принять участие в обсуждении проектов о намечаемой хозяйственной деятельности в виде проведения общественных обсуждений (публичных слушаний), т.е. общественной экологической экспертизы. Порядок проведения общественных обсуждений (публичных слушаний) определяется органами местного самоуправления по инициативе коренных малочисленных народов Севера, родовых общин и общественных организаций в сфере экологии.
Не совсем понятно, возможна ли выдача лицензии на право пользования недрами при отрицательном результате публичных мероприятий по обсуждению намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности. Для этого заказчик экологической экспертизы должен известить органы местного самоуправления и представителей коренных малочисленных народов о предстоящем публичном мероприятии.
В этом плане представляет интерес судебное дело по иску Администрации муниципального района «Оленекский эвенкийский национальный район» РС(Я) к Управлению по недропользованию по Республике Саха (Якутия), которое выдало лицензию на право пользования недрами ОАО «Алмазы Анабара» в отношении месторождения реки Малая Куонамка с притоком Маспакы.
Муниципальному району судебные инстанции отказали в иске в полном объеме на том основании, что получение лицензии не должно согласовываться с органами местного самоуправления, пропущен срок для обжалования, не доказаны полномочия по представлению интересов коренных малочисленных народов и т.д.
Не совсем также понятно, каким образом органы местного самоуправления и лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, должны узнавать сведения, что на территории традиционного природопользования будет производиться добыча полезных ископаемых, если недропользователь не поставит их в известность
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2020
об этом. В отдаленных и труднодоступных местностях в отсутствие устойчивой связи это представляет определенные трудности, которые при должном отношении вполне можно преодолеть.
1 См.: Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое исследование на примере Российской Федерации и Республики Армения). М.: Юрлитин-форм, 2013;
Конджакулян К.М. Административная ответственность за нарушение избирательны» прав в Российской Федерации и Республике Армения. М.: Юрлитинформ, 2014; Конджакулян К.М. Административная ответственность в Российской Федерации и Республике Армения: понятие и сущность // Рос. юстиция. 2013. № 4.
2 Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (принята 24.02.2004 г.) // http:// www.raipoNlaw.org/images/word/decades/N0448672.pdf
3 Декларация ООН о правах коренных народов (принята 13.09.2007 г.) // www.raipoNlaw.org/images/word/ decades/N0448672.pdf
4 См.: Андриченко Л.В. Международно-правовая защита коренных народов // Журнал рос. права. 2017. № 5; Брачун Т.А., Соловьева А.В. Коренные малочисленные народы Севера: проблемы и перспективы социально-экономического развития. Ростов н/Д, 2016.
5 Федеральный закон «О гарантиях прав коренный малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп., внесенными федеральными законами от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от
26.06.2007 г. № 118-ФЗ, от 13.05.2008 г. № 66-ФЗ и от
30.12.2008 г. № 309-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 27. Ст. 3213; 2008. № 20. Ст. 2251; 2009. № 1. Ст. 17.
6 Жуковка Е.В. Вопросы правового обеспечения прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования // Журнал рос. права. 2019. № 1. С. 34.
7 Федеральный закон «О гарантиях прав коренный малочисленных народов Российской Федерации...
Библиографический список
1. Андриченко Л.В. Международно-правовая защита коренных народов // Журнал рос. права. 2017. № 5.
2. Брачун Т.А., Соловьева А.В. Коренные малочисленные народы Севера: проблемы и перспективы социально-экономического развития. Ростов н/Д, 2016.
3. Гарипов Р.Ш. Декларация ООН о правах коренных народов как важный шаг на пути к восстановлению справедливости // Моск. журнал междунар. права. 2018. № 2.
4. Гарипов Р.Ш. Защита прав коренных народов в России и США. Казань, 2015.
5. Жуковка Е.В. Вопросы правового обеспечения прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования // Журнал рос. права. 2019. № 1.
6. Комментарий к Федеральному закону о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова. М., 2019.
7. Конджакулян К.М. Административная ответственность в Российской Федерации и Республике Армения: понятие и сущность // Рос. юстиция. 2013. № 4.
8. Конджакулян К.М. Административная ответственность за нарушение избирательных прав в Российской Федерации и Республике Армения. М.: Юрлитинформ, 2014.
9. Конджакулян К.М. Исполнительная власть в Республике Армения // Гос. власть и местное самоуправление. 2012. № 1.
10. Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое исследование на примере Российской Федерации и Республики Армения). М.: Юрлитинформ, 2013.
11. Конджакулян К.М. Некоторые институциональные аспекты государственного управления: проблемы и пути совершенствования (сравнительное исследование) // Гос. власть и местное самоуправление. 2015. № 1.
12. Конджакулян К.М. Предложения по усовершенствованию функциональных характеристик правительств Армении и России (Сравнительно-правовое исследование) // Право и образование. 2015. № 2.
13. Конджакулян К.М. Президент в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.
14. Конджакулян К.М. Сущность института президентства в Российской Федерации и Республике Армения // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10.
15. Конджакулян К.М. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Защитник в Республике Армения в системе органов государственной власти // Закон и право. № 12. 2015.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2020
