CC BY
51
УДК 349.6 ББК 67.407
© 2017 г. М. В. Пчельников,
доцент кафедры уголовного права и криминалистики Донского государственного технического
университета кандидат юридических наук, доцент.
E-mail:[email protected]
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСПЕКТОРОВ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья посвящена рассмотрению особенностей сложившейся системы экологических прав человека на различных уровнях экологической политики. Анализируется природа правовой экологической политики, этапы ее становления, динамика, роль уровней власти в реализации экологических прав человека.
Ключевые слова: окружающая среда, экологическая политика, власть, государство, местное самоуправление, экологические права, право человека.
M. V. Pchelnikov - Associate Professor, Department of Criminal Law and Criminalistics, the Don State Technical
University, PhD in Law, Associate Professor.
PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE OF PUBLIC INSPECTORS
FOR ENVIRONMENTAL PROTECTION
The article examines various aspects of legal regulation of activities ofpublic inspectors of environmental control as an element of the constitutional right to a healthy environment. Analyzes the legal nature of social relations in the implementation of environmental rights, proposed a number of amendments to the Federal Law.
Key words: environment, environmental policy, power, state, local government, environmental law, human right.
Охрана окружающей среды занимает одну из верхних строчек в рейтинге актуальных проблем не только государства, но и каждого человека. Решение данной проблемы при осуществлении природопользования тесно связано также с экологическими интересами человека, общества и государства. С одной стороны, если государство будет устанавливать минимальные экологические ограничения для природопользователей и небольшие размеры санкций за экологические правонарушения, то это может катастрофическим образом отразиться на состоянии экологии. С другой стороны, если государство, заботясь о благоприятной окружающей среде, будет требовать от природопользователей соблюдения неоправданно жестких экологических правил, что чревато для них значительными материальными, организационными, временными и иными потерями, то социальные и экономические последствия такой политики также окажутся весьма спорными. В этой связи власть и государство должны принимать во внимание все факторы экологической политики современного общества, чтобы обеспечить оптимальный баланс между экологическими правами граждан, социальными и экономическими ин-
тересами общества и государства. Полагаем, что существование ряда проблем в данной сфере общественных отношений определяет актуальность и необходимость выбранной нами темы исследования.
Сложившееся сочетание экологических отношений, которые сформировались в современном обществе, во многом определяет характер и содержание иных видов отношений -политических, экономических, правовых и других. Таким образом, институционализацион-ный аспект установления и функционирования действующего политико-правового порядка в сфере экологии уже может являться той закономерностью социального развития человечества, при котором не может не учитываться природоохранный аспект любой деятельности. Как мы указывали ранее, «экология становится важным фактором и элементом политического процесса, протекающего как на глобальном уровне, так и на уровне национальных государств» [1, с. 295].
Развитие общества в экологической сфере можно охарактеризовать двумя взаимосвязанными процессами. Во-первых, это возрастание экосоциальных проблем, а во-вторых -осознание общественностью и государством взаимозависимости и всеобщей взаимосвязи
в сфере оптимального управления использованием мировым сообществом природных ресурсов и, соответственно, обеспечения необходимого баланса природных экосистем. Именно сейчас, в условиях экологического кризиса, который происходит в планетарных масштабах, экологическая сфера является стратегической и выступает одним из показателей условий развития и роста политических и экосоциальных структур общества. В этом сущность социально-экологической и политической самоидентификации государств.
Существующие экологические проблемы и, следовательно, формирующаяся международная экологическая политика за последние десятилетия приобрели особую актуальность, научную значимость и востребованность. Полагаем, что это происходит из-за усиления экологической дестабилизации окружающего мира. Поэтому правовой анализ экологических теорий, понятий и институтов, относящихся к вопросам обеспечения экологических прав человека и экологической безопасности в современном мире, служит важной предпосылкой оптимизации процесса принятия реальных правовых и политических решений в экологической сфере исходя из наиболее широкого контекста мирового развития.
Актуальность исследования взаимодействия муниципальной, государственной и международной экологической правовой политики, относящейся к проблеме декларации и реализации экологических прав человека, не вызывает сомнений. Процесс возникновения, дальнейшего изучения и решения экологических проблем представляет собой непростой путь становления экологических интересов в качестве составляющих социальных процессов.
В связи с возникновением и формированием проблемных вопросов в области экологии и охраны окружающей среды сначала на местном и региональном уровнях, а в дальнейшем и на уровне суверенных государств можно предположить, что заключительным этапом этого процесса будет решение проблем экологических прав человека на международном уровне. Вместе с тем именно международные акты в области охраны окружающей среды и соблюдения прав человека служат сегодня вектором дальнейшего экологического развития государств, включая как внутреннюю экологическую правовую
политику, так и экологическую политику на местном уровне. По нашему мнению, исследование только одного уровня экологической правовой политики в отрыве от других не в состоянии дать целостного видения решения экологических проблем. Результативность экологической политики может выявляться, конечно, только с помощью анализа взаимодействия всех уровней.
