CC BY
198
ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ
O.P. Серопян *
ОСОБЕННОСТИ ПЕРИОДИЧЕСКОЙ ПРОВЕРКИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЗНАНИЙ РАБОТНИКОВ ПРОКУРАТУРЫ
Ключевые слова: аттестация работников прокуратуры, особенности организации аттестации работников прокуратуры, порядок проведения аттестации, признаки аттестации, виды аттестации.
The article leads the analysis of prosecutor employees review and indication thereupon the distinctions of it's organization and holding in relation to prosecutors and investigators as the main category of prosecutor employees in Russia.
Today the review is one of the assets, which provides the development of high professional personnel of organization leaders and scholars including the bodies ofprose-cutors.
The analysis of legislation concerning on the issues of legal regulation of the prosecutor employees review affords the grounds for considering that compared to the legislation regulating relations on employees review of other authorities the review ofprosecutor employees has it's own distinctions which is reflected in the article.
As a whole the article contains the recommendations on making addenda to the article 41 of the Federal Law on «Prosecution in Russian Federation» regarding to the prosecution employees review by specifying in it either goals or issues of review of such employees relating to modern conditions of their work activity.
Современные условия хозяйствования и управления в России выдвигают принципиально новые требования к руководителям и специалистам различных отраслей экономики и органов управления.
Сложившаяся многолетняя практика работы с кадрами, нормативноправовая база этой работы не всегда обеспечивают необходимого развития управленческого потенциала общества. В связи с этим одним из основных элементов в работе с кадрами должна стать всесторонне обоснованная оценка каждого конкретного работника как необходимое условие предотвращения ошибок и рациональном использовании как руководителей, так и специалистов. Эти цели преследуют оценочные процедуры, одной из которых является периодическая аттестация работников.
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. [[email protected]]
Проблемы правового регулирования аттестации работников в условиях сегодняшнего дня занимают далеко не последнее место в науке трудового права и имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение в свете совершенствования трудового законодательства. Это объясняется целым рядом причин. Главное состоит в том, что сегодня отсутствуют централизованные нормативные правовые акты об аттестации руководящих работников и специалистов организаций, а принятые в последние годы такие акты, регулирующие отношения по аттестации работников, носят ведомственный или отраслевой характер и на основную категорию работников, занятых в организациях ведущих отраслях экономики России, не распространяются.
Такое положение с нормативно-правовой базой по аттестации работников снижает эффективность трудового законодательства в целом, вызывает трудовые споры, ухудшает социально-психологический климат в организациях и обуславливает необходимость обоснования мер по оптимизации законодательства об аттестации работников и практики его применения.
Целью данной статьи является анализ законодательства об аттестации работников прокуратуры и выявления на этой основе особенностей ее организации и проведения в отношении прокуроров и следователей как основной категории работников прокуратуры России.
Надо заметить, что до настоящего времени в российском законодательстве отсутствует легальное определение понятия аттестации. Это отрицательно влияет на правоприменительную практику организаций, в которых на основании соответствующих положений проводится аттестация. Не восполнен этот пробел и в Трудовом кодексе РФ, в котором в части 2 ст. 81 лишь указывается на порядок проведения аттестации.
В науке трудового права понятие аттестации трактуется неоднозначно. Обобщение и анализ суждений большинства ученых по затронутому вопросу приводит к выводу о том, что аттестация есть не что иное, как проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, то есть его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе 1.
К основным признакам (характеристикам) аттестации ученые в области трудового права относят следующие: аттестация всегда вытекает из трудового правоотношения; субъектами аттестации являются работники определенной категории, перечисленные в нормативных правовых актах об аттестации; периодичность проведения аттестация; аттестация осуществляет-
1 См., например: Трудовое право/под ред. О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой. М., 2007. С. 268—269; Трудовое право России /под ред. А.М. Куренного. М., 2008. С. 232—233.
ся в специальной организационно-правовой форме; результаты аттестации всегда имеют под собой определенные правовые последствия для аттестуемого работника; она является одним из средств подбора и расстановки кадров руководителей и специалистов 1.
Говоря о сущности правового регулирования аттестации работников, следует подчеркнуть, что одним из главных ее назначений является создание благоприятных условий для правильного решения следующих юридических вопросов: а) сохранение содержания трудового договора в прежнем виде; б) изменение содержания трудового договора вследствие предстоящей корректировки трудовой функции работника; в) прекращение трудового договора.
