CC BY
68
З^алААШщеЛ ^Ьжиш^шИ сАлжсее&им
жл
(¡Зсся/емюсти, осущвстёлем1 фи/нл/мсоёож fwшмfшл% мяшьлоёсЛмждхмсюдю&
В статье раскрывается правовая природа неналоговых доходов бюджета, а также исследуются особенности финансового контроля доходов от распоряжения государственным имуществом, от таможенных платежей, от административных штрафов.
Неналоговые доходы, финансовый контроль, государственное имущество, приватизация, штраф.
собенности организации финансового контроля неналоговых доходов опре-ш! 1 деляется рядом факторов, таких, например, как господствующая форма ш [ я собственности. В то же время в немалой степени эти особенности зависят I \ я от правовой природы самих неналоговых доходов.
Правовая природа неналоговых доходов неразрывно связана с их экономической сущностью, а также с формой и функциями бюджета.
Доходы бюджета могут быть классифицированы по форме их образования. В данной классификации доходы бюджета делятся на налоговые, неналоговые, безвозмездные перечисления.
Вследствие разнообразия неналоговых доходов и особенностей их взимания правовые нормы, связанные с такими доходами, содержатся в достаточно большом количестве законов и подзаконных нормативных актов. Например, отношения, связанные с арендой государственной собственности, будут регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации. Особенности взимания административных штрафов регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и т.д.
Правовая природа неналоговых доходов существенным образом отличается от правовой природы налоговых доходов.
Налоговые платежи носят обязательный характер, неуплата законно установленных налогов влечет за собой применение мер юридической ответственности в том числе и уголовной.
Неналоговые платежи могут иметь как добровольный, так и принудительный характер. В последнем случае они гораздо меньше поддаются точному планированию, чем налоговые платежи. Например, нельзя точно сказать, сколько в следующем году будет собрано административных штрафов. В то же время неналоговые платежи обязательного характера отличаются от налогов определенной возмездностью.
Также неналоговые доходы отличаются от налоговых своим субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов [3, с. 443]. В отличие от налоговых правоотношений, правоотношения, связанные с неналоговыми доходами, могут строиться на основе не только императивного, но и диспозитивного регулирования, что коренным образом меняет статус и обязанности участников данных отношений.
Таким образом, представляется возможным сформулировать ряд признаков, отличающих неналоговые доходы от налоговых:
1) неналоговые платежи не имеют обязательного характера; они могут иметь либо добровольный, либо принудительный характер;
2) неналоговые доходы не подлежат твердому планированию;
3) для неналоговых доходов характерно большее разнообразие как законодательного, так и подзаконного регулирования;
4) правоотношения по поводу неналоговых доходов, в целом, отличаются большей дис-позитивностью;
5) различные виды неналоговых платежей имеют различную правовую природу.
В то же время у налоговых и неналоговых доходов есть и общая черта - все они зачисля-
ются в государственный бюджет и направляются на выполнение функций государства.
По мнению В. Карасева, правовая природа неналоговых доходов бюджета определяется двумя составляющими: правовым режимом аккумулирования в государственном бюджетном фонде и использования; правовыми основаниями и формами взимания [1, с. 204-205].
За счет неналоговых платежей в значительной степени формируется доходная часть бюджетов всех уровней, поэтому отношения, возникающие при установлении, перечислении и аккумулировании неналоговых платежей в бюджетных фондах, являются бюджетными правоотношениями [2, с. 257].
Анализ правовой природы неналоговых доходов и их отличия от налогов и сборов позволяет сформулировать авторское определение неналоговых доходов: неналоговые доходы представляют собой предусмотренный бюджетным законодательством вид доходов бюджета государства, не регулируемый Налоговым кодексом Российской Федерации, имеющий либо добровольный, либо принудительный характер и не подлежащий твердому планированию.
В целом, основная функция неналоговых доходов - это пополнение бюджета государства, и в этом она не отличается от основной функции налоговых доходов. В то же время, налоги имеют также функцию экономического регулирования, которая отсутствует у неналоговых доходов. Неналоговые доходы могут поступать из разных источников и не подлежат твердому планированию. Но их финансовая составляющая требует систематического государственного контроля за взиманием и своевременным перечислением в бюджет.
Важным неналоговым источником доходов бюджета являются доходы от распоряжения государственным имуществом. Наиболее простой и востребованной формой такого распоряжения служит аренда. В то же время далеко не все объекты, принадлежащие государству, могут быть отданы в аренду.
