CC BY
156
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Е.С. Шугрина*, Н.Е. Таева**
Особенности оспаривания писем министерств и ведомств: возможная позиция Конституционного Суда РФ
Аннотация. В статье рассматриваются практические проблемы оспаривания нормативных актов в суде. В правоприменительной практике понимание нормативного акта связано с его формальными признаками, что исключает оспаривание актов, которые формально не являются нормативными, но по своей сущности, по воздействию на общественные отношения фактически создают нормы права и являются актами с нормативными свойствами. В статье предпринята попытка ответить на вопрос, нарушает ли подобная практика конституционное право на судебную защиту. На основе анализа правоприменительных актов авторы приходят к выводу, что зачастую своим интерпретационным письмам органы исполнительной власти фактически придают характер нормативного акта, обязательного для исполнения, поэтому и процедура оспаривания должна быть соответствующей. Ключевые слова: право, нормативный акт, суд, конституция, толкование, норма, процессуальное законодательство, оспаривание нормативных актов, судебная защита, правоприменение.
ОАО«
«Газпром нефть» (далее — Заявитель) обратился с Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании письма Федеральной налоговой службы РФ от 21.08.20131 «О налоге на добычу полезных ископаемых», расценив данное письмо как нормативной правовой акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права Заявителя. Однако Верховный Суд определением от 17.12.2013 № АКПИ 13-1350 отказал Заявителю в принятии заявления к производству, указав, что оспариваемое заявителем письмо представляет собой разъяснение, которое не может быть отнесено к нормативным правовым актам. Аналогичную позицию высказал и Выс-
1 Информация о жалобе находится на официальном сай-
те Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf.ru
ший Арбитражный Суд РФ в определении от 10.04.2014 № ВАС-898/14.
Заявитель настаивает на рассмотрении письма Федеральной налоговой службы РФ по процедуре оспаривания нормативных правовых актов, поскольку считает, что именно в этом случае исследуется общее значение оспариваемого правового акта, исходя из всей области его действия; решение суда о признании акта недействующим является обязательным для всех участников отношений, регулируемым таким актом, а не для конкретного правоотношения между Заявителем и органом власти; решение суда подлежит обязательному опубликованию в том же издании, что и опубликование нормативного акта.
По мнению Заявителя, в правоприменительной практике возобладало понимание нормативного правового акта, основанное на формальных
© Шугрина Е.С., 2015
* Шугрина Екатерина Сергеевна — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
[eshugrina@yandex.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. © Таева Н.Е., 2015
** Таева Наталья Евгеньевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [tayeva@mail.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
признаках. Оно исключает оспаривание актов, которые, по сути их воздействия на общественные отношения, рассчитаны на неоднократное применение (акты с нормативными свойствами). Из-за этого налогоплательщики не могут оспорить неправомерную, по их мнению, позицию, выраженную в акте с нормативными свойствами. Подобная практика, считает Заявитель, нарушает его право на судебную защиту. Он просит признать оспоренные нормы не соответствующими ст. 8, 25, 34, 46 и 57 Конституции РФ2.
По мнению Заявителя, с квалификацией акта органа власти в качестве нормативного связаны правовые последствия, существенные для целей оспаривания этих актов в суде и осуществления права на судебную защиту, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ, поскольку подсудность является одним из существенных условий осуществления указанного права. Поэтому квалификация акта органа государственной власти как нормативного должна осуществляться на ясной и недвусмысленной правовой основе, которая должна учитывать предназначение и существо соответствующих актов.
Это дало основание Заявителю для обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» и подп. 1 п. 1 ст. 342 НК РФ. Слушание по данному делу состоялось в Конституционном Суде РФ 26 февраля 2015 г.
Анализируя сложившуюся ситуацию, авторы настоящей статьи предприняли попытку ответить на вопрос, нарушает ли подобная практика конституционное право на судебную защиту, и обратили внимание на следующее.