Исходя из целей и задач аттестации, можно прийти к выводу о том, что основными принципами организации и правового регулирования аттестации работников должны стать следующие: периодичность и обязательность аттестации; объективность оценки профессиональных и личных качеств аттестуемого; определенность требований, предъявляемых при аттестации; гласность проведения аттестации.
Таким образом, можно констатировать, что сегодня аттестация — это одно из средств, с помощью которого обеспечивается формирование высокопрофессионального кадрового состава руководителей и специалистов организаций, включая и органы прокуратуры. Именно с этих позиций следует подходить к оценке аттестации работников прокуратуры в свете новейшего отечественного законодательства.
Общие положения об аттестации прокурорских работников изложены в Законе о прокуратуре РФ (ст. 41), в котором сказано, что аттестация этих работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации этих работников, укрепления служебной дисциплины. Аттестации подлежат прокурорские работники, имеющие классные чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.
Порядок и сроки проведения аттестации устанавливаются: Генеральным прокурором РФ — в отношении прокурорских работников, за исключением следователей. В отношении работников Следственного комитета при прокуратуре РФ порядок и сроки проведения аттестации устанавливаются Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ2.
1 См.: Полетаев Ю.Н. Аттестация руководителей и специалистов организаций, сотрудников ведомств (правовое регулирование, организационные вопросы). М., 2004. С. 26.
2 См.: п. 7 Положения о Следственном комитете при прокуратуре РФ. Утв. Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 /Собрание законодательна РФ. 2007. № 32. Ст. 4122; п. 3 ст. 41, в ред. Федерального закона о прокуратуре РФ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.
Проведение аттестации прокурорских работников подробно регламентируется Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. № 74. Положение уточняет цели проведения аттестации: совершенствование деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, определения уровня профессиональной подготовки и соответствия работников занимаемой должности, создание резерва кадров на выдвижение, решение вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, досрочном присвоении классных чинов, а также классных чинов выше положенных по занимаемой должности.
На основании Положения об аттестации работников органов прокуратуры в прокуратурах субъектов РФ приняты соответствующие Положения, в которых конкретизируются порядок и сроки аттестации, ее подготовка и проведение. Кроме того, в прокуратурах отдельных субъектов РФ в целях обеспечения неукоснительного соблюдения требований Положения об аттестации приняты приказы или распоряжения, в которых предписано соответствующим должностным лицам обеспечить выполнение утвержденного графика проведения аттестации, отражать объективные сведения о работниках, подлежащих аттестации, порядок представления в отдел кадров материалов аттестации и их рассмотрение, решение других организационных вопросов, касающихся аттестации прокурорских работников. Подобного содержания распоряжение принято, например, прокурором Краснодарского края 24 марта 2008 г. № 7 «О мерах по реализации требований, предъявляемых к аттестации прокурорских работников органов прокуратуры края». Оно направлено для исполнения руководителям структурных подразделений аппарата прокуратуры Краснодарского края, окружным, городским, районным и межрайонным прокурорам, в том числе межрайонному природоохранному прокурору.
Анализ нормативных правовых актов по вопросам правового регулирования аттестации прокурорских работников в сравнении с содержанием нормативных правовых актов об аттестации работников других ведомств РФ дает основание прийти к выводу о том, что в законодательстве, регулирующем отношения по аттестации работников прокуратуры, имеют место свои особенности.
Так, в соответствии с Положением выделяются три вида аттестации — очередная, досрочная и первичная.
Первичной аттестации подлежат следующие работники: имеющие соответствующее образование и стаж работы в занимаемой должности: прокуроры и следователи — не менее шести месяцев; специалисты с высшим, не-
законченным высшим и средним образованием — не менее одного года; специалисты со средним образованием — не менее трех лет.
Очередная аттестация проводится не реже одного раза в пять лет1.
Досрочная аттестация проводится в межаттестационный период в случаях: выдвижения работника на высшую должность; при наличии существенных упущений в работе или совершении порочащего его проступка; по просьбе самого работника.
Действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения по аттестации работников, конкретизируют круг лиц, не подлежащих аттестации.
