CC BY
322
2005
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия Менеджмент, Экономика, Финансы
№88(6)
УДК 656.71
ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ ДОКАЗАТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ ПРИ СЕРТИФИКАЦИИ ЭКСПЛУАТАНТОВ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ АВИАЦИОННЫЕ РАБОТЫ
О.В. ХУДОЛЕНКО
Статья представлена доктором экономических наук, профессором Репиной О.В.
На основе анализа международных требований и действующей в России нормативно-правовой базы, регулирующей выполнение авиационных работ в отраслях экономики, предложены пути совершенствования существующей системы организации и выполнения авиаработ.
Основная доля использования вертолетного парка России приходится на выполнение авиационных работ, осуществляемых в интересах заказчиков на договорной основе. В связи с этим, хотелось бы более подробно остановиться на анализе международных требований и действующей в России нормативной базы в части выполнения авиационных работ и высказать нашу позицию по модернизации существующей системы организации и выполнения авиационных работ, и ее отражению в доказательной документации, представляемой заявителем для получения (продления) сертификата эксплуатанта.
В Руководстве ИКАО по типовым правилам национального регулирования производства полетов воздушные суда и полеты классифицированы по трем классам: коммерческие транспортные полеты; авиационные спецработы; полеты авиации общего назначения [1].
Такая классификация выполнена в целях упрощения типовых правил, которые государство должно разработать с целью обеспечения безопасности полетов, так как именно к этим типам полетов применяются различные стандарты. При этом оговаривается, что в части требований нет разграничений между внутренними и международными полетами, между регулярными и нерегулярными полетами.
Согласно этого документа полет для выполнения авиационных работ представляет собой специализированный полет, отличный от авиатранспортных перевозок, при котором воздушное судно используется эксплуатантом или владельцем для предоставления услуг в области сельского хозяйства, строительства, фотографирования, аэрофотосъемки, наблюдения и патрулирования, оказания медицинской помощи и проведения поисково-спасательных работ.
Данные рекомендации ИКАО реализованы в Воздушном кодексе, где воздушным перевозкам посвящена глава XV, а авиационным работам - глава XVI. Основная правовая норма этой главы гласит: "Общие правила выполнения авиационных работ и правила выполнения авиационных работ определенных видов устанавливаются федеральными авиационными правилами" (ФАП). Проекты данных ФАПов неоднократно представлялись НПК "ПАНХ" авиационным властям России, но ни один их них не был введен в действие в установленном порядке.
Принятые в России процедуры сертификации эксплуатантов коммерческой гражданской авиации включают в себя как эксплуатационную сертификацию, так и сертификацию на право осуществления коммерческих воздушных перевозок и авиационных работ, причем единые для всех категорий авиапредприятий независимо от видов деятельности, типов и количества воздушных судов.
К примеру, в США раздел "Сертификация и эксплуатация" структуры воздушного законодательства предусматривает отдельные FARbi в части эксплуатации: крупных воздушных судов (FAR 121, FAR 125), воздушных перевозок на вертолетах (FAR 127), перевозок грузов на внешней подвеске вертолетов (FAR 133), воздушных такси (FAR 135),
сельскохозяйственных воздушных судов (FAR 137) и т. д.
Разработанная рабочей группой FAA новая модель национального воздушного законодательства (наиболее близкая к действующему воздушному законодательству Канады) предусматривает отдельную часть 11- Авиационные работы, где также предусмотрена дополнительная выдача операторам, имеющим эксплуатационный сертификат, свидетельств, разрешающих выполнение: сельскохозяйственных авиационных работ, работ с использованием внешней подвески вертолетов; проведение авиационных съемок; экскурсионные и деловые полеты; полеты по воздушному наблюдению.
Перечень видов авиационных работ по технологическому признаку, можно считать единым. Различие заключается в целях их осуществления, которые определяются национальными особенностями по использованию авиации. Российской национальной особенностью является уникальный опыт, приобретенный бывшим Советским Союзом по крупномасштабному применению авиации в сельском и лесном хозяйстве, строительстве и геологии, нефтяной и газовой промышленности, здравоохранении. Об этом свидетельствует большое количество документов по ПАНХ, утвержденных МГА СССР. Последний сборник основных нормативных актов МГА, регулирующих выполнение авиационных работ, был выпущен в 1986 г. В него вошло более 60 действующих руководящих документов по состоянию на 27 августа 1985 года.