1. Нужно констатировать, что единого легального определения нормативного правового акта в настоящее время нет. В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 (ред. от 09.02.2012) № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В то же время в п. 10 данного Постановления Верховный Суд РФ устанавливает, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, неза-
висимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона), суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В связи с этим если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт фактически (а не по форме) является нормативным, то он должен принять его к рассмотрению. Таким образом, в разъяснении суда указано на возможность судье дать оценку акту на предмет фактического содержания в правовом акте правовых норм. Суды при принятии заявлений не связаны формой и порядком принятия правового акта. Они рассматривают акт по существу. В качестве примера можно привести информацию Минфина России, содержащуюся в «Обзоре обобщенной правоприменительной практики за 2013 год о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России (на основании вступивших в законную силу судебных актов)».
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» также говорится о том, что арбитражный суд разрешает вопрос о подведомственности арбитражному суду заявления о признании нормативного правового акта недействующим исходя из содержания оспариваемого акта, характера спорного правоотношения. При проверке заявления по существу арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением того, соблюдены ли порядок и форма принятия оспариваемого акта, кому адресован такой акт, прошел ли он государственную регистрацию, опубликован ли в установленном порядке, а должен выяснить, содержит ли оспариваемый акт положения нормативного характера3.
2. Действующее процессуальное законодательство предусматривает разные процедуры оспаривания нормативных и ненормативных актов. Эти различия связаны с разным предметом исследования, сроками обращения, бременем доказывания, возможностью приостановления действия ненормативного акта на период рассмотрения. В одном случае отзыв заявления заявителем влечет прекращение производства по делу, в другом нет. В соответствии с ч. 1 ст. 258 ГПК РФ,
2 иЯЬ: http://www.ksrf.ru/ru/News/Pages/ViewItem. aspx?ParamId=3213.
3 На это указывал также Конституционный Суд РФ. См.: Определение от 20.10.2005 № 442-О «По жалобе ЗАО "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и
свобод п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ч. 2 ст. 181, ст. 273 и 290 АПК РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2; Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 № 537-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал «Содружество»" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 16.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
суд, признав заявление об оспаривании ненормативного акта обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Производство по оспариванию ненормативного акта, таким образом, не влияет на предотвращение аналогичных ситуаций в будущем, являясь мерой не комплексного, а точечного характера, и следовательно, вероятность применения данных незаконных актов в будущем сохраняется4. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Иными словами, процессуальное законодательство предусматривает существенные различия не только в процедуре обращения за оспариванием нормативных и ненормативных актов, но и процедуре рассмотрения актов правовым последствиям выносимым судом решений.
Таким образом, четкое и однозначное установление подсудности оспаривания актов органов исполнительной власти имеет существенное значение для реализации конституционного права на судебную защиту, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ. На это указывал, в частности, и Конституционный Суд РФ в Определении от 10.11.2002 № 285-О. Иное означает умаление этого права, приводит к выхолащиванию сути права на судебную защиту при оспаривании актов органов власти.
В настоящее время, в связи с принятием нового Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ», были внесены определенные изменения в процессуальное законодательство. Поэтому на момент рассмотрения дел Заявителя в судах действовали иные нормы, однако их содержание полностью было воспроизведено в названном законе и действующей редакции ГПК РФ.
3. Письменные разъяснения Федеральной налоговой службы, как правило, даются по существу поставленных заявителями вопросов в связи с исполнением ими обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов с учетом конкретных обстоятельств; имеют информационно-разъяснительный характер; не направлены неопределенному кругу лиц; не яв-
ляются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения заявителями.
Данные письма не проходят государственную регистрацию, не требуют официального опубликования. Поэтому не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Особо следует подчеркнуть, что в ГПК РФ (ч. 1 ст. 251) сделан акцент на то, что оспариваемый нормативный акт должен быть опубликован в установленном порядке5.
Письма не являются обязательными к применению и не препятствуют налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах. Как интерпретационный акт они не порождают права и обязанности, а разъясняют норму действующего закона. Суды при рассмотрении конкретных дел не связаны данной интерпретацией налоговых органов и разрешают дела на основе норм законов. Также не связаны этими разъяснениями и налогоплательщики. Они могут действовать на основе норм закона.