Так, в Положении об аттестации работников прокуратуры, в частности, указывается, что аттестации не подлежат беременные женщины и работники, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. Аттестация этих лиц проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска. Особое правило предусмотрено указанным Положением для лиц, достигших предельного возраста на службе в органах прокуратуры (60 лет). Их аттестация проводится по инициативе соответствующего руководителя при возникновении объективной необходимости, вызванной существенным снижением служебной активности или недостатками в поведении работника.
Как нам представляется, что, не нарушая общих трудовых прав и гарантий работников, в отраслевые нормативные правовые акты, регулирующие отношения по периодической аттестацию работников, не должны включаться также одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), другие лица, воспитывающие указанных детей без матери. Гарантии беременным женщинам, женщинам, имеющим детей, и лицам, воспитывающим детей без матери, предусмотрены ст. 261, 264 ТК РФ. Этими гарантиями должны обеспечиваться и при проведении аттестации прокурорско-следственных работников, а следовательно, они должны быть закреплены в соответствующем специальном законодательстве.
В нормативных правовых актах, регулирующих аттестацию работников прокуратуры, четко регламентирована процедура проведения аттестации. К ней следует отнести, в частности, такие вопросы, как подготовка к проведению аттестации, ее проведение и принятие решений аттестационной комиссией.
Подготовка к проведению аттестации включает: организацию разъяснительной работы в коллективе работников о целях, задачах и порядке проведения аттестации; уточнение круга работников, подлежащих аттестации;
1 Для сравнения: в соответствии с Положением от 1 февраля 2005 г. аттестация государственного гражданского служащего проводится один раз в три года.
утверждение графиков и сроков проведения аттестации; создание аттестационных комиссий; подготовку необходимых документов на аттестуемых и представление этих документов в аттестационную комиссию; проверку наличия и ознакомление членов аттестационной комиссии с должностными обязанностями аттестуемых работников.
В соответствии с Положением для проведения аттестации организуются аттестационные комиссии: в Генеральной прокуратуре РФ под председательством заместителя Генерального прокурора РФ; комиссия по аттестации работников Г енеральной прокуратуры РФ под председательством начальника управления кадров Генеральной прокуратуры РФ; комиссии при прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах. По согласованию с Г енеральной прокуратурой аттестационные комиссии могут создаваться и в прокуратурах крупных городов с районным делением. У каждой аттестационной комиссии свой круг аттестуемых работников, перечисленных в п. 12 Положения об аттестации от 30 октября 1998 г.
С принятием приказа соответствующего руководителя органа прокуратуры о формировании состава аттестационной комиссии она приступает к своей работе в соответствии с утвержденным Положением об аттестации работников прокуратуры.
Комиссия является совещательным органом. Она обсуждает и вырабатывает для руководителя соответствующего органа прокуратуры предложения по кадровым и другим вопросам, связанным с прохождением службы в органах прокуратуры. Решение комиссии докладывается руководителю и, в случае утверждения, реализуется в установленном порядке.
С учетом конкретных сроков проведения аттестации, установленных в данном органе прокуратуры, составляется и прокурором утверждается график проведения аттестации, который, как нам представляется, является правовым основанием проведения аттестации. Прокурорско-следственный работник, подлежащий аттестации, заранее должен быть предупрежден о проверке его профессиональных (деловых) и других качеств для того, чтобы своевременно подготовиться к ответу на вопросы, поставленные аттестационной комиссией, касающиеся его трудовой функции согласно заключенному трудовому договору. Поэтому согласно Положению об аттестации график ее проведения доводится до сведения аттестуемых работников не менее чем за месяц до начала аттестации.
Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию через кадровое подразделение представляются на работников материалы (отзыв, представление, справки и другие), содержащие характеристику служебных и личных качеств, краткие сведения о них.
В соответствии с п. 10.1 указанного Положения об аттестации во всех случаях аттестации предшествует изучение трудовой деятельности работни-
ков прокуратуры, его деловых и моральных качеств. Более того, аттестация работников прокуратуры должна содержать сведения о работнике, например такие специфические, как о готовности служить (работать) в отдаленных регионах, местностях с неблагоприятными климатическими условиями; о морально-психологических качествах, чертах характера, наклонностях, способности принимать ответственные решения, а также о фактах упущений и ошибок в работе, причинах неправильного поведения и др.
На основании указанных данных и с учетом обсуждения результатов работы и личных качеств аттестуемого работника аттестационная комиссия дает соответствующую оценку его деятельности.
Решение комиссии, по существу, является итогом аттестации, так как именно в этом решении в окончательном виде подводятся ее результаты.