Особенности финансового контроля за поступлением доходов от распоряжения государственным имуществом определяются тем фактом, что аренда и арендная плата регулируются гражданским законодательством. В этом случае мы имеем дело с взаимодействием публично-правового и частноправового регулирования. Это позволяет поставить вопрос о необходимости использования такого термина, как неналоговое администрирование. В отличие от налогового администрирования, которое осуществляется на основе норм исключительно публичного права, неналоговое администрирование имеет дело как с публично-правовыми, так и с частноправовыми нормами. Неотъемлемым элементом неналогового администрирования должен быть финансовый контроль.
В соответствии с п. 3 ст. 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации к числу неналоговых доходов относятся доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.
Финансовый контроль доходов от приватизации имеет свои особенности, которые определяются, в числе прочего, особенностями правового регулирования как самого процесса приватизации, так и приватизационных сделок. Сфера приватизации - это сфера пересечения финансового, административного и гражданского права, что и определяет специфику администрирования в процессе получения государством дохода и контроля за этим процессом.
Законодательство о приватизации государственного и муниципального имущество оставляет достаточное количество лазеек для различных правонарушений. В этой ситуации необходимо качественное улучшение механизма финансово-контрольной деятельности государства. Ни одна приватизационная сделка не должна остаться вне сферы финансового контроля. При этом надо избегать дублирования деятельности и полномочий одних контрольных органов другими.
Четкий контроль на всех стадиях приватизации государственного и муниципального имущества позволит более эффективно пополнять бюджет с помощью доходов от приватизации, остановит случаи разворовывания государственной собственности, продажи ее за бесценок в ущерб государственным интересам. Совершенствование финансового контроля будет способствовать обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих таким действиям.
В случаях с приватизацией должны подлежать проверке не только документы, но и сами приватизируемые объекты, их фактическое состояние. Если сокрытие правонарушения было злонамеренным, то в документах могут содержаться сфальсифицированные сведения, и ни одна документальная проверка не выявит фальсификации. Только сочетание документальных форм проверки с фактической проверкой объекта будет способствовать объективной оценке его реальной стоимости и сопоставлению ее со стоимостью продажи. В этом случае сразу видно, получило ли государство от приватизационной сделки те средства, на которые вправе было рассчитывать в данном конкретном случае.
Таким образом, проверка приватизационных сделок должна осуществляться комплексно, в сочетании документальных и фактических методов. Именно фактические методы позволят выявить несоответствие правильно оформленных документов реально совершенной хозяйственной операции.
Представляется целесообразным присутствие проверяющих на всех этапах крупных приватизационных сделках. Такое наблюдение за совершением сделки повысит степень ее соответствия действующему законодательству.
Неналоговые доходы, в основной своей массе, это доходы от имущества, находящегося в собственности федерации и ее субъектов. В то же время законодательство предусматривает ряд доходов, не связанных напрямую с государственной собственностью. Это, в основном, доходы от принадлежащих государству исключительных прав, которые в дореволюционной финансово-правовой науке именовались регалиями. Таких источников доходов у государства достаточно много, они различны по своей природе, но суммы поступлений от них в современных условиях, как правило, не слишком большие. Такое разнообразие и определяет особенности финансового контроля данной группы доходов.
До 1 января 2005 г. таможенная пошлина входила в список федеральных налогов и регулировалась Налоговым кодексом. В настоящее время она исключена из списка федеральных налогов и стала относиться к неналоговым платежам.
Таможенные органы перечисляют в казну государства средства в виде штрафов, пени, средства, вырученных от реализации конфискованного имущества, Это также неналоговые доходы бюджета, и они требуют финансового контроля.
При осуществлении финансового контроля таможенных платежей и сборов необходимо учитывать, что таможенные органы могут обеспечить только полноту взимаемости этих доходов, так как объем этих поступлений зависит от развития внешней торговли и от таможенно-тарифной политики государства.
Длительное время таможенная служба России рассматривалась исключительно как фискальный орган, главная задача которого состояла в обеспечении максимального поступления доходов в бюджет. В современных условиях таможня должна устранить излишние финансовые и административные барьеры на торговых путях, перейти от громоздкого, неудобного механизма таможенных процедур к мобильному, тем самым предоставив возможность бизнесу развиваться и активно участвовать в международных торговых отношениях. Именно в этом случае можно говорить о разумности таможенной политики и об эффективности финансовой деятельности государства.