Письма Федеральной налоговой службы РФ являются актами федерального органа государственной власти, содержащими официальное толкование норм права. В них содержатся разъяснения норм налогового законодательства. Вместе с тем толкование может быть как казуальным, так и нормативным, то есть неперсонифицированным и рассчитанным на неоднократное применение. Именно к таким актам толкования относится обжалуемое заявителем письмо Федеральной налоговой службы, так как в нем даются разъяснения для всех налогоплательщиков, применяющих неопределенную по своему содержанию норму НК РФ.
Как уже говорилось ранее, при рассмотрении нормативных актов суды проверяют нормы права на их соответствие иным нормам права, выявляют коллизию с другими нормами и говорят о том, что данный нормативный акт нарушает права и свободы. В то же время такая проверка невозможна по отношению к интерпретационным актам, так как они не создают новых норм, не порождают прав и обязанностей (в данном случае налогоплательщиков). Следовательно, его оспаривание возможно лишь в конкретном деле, в котором он был применен и в котором суд сделает вывод о том, правильно ли дано разъяснение нормы в данном акте, были ли в связи с этим нарушены права и свободы.
Позиция, изложенная в оспариваемом письме Федеральной налоговой службы РФ от 21.08.2013 г. «О налоге на добычу полезных ископаемых», неоднократно применялась судами (см., например, решения арбитражного суда города Москвы от 27.05.2014 № А40-8044/2014; от 30.05.2014 № А40-15522/14; от
4 См.: Медведев И.Р. Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 12. С. 20-22.
5 См.: Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 64-71.
02.07.2014 № А40-37361/14); для Заявителя позиция Федеральной налоговой службы имела вполне конкретные негативные финансово-экономические последствия.
Так, в оспариваемом письме Федеральной налоговой службы есть слова: «впредь до утверждения указанных нормативов потерь применяются нормативы потерь, утвержденные ранее в порядке, определяемом Правилами, а по вновь разрабатываемым месторождениям — нормативы потерь, установленные техническим проектом». Эти слова судами и иными правоприменительными органами рассматриваются как нормы, влекущие вполне конкретные юридические последствия, то есть приводящие к возникновению вполне конкретных прав у налоговых органов и обязанностей у налогоплательщиков; невыполнение этого правила влечет применение штрафных санкций.
Таким образом, анализ правоприменительных актов позволяет прийти к выводу, что фактически интерпретационным письмам орган исполнительной власти придает характер нормативного акта, обязательного для исполнения, поэтому и процедура оспаривания должна быть соответствующей.
Несмотря на наличие определенной дискреции, суды, как правило, руководствуются позицией, содержащейся в актах органов власти, дающих официальное толкование той или иной норме права. Это связано, в частности, и с тем, что именно соответствующие органы власти участвуют в разработке нормативных актов и знают, какой смысл вкладывался в создание той или иной юридической конструкции.
В практике деятельности судов есть примеры того, что интерпретационным письмам, письмам, содержащим официальное толкование норм права, придавался характер нормативного правового акта.
Например, Высший Арбитражный Суд РФ при рассмотрении заявления о признании недействующим положения письма Федеральной налоговой службы от 26.10.2004 09-0-10/4223 «К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц», обязывающего юридическое лицо представлять в регистрирующий орган заявление по определенной форме, подписанное прежним руководителем юридического лица, в своем решении от 29.05.2006 № 2817/06 констатировал, что данное письмо Федеральной налоговой службы устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Несоблюдение указанного требования может повлечь юридические последствия в виде отказа в государственной регистрации на основании представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом, что является нарушением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и возлагает на них дополнительные обязанности. Учитывая изложенное, суд отклонил
ходатайство Федеральной налоговой службы о прекращении производства по делу и рассмотрел заявленное обществом требование по существу по процедуре оспаривания нормативных правовых актов. Можно приводить и другие примеры.
Таким образом, анализ норм процессуального законодательства, того смысла, который придается им правоприменительной практикой, позволяет сделать вывод о том, что акты исполнительных органов государственной власти, содержащие интерпретационные положения, а также официальное толкование норм права, исходя из фактического содержания, могут быть отнесены к нормативным актам и, следовательно, должны оспариваться по процедуре оспаривания нормативных правовых актов. Иное означает умаление конституционного права на судебную защиту в делах об оспаривании актов органов власти, его выхолащиванию.