Этими документами до сих пор руководствуются, хотя по правовым нормам они не соответствуют действующему законодательству и не в полной мере отражают современные условия. Например, приказ МГА № 172 от 26.11.82г. "Основные условия установки и эксплуатации нетабельной и съемной специальной аппаратуры на самолетах и вертолетах ГА" в рамках социалистической экономики отражал единую и четкую систему оперативных разрешительных процедур по разовой установке и использованию оборудования, предусматривающую разработку эскизной документации на установку в пределах типовой конструкции и ее согласование с управлениями, разработчиками ВС. В современных условиях данный документ работает только в содержательной части (обязательность процедур согласования), которая практически приводит к недопустимым потерям времени, денег и части объемов работ эксплуатанта.
К примеру, у НПК "ПАНХ" появился Заказчик на патрулирование газопровода, которому в процессе полета нужна была связь со своими наземными бригадами. Для этого предлагалось использовать портативную автомобильную радиостанцию типа MS0- 2000 весом 400 г. Никаких технических проблем с ее установкой и использованием нет, что было подтверждено специальными проверками на земле и в воздухе. Однако решение вопросов с МВЗ им. М.Л. Миля и Г осНИИ "Аэронавигация" о легализации этого оборудования длится уже полтора года, "стоит" около 2 млн. руб. (проведение ОКР?), что эквивалентно доходу от всей работы на этого заказчика.
В части производства полетов и деятельности эксплуатантов приняты новые Федеральные авиационные правила [2], [3], [4].
Проследим, каким образом реализуются некоторые положения этих ФАПов при организации полетов на выполнение авиационных работ и подготовке доказательной документации для прохождения процедур сертификации.
Статья 115 Федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве РФ: "Правила полетов по различным видам авиационных работ устанавливаются соответствующими актами видов авиации" [3].
В настоящее время "соответствующим актом" гражданской авиации является Наставление по производству полетов в гражданской авиации СССР (НПП ГА - 85), где п. 10.1.3. уставлено, что "организация и выполнение полетов по различным видам авиационных работ осуществляется в соответствии с настоящим Наставлением, Руководством по летной эксплуатации соответствующего вертолета (РЛЭ), Руководствами, технологиями или инструкциями по видам работ".
По некоторым видам работ имеются Руководства (по съемочным полетам, по авиахимработам, по лесоавиационным работам, по аэрофотосъемке) и довольно большое количество различных Инструкций, разработанные научными организациями МГА СССР и отраслевыми ведомствами Заказчика, в основном, в 70-80 годы прошлого века.
Учитывая, что все эти Руководства и Инструкции в части правовых норм не соответствуют Воздушному кодексу РФ, использование их в полном объеме не возможно. С учетом сертификационных требований, предъявляемых к эксплуатанту коммерческой гражданской авиации, они могут использоваться только путем включения в Руководства эксплуатанта отдельных положений, со ссылкой на конкретные пункты, или в качестве аналога для разработки самостоятельных Инструкций.
Таким образом, для реализации статьи 115 [3] должны быть установлены типовые правила выполнения полетов по конкретным видам работ (взамен главы 10 НПП ГА-85 и Руководств по видам работ), на основании которых разрабатываются и включаются в Руководство по производству полетов (РПП) Инструкции по выполнению авиационных работ.
Далее проследим, каким образом реализуются Общие сертификационным требованиям к выполнению авиационных работ, установленные в [4].
По опыту прохождения НПК "ПАНХ" процедур сертификации эксплуатанта орган по сертификации эксплуатантов не требовал доказательной документации, подтверждающей выполнение этих требований, то есть документального подтверждения наличия для
выполнения конкретных видов авиационных работ:
- воздушных судов, предназначенных и оборудованных для выполнения заявленных видов авиационных работ;
- персонала, допущенного к выполнению заявленного вида авиационных работ;
- сертифицированных технических средств для выполнения заявленного вида авиационных работ;
- инструкций по выполнению авиационных работ.