Наиболее ответственной частью заседания аттестационной комиссии является подготовка решения об оценке работы аттестуемого. Оценка профессиональной деятельности должна основываться прежде всего на его соответствии квалификационным требованиям по занимаемой должности, определении его роли и степени участия в решении поставленных перед соответствующим структурным подразделением организации задач, сложности выполняемой им работы, конкретной ее результативности. При этом должны учитываться не только профессиональные знания аттестуемого, но и опыт его работы, повышение квалификации, учеба в соответствующих учебных заведениях без отрыва от работы.
В отношении аттестуемых работников, наделенных по своему служебному положению распорядительными функциями, следует учитывать также организаторские способности, способности обеспечить сплоченность коллектива работников, надлежащую дисциплину труда в подчиненном аттестуемому руководителю структурном подразделении или на участке его работы.
На основании указанных данных и с учетом обсуждения результатов работы и личных качеств аттестуемого комиссия дает соответствующую оценку его деятельности.
Заседание аттестационной комиссии проводится в соответствии с утвержденным графиком аттестации работников, и ее решение считается правомочным при присутствии на заседании 2/3 ее состава. Принимается та оценка, за которую подано большее количество голосов. При равном количестве голосов в оценке работы аттестуемого принимается более положительная оценка.
В Положении об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ в отношении прокурорско-следственных работников по этому поводу сказано, что в аттестации должны содержаться выводы и рекомендации:
— о соответствии занимаемой должности;
— о неполном служебном соответствии занимаемой должности;
— о несоответствии занимаемой должности;
— о назначении на должность с понижением;
— об освобождении от занимаемой должности;
— об увольнении в связи с достижением предельного возраста
нахождения работника на службе в органах прокуратуры;
— о зачислении в резерв на выдвижение;
— о назначении на вышестоящую должность;
— о направлении на учебу (стажировку);
— о присвоении первоначального классного чина;
— о присвоении классного чина или очередного воинского звания досрочно;
— о присвоении классного чина выше положенного по занимаемой должности;
— о поощрении;
— о распространении положительного опыта работы.
При необходимости в процессе аттестации может быть отражено, какие недостатки по службе и в поведении необходимо устранить аттестуемому работнику.
Аттестация проводится, как правило, в присутствии аттестуемого работника. В случае неявки работника на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин оно проводится в его отсутствие.
Решения комиссии носят конфиденциальный характер и не подлежат оглашению до их утверждения соответствующим руководителем органа прокуратуры. Решение комиссии, утвержденное руководителем органа прокуратуры, незамедлительно доводится до исполнения секретарем аттестационной комиссии.
В случае утверждения решения комиссии о признании работника не соответствующим занимаемой должности он подлежит в срок не более двух месяцев переводу с его согласия на другую работу (должность) либо увольнению в порядке, установленном трудовым законодательством.
При принятии решения о неполном соответствии занимаемой должности руководителем соответствующего органа прокуратуры могут быть даны рекомендации работнику по улучшению его работы и установлен срок до шести месяцев для устранения недостатков, после чего должна быть проведена повторная аттестация.
Решение аттестационной комиссии до его утверждения может быть обжаловано соответствующему руководителю органа прокуратуры, а после ут-
верждения — вышестоящему прокурору или в суд. Подача жалобы приостанавливает реализацию выводов аттестационной комиссии.
Утвержденная руководителем органа прокуратуры аттестация после ознакомления с ней работника под расписку приобщается к его личному делу.
Анализ законодательства, регулирующего отношения по аттестации работников прокуратуры, позволяет определить основные направления, в которых проявляется роль трудового права в обеспечении органов прокуратуры квалифицированными кадрами.
По нашему мнению, основные проблемы, связанные с аттестацией работников прокуратуры, состоят прежде всего в том, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 1992 г. (даже в редакции от 25 декабря 2008 г.) не конкретизировал цели аттестации прокурорских работников как средства проверки именно уровня квалификации данного работника.
В указанном Законе не определены также основные задачи, вытекающие из целей аттестации, что явно снижает роль аттестации работников прокуратуры. В этой связи необходимо внести соответствующие дополнения к статье 41 Федерального закона о прокуратуре РФ относительно аттестации прокурорских работников, конкретизировав в ней не только цели, но и задачи аттестации таких работников применительно к современным условиям их трудовой деятельности.