К числу неналоговых доходов местных бюджетов относятся также средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в порядке возмещения вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.
Несмотря на то что суммы от взимаемых административных штрафов должны полностью перечисляться в местные бюджеты, на практике возможно их нецелевое использование, так как еще недавно они распределялись по лицевым счетам и всевозможным ведомственным фондам. При этом нормы, касающиеся бюджетной ответственности за нарушение порядка использования бюджетных средств, являются еще недостаточно эффективными. В связи с этим большое значение имеет не только последующий, но и текущий финансовый контроль, позволяющий выявлять бюджетные нарушения на более ранней стадии.
Что касается других неналоговых источников доходов бюджетов, не связанных с собственно-
стью, то все они, как правило, имеют небольшие размеры. Например, к числу доходов бюджетов субъектов Федерации относятся доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации после уплаты ими всех налогов и сборов, предусмотренных законодательством. Данные учреждения являются некоммерческими организациями и не преследуют цели получения прибыли. Однако они могут оказывать населению разнообразные услуги: образовательные, медицинские и т.д. Часть из этих услуг может оказываться на коммерческой основе. Если в итоге образуется какая-то прибыль, она может быть зачислена в бюджет субъекта Федерации. Очевидно, что финансовый контроль за данными учреждениями и поступлениями соответствующих средств в бюджет будут осуществлять контрольно-счетные органы субъектов Федерации.
Таким образом, значительное по количеству место в системе неналоговых доходов государства занимают доходы, не связанные непосредственно с государственной собственностью. Это прежде всего доходы от исключительных прав, принадлежащих государству в некоторых сферах. Особенности финансового контроля данной группы доходов определяются двумя их свойствами: разнообразными формами взимания и относительно небольшим размером взимаемых сумм. Все это осложняет контроль данного вида доходов со стороны Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Как правило, основной контроль за данным видом доходов осуществляют структуры исполнительной власти, в том числе Федеральное казначейство. Из этого следует, что особенностью финансового контроля доходов, не связанных с государственной собственностью, является преобладание ведомственного, т.е. внутреннего контроля над внешним. Это, безусловно, снижает эффективность контрольных мероприятий, открывает больше возможностей для нарушений и злоупотреблений.
Таким образом, особенности финансового контроля определяются спецификой конкретных видов неналоговых доходов. В целом, неналоговые доходы можно разделить на две группы: связанные с использованием государственной собственности и не связанные с ней.
В первой группе наибольшее значение имеют доходы от приватизации и от аренды государственной собственности. Финансовый контроль имеет наибольшее значение в отношении приватизационных сделок, так как продажа государственного имущества оставляет простор для самых различных злоупотреблений. В связи с этим финансовый контроль должен начинаться уже на стадии составления приватизационных планов, чтобы не допустить необоснованного занижения стоимости продаваемой государственной собственности.
В случаях с арендой государственной собственности, как и с приватизацией, главное значение имеет внешний государственный контроль, осуществляемый Счетной палатой и контрольно-счетным органами субъектов Федерации. Он может быть предварительным, текущим и последующим и осуществляться с использованием всех методов, характерных для государственного финансового контроля, включая проверки и ревизии.
Неналоговые доходы, не связанные с государственной собственностью, определяются принадлежащими государству исключительными правами. К ним можно отнести таможенные доходы, доходы от административных штрафов и других принудительно взимаемых платежей. В контроле поступления данных доходов большую роль играет внутренний, ведомственный контроль. Это определяется как специфической природой данного вида доходов, так и относительно небольшим размером получаемых бюджетом сумм.
Ведомственный контроль является менее эффективным по сравнению с внешним контролем, так как последний осуществляют независимые от исполнительной власти контрольные органы, не заинтересованные в получении определенных результатов контрольных мероприятий. Поэтому целесообразно более широко использовать внешний контроль для проверки поступления неналоговых доходов, не связанных с государственной собственностью. Это относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов Федерации, которые имеют и свои неналоговые доходы и свои органы внешнего финансового контроля.
Литература
[1 ] Карасев В. Правовая природа неналоговых доходов бюджета II Право и жизнь. - 2004. - №77.
[2] Карасева МБ. Финансовое правоотношение. - М., 2001.
[3] Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв, ред. М.В. Карасева. - М., 2002,