Таким образом, требования есть, а контроля за их исполнением нет.
Доказательная документация к разделу 2 Заявки "Местоположение, базирование, регионы полетов, виды авиаперевозок и авиаработ, организационная структура" в части подтверждения видов авиационных работ предусматривает перечень лицензий заявителя на авиационные услуги.
ФАП по лицензированию деятельности в гражданской авиации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 85) устанавливает обратное: для получения
лицензии на выполнение авиационных работ заявитель представляет "копию документа, подтверждающего профессионально-техническую (технологическую) возможность заявителя выполнять лицензируемый вид деятельности (свидетельства эксплуатанта, сертификата)". Из чего следует, что именно в процессе сертификации должна подтверждаться возможность выполнения конкретных видов авиационных услуг, что и предусмотрено формой сертификата.
Доказательная документация к разделу 5 Заявки "Воздушные суда". Авиационные работы по распределению веществ, строительно-монтажные работы и транспортирование грузов на внешней подвеске должны выполняться с использованием технических средств, сертифицированных в соответствии с ФАП "Технические средства для выполнения авиационных работ. Требования и процедуры сертификации", утв. приказом Минтранса от 29.10.03 № 202. До настоящего времени этот ФАП не работает.
Доказательная документация к разделу 7 Заявки "Организация летной работы"
предусматривает наличие подготовленного летного состава в части квалификационных проверок и допусков по типу воздушного судна, к международным полетам, к перевозке опасных грузов, аварийно-спасательным полетам. По видам авиационных работ - работы с внешней подвеской, с сельскохозяйственным или съемочным оборудованием специальная подготовка вроде бы уже не требуется, так как не находит отражения в доказательной документации.
Если в электронной Заявке не требуется отражать специфику организации и выполнения авиационных работ, то, естественно, и в Руководствах эксплуатанта нет соответствующих сведений о системе организации авиационных работ и эксплуатации технических средств, программе подготовки авиационного персонала к выполнению работ по видам, инструкциях по обеспечению и выполнению производственных полетов.
При таком подходе со стороны государства не составит труда любому эксплуатанту получить разрешение (лицензию) на выполнение авиационных работ и любых других видов работ, за которые ему платит Заказчик, без каких-либо ограничений.
С целью частичного устранения такого положения со стороны Управления надзора за летной деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере транспорта были даны разъяснения по поводу включения в РПП общей инструкции по организации и обеспечению и инструкций по выполнению авиационных работ определенных видов (информационное письмо от 23.09.04г. № 6/1/14-14.01). Однако, при отсутствии государственной системы обеспечения и контроля за безопасностью полетов при выполнении авиационных работ, оформленной законодательно в рамках Федеральных авиационных правил и нормативных документов, навести порядок в этой сфере деятельности пока не представляется возможным.
На протяжении 40 лет одной из задач НПК "ПАНХ" является проведение исследований в области разработки новых методов использования авиации в различных отраслях народного хозяйства, разработка технических средств, отработка технологий и внедрение их в практику гражданской авиации посредством утверждения и согласования инструкций по авиационным работам.
Естественно, что самостоятельная разработка технологий авиационных работ под силу только авиационным организациям, имеющим соответствующую летно-испытательную базу и квалифицированный персонал. Чтобы решить данную проблему, была предпринята попытка определить Порядок разработки и введения в действие инструкций по выполнению авиационных работ, который был утвержден в качестве методического документа распоряжением Минтранса от 8 января 2004 № КР-1 р [5].
Введение в действие Инструкций предлагается посредством их регистрации и внесения в информационный фонд основных сведений по их использованию. Такой порядок объясняется тем, что разработчиками в настоящее время могут быть как авиационные организации, так и представители Заказчиков (пример - Инструкция Федеральной службы лесного хозяйства по авиационной охране лесов), а инициатором разработки как авиационные власти, так и сами эксплуатанты. Раннее разработанные Инструкции предлагается включить полностью в информационный фонд или издать отдельным сборником. Только в части выполнения
авиационных работ вертолетами с использованием внешней подвески имеется более десятка методических документов, которые должны быть доступны всем потенциальным пользователям, что при современном развитии информационных технологий вполне реально.