Современное состояние экологических прав человека в обществе определяет правовой порядок в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Отметим, что необходимо иметь в виду не только исключительно антропоцентрический подход к охране окружающей среды, а более широкое понимание обеспечения устойчивого развития всей планетарной экосистемы.
Не подлежит сомнению тот факт, что проблемы обеспечения сохранности и восстановления природной среды, экономного использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий носят общечеловеческий характер и связаны прежде всего с местом личности в природе и обществе, обеспечением ее неотъемлемого права на благоприятную окружающую среду. Как указывает А. И. Вакула, человек (индивид) представляет собой «начальное единство биосоциальных свойств и качеств, воплощающихся в человеческой личности, а также естественных прав, которые трактуются как неотъемлемые» [2, с. 132]. Многогранность и сложность общественных отношений в сфере охраны окружающей человека природы обусловливают необходимость их урегулирования нормами не только морали, но и большим спектром правовых норм.
На сегодняшний день в целях решения экологических проблем законодательными органами принят огромный массив действующих нормативных правовых актов, различных по сфере действия и юридической силе, общее количество которых, по оценкам экспертов, превышает несколько тысяч. Конституция Российской Федерации 1993 года [3, ст. 4398] провозглашает свободы и права человека высшей ценностью (ст. 2). Экологические права человека признаются основным компонентом государственной политики в сфере экологии. Их центром является правовой
институт, который регулирует право каждого на благоприятное состояние окружающей среды. Это право, являющееся элементом правового статуса личности, установленное ст. 42 Конституции РФ, «выступает как базовое и основополагающее право человека и гражданина и связано с обеспечением нормальных экономических, экологических и эстетических условий его жизни» [4, с. 58].
В нашем исследовании рассматриваются особенности формирования системы экологических прав человека в региональной и национальной экологической политике, анализируется природа экологической политики и роль различных уровней власти в реализации экологических прав человека. При этом в качестве одного из наиболее часто декларируемых заявлений федеральных и региональных властей следует отметить решение проблем экологического благополучия территорий. Полагаем, что основой для установления экологической политики в государстве и регионе должно быть ясное понимание состояния окружающей среды, влияния на человека и дальнейших тенденций ее развития. При этом подход, обосновывающий необходимость существования региональной экологической политики, не только реализующейся, но и формирующейся не федеральным центром, а именно региональными и местными органами власти и самоуправления, в России все еще является новым. Эта идея не овладела по большей части ни сознанием граждан, ни убеждением политической воли субъектов власти на всех уровнях управления [5, с. 155].
Следует отметить, что понимание опасности экологической угрозы для общества происходило постепенно, система экологических прав человека в международном праве и политике в ХХ веке создавалась десятилетиями и включала в себя несколько этапов. Первый этап данного процесса начался с принятия Всеобщей декларации прав человека в 1948 году и завершился в 1972 году решениями Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде. Именно в этот период человечество пришло к осознанию значимости прав человека в современном обществе. Однако до 70-х годов прошлого века экологическая группа прав человека не выделялась, хотя, несомненно, они включались в право на здоровье и на достаточный уровень жизни.
Второй этап формирования экологических прав (1972-1992) связан прежде всего со конференцией ООН по окружающей среде, проводившейся в 1972 году в Стокгольме. Основным результатом этого мероприятия явилось принятие декларации принципов и плана мероприятий, которые закрепили экологические права человека и установили меры, необходимые для принятия государствами в целях их обеспечения.
Одобрение Генеральной Ассамблеей ООН в 1980 году Всемирной хартии природы стало знаковым событием для институционали-зации экологической политики. В этом акте международного права установлен перечень важнейших принципов сотрудничества наций в сфере обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, в соответствии с которыми всякая деятельность человека и общества должна подвергаться оценке ее влияния на природу.
Необходимо указать, что Всемирная хартия природы включает в себя пять принципов:
- ненарушения основных природных процессов;
- сохранения генетического разнообразия;
- рационального использования природных ресурсов;
- защиты природы от разграбления в результате войны или иных враждебных действий.
Следует отметить, что в этом значимом международном акте получили подтверждение и дальнейшее развитие важнейшие принципы надгосударственного сотрудничества в экологической природоохранной сфере.