Очевидно, что назрела необходимость введения легального определения понятия нормативный правовой акт, критериев его нормативности. Эту задачу могло бы решить принятие так называемого закона о законах или включение данного
термина в текст нового ГПК РФ.
* * *
31 марта 2015 года Конституционный Суд РФ вынес решение по данному делу. В Постановлении № 6-П констатируется, что в настоящее время не установлены ни четкая компетенция, ни основания, условия и процессуальный порядок оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, являющихся актами разъяснения законоположений, наделенных нормативными свойствами. Допускается отказ в судебном обжаловании, если разъясняющий законодательство акт принят без соблюдения формальных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам (регистрация Министерством юстиции РФ, официальное опубликование и т.д.). В результате создаются препятствия для обжалования актов ФНС, и нарушается право налогоплательщиков на судебную защиту.
Таким образом, положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» не соответствует Конституции РФ.
Федеральному законодателю предписано внести в действующее законодательство изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов государственной власти, которые не являются нормативными правовыми документами, но обладают нормативными свойствами.
До установления надлежащего правового регулирования заинтересованным лицам не может быть отказано в принятии заявлений о судебном оспаривании обладающих нормативными свойствами актов ФНС. Рассмотрение соответствующих дел должно осуществляться в процедуре оспаривания нормативных правовых актов.
Библиография:
1. Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 64—71.
2. Медведев И.Р. Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 12. С. 20—22.
3. Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс. М.: Норма: Инфра-М, 2014. 432 с.
4. Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России: учебник. М.: РИОР: Инфра-М, 2013. 432 с.
5. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 30—31.
6. Таева Н.Е. Толкование конституционно-правовых норм в Российской Федерации. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. 176 с.
References (transliteration):
1. Boldyrev O.Ju. Nekotorye problemy i osobennosti osparivanija normativno-pravovyh aktov v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 2. S. 64—71.
2. Medvedev I.R. Osparivanie neopublikovannyh (nezaregistrirovannyh) normativnyh pravovyh aktov: poslednjaja praktika Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2008. № 12. S. 20—22.
3. Narutto S.V., Nesmejanova S.Je., Shugrina E.S. Konstitucionnyj sudebnyj process. M.: Norma: Infra-M, 2014. 432 s.
4. Narutto S.V., Taeva N.E., Shugrina E.S. Konstitucionnoe pravo Rossii: uchebnik. M.: RIOR: Infra-M, 2013. 432 s.
5. Potapenko S. Razgranichenie normativnyh i nenormativnyh aktov pri rassmotrenii del, voznikajushhih iz publichnyh pravootnoshenij // Rossijskaja justicija. 2003. № 6. S. 30—31.
6. Taeva N.E. Tolkovanie konstitucionno-pravovyh norm v Rossijskoj Federacii. M.: TK Velbi: Prospekt, 2006. 176 s.
Материал поступил в редакцию 20 февраля 2015 г.
Specific features of challenging the letters of Ministries and Governmental Agencies the possible position of the Constitutional Court of the Russian Federation
SHUGRINA, Ekaterina Sergeevna — Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Municipal
Law of the Kutafin Moscow State Law University.
[eshugrina@yandex.ru]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
TAEVA, Natalya Evgenievna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal
Law of the Kutafin Moscow State Law University.
[tayeva@mail.ru]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article discusses practical issues regarding challenging normative acts in the court of law. The legal practice connects the definition of a normative act with its formal elements, excluding the possibility to challenge acts, which de facto have normative qualities and create legal norms, influencing social relations, while not having formal elements of normative acts. The article attempts to find an answer to the question whether such a practice contradicts the constitutional right to judicial protection. Based upon the analysis of acts of implementation of law the authors draw a conclusion that the executive bodies often de facto provide their interpretative letters with the qualities of obligatory normative acts, that is why, the procedure for their challenging should be provided for accordingly.
Keywords: law, normative act, court, constitution, interpretation, norm, procedural legislation, challenging normative acts, judicial protection, legal practice.