Инструкции являются самым низшим документом и должны разрабатываться на основе и в развитии документов более высокого уровня - федеральных авиационных правил. Необходимы типовые Инструкции - применительно к конкретному виду авиационных работ (по авиационному распределению веществ, по съемочным полетам, по полетам с использованием внешней подвески вертолетов, по воздушному патрулированию). Пример такой Инструкции, утвержденной распоряжением Минтранса от 8 января 2003 г. № КР-2-р, - "Инструкция по транспортированию грузов на внешней подвеске вертолетов". На ее основе с учетом конкретных целей и условий выполнения работ, включая условия договора с Заказчиком, разрабатываются Инструкции эксплуатанта.
Для реализации этой схемы предлагаем вновь вернуться к рассмотрению проектов ФАП с целью приведения нормативно-правовых основ данного вида деятельности в соответствии с международными требованиями и национальным законодательством.
В дальнейшем предусматривается реализация разработанных документов через механизм государственного регулирования деятельностью в области гражданской авиации, в частности,
при выдаче сертификатов с правом эксплуатации воздушных судов с целью выполнения конкретных видов авиационных работ. Для этого необходимо пересмотреть инструктивный материал к подготовке доказательной документации для прохождения процедур сертификации с учетом вида деятельности. В части авиационных работ можно использовать основные положения документа ИКАО Doc 9408-AN /922 "Руководство по авиационным работам".
Подводя итог вышесказанному, с целью повышения эффективности деятельности гражданской авиации в части выполнения авиационных работ и совершенствования государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов, предлагается:
1. Внести на рассмотрение Департамента государственной политики в области гражданской авиации, геодезии и картографии Минтранса России предложения о введении в действие федеральных авиационных правил «Общие правила выполнения авиационных работ» и «Правила выполнения авиационных работ определенных видов» и о формировании на их основе нормативно-правовой и организационно-технической базы авиационной деятельности по выполнению авиационных работ.
2. Внести изменения в действующие и разработать новые методические документы в развитии ФАП «Сертификационные требования к эксплуатантам коммерческой гражданской авиации. Процедуры сертификации», отражающие специфику выполнения авиаработ.
3.Разработать положение о федеральном информационном фонде и создать электронную базу нормативных документов по авиационным работам.
4. Внести изменения в действующие и разработать новые методические документы в развитии ФАП «Сертификационные требования к эксплуатантам коммерческой гражданской авиации. Процедуры сертификации» и ФАП "Технические средства для выполнения авиационных работ. Требования и процедуры сертификации".
5. Организовать работу по сертификации технических средств для авиационных работ в соответствии с ФАП "Технические средства для выполнения авиационных работ. Требования и процедуры сертификации".
ЛИТЕРАТУРА
1. Дос 9388-AN/918 Руководство по типовым правилам национального регулирования производства полетов и сохранения летной годности воздушных судов. Второе издание, 1987.
2. Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1084).
3. Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (утв. приказами Минобороны, Минтранса, Росавиакосмоса от 31 марта 2002 г. № 136/42/51), зарегистрированы в Минюсте 24 июля 2002 г. № 3615.
4. Федеральные авиационные правила "Сертификационные требования к эксплуатантам коммерческой гражданской авиации. Процедуры сертификации" (утв. приказом Минтранса от 4 февраля 2003 г. № 11), зарегистрированы в Минюсте 24 марта 2003 г. № 4314.
5. Положение о порядке разработки и введения в действие инструкций по выполнению авиационных работ (утв. распоряжением Минтранса России от 08.января 2004 г. № КР-1-Р).
Hudolenko O.V.
The ways of modernization of the current system of organization and performance of aerial works are suggested basing upon the analysis of international requirements and normative and legal basis currently in force in Russia.
Сведения об авторе
Худоленко Олег Владимирович, 1949г.р., окончил КИИГА (1973), кандидат
экономических наук, первый заместитель генерального директора НПК "ПАНХ", автор 54 научных работ, область научных интересов - эффективность организационных и технических систем, прогнозирование развития хозяйствующих субъектов, системы государственного регулирования.