На исходе второго тысячелетия мировое сообщество пришло к осознанию тесной связи между необходимостью обеспечения устойчивого развития человеческой цивилизации и проблемами охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, что послужило началом третьего этапа развития экологических прав (1992-2002). Наиболее актуальными документами данного этапа являются, несомненно, декларация Рио (конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 года) и Орхусская конвенция (Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 года). Необходимо отметить, что с
1992 по 2002 год мировое сообщество на целом ряде международных конференций, проводившихся под эгидой ООН, включая Международную конференцию по финансированию развития, а также конференцию министров в Дохе, обсуждало различные экологические аспекты развития цивилизации.
Современный, четвертый, этап формирования экологических прав человека основан на решениях экологического саммита, проведенного в ЮАР в 2002 году и принявшего Йоханнесбургскую декларацию по устойчивому развитию. Экологические права человека сегодня рассматриваются в контексте мировых процессов глобализации. В экологической политике главный акцент сделан на проблемах искоренения нищеты, изменения моделей общественного потребления и производства, рационального и оптимального использования ресурсов окружающей среды и охраны природы как главных целей и потребностей достижения устойчивого развития общества. При этом в п. 169 Плана выполнения решений всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию указано на необходимость дальнейшего исследования важного аспекта взаимодействия общества и экологии - связи между окружающей природной средой и экологическими правами человека, включая право на развитие.
Институционально-правовой анализ экологической правовой политики России показал, что «отношение человека и природы является общим контекстом экологических отношений, которые следует рассматривать как вид общественных отношений, возникающих по поводу реализации потребностей и интересов личности, общества и государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды» [6, с. 27]. Динамика развития экологических прав человека на мировом, национальном и региональном (местном) уровнях свидетельствует о том, что начинаясь с документов международного уровня и продолжаясь в актах государств, политика признания и реализации прав человека «заключается в уточнении элементов рассматриваемого права, его взаимосвязи с реализацией мировой стратегии обеспечения устойчивого развития, а также четком осознании невозможности обеспечения экологических прав человека на уровне отдельно взятого государ-
ства» [6, с. 120]. Кризис в сфере экологии в настоящее время является угрозой для экологических прав человека в планетарном масштабе, и преодолеть его возможно только объединенными усилиями всего мирового сообщества на национальном и региональном уровнях. Реализация экологических прав человека связана прежде всего с провозглашаемым принципом сотрудничества государств и отдельных индивидов в духе всемирного партнерства с целью защиты, охраны и восстановления целостности экосистемы планеты в целях обеспечения прав на благоприятную среду обитания.
Таким образом, национальная, региональная и местная политика в сфере защиты экологических прав человека входит в систему международной и основывается на признании того факта, что вопросы экологических прав человека и обеспечения благоприятной среды обитания наиболее эффективно решаются при участии в данном процессе всех заинтересованных и активных граждан. Члены местного сообщества также должны иметь возможность реализации своего права на участие в процессе принятия экологически значимых решений, а власти (на государственном и региональном уровнях), в свою очередь должны информировать местное сообщество и способствовать большей осведомленности граждан о такой возможности. Кроме того, необходимо обеспечивать доступ заинтересованных лиц к административным и юридическим механизмам, включая возмещение экологического ущерба и судебной защиты.
Следовательно, экологическое законодательство современных государств может быть признано действенным механизмом реализации права человека на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с окружающим миром и важным условием обеспечения национальной и межнациональной экологической безопасности. На практическую реализацию данной тенденции направлены утвержденные в 2012 году Президентом РФ Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [7]. Такая политика призвана определить необходимый алгоритм решения экологических и природоохранных задач для дальнейшего устойчивого развития нашего государства, создания
эффективной системы реализации экологических прав человека и снижения экологических рисков. При этом цели и способы
Литература
1. Пчельников М. В. Право на благоприятную окружающую среду как основа современной национальной экологической политики // Государственное регулирование экономики и повышение эффективности деятельности субъектов хозяйствования: XI Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 16-17 апр. 2015 г.: сб. науч. ст. Минск, 2015.
2. Вакула А. И. Концепция гражданского общества в трудах Б. Н. Чичерина // Философия права. 2009. № 6.
3. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голос. 12.12.1993 (с учетом поправок, внес. Законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
4. Исакова Ю. И., Пчельников М. В. Экологическое право: учеб. пособие. Ростов н/Д, 2015.
5. Третьякова А. А. Экологические права граждан: основы правового регулирования на общеевропейском и национальном уровнях в государствах - членах Европейского союза // Экологическое право России на рубеже XXI века: сб. науч. ст. преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юрид. фак. МГУ им. Ломоносова. М., 2000.
6. Пчельников М. В. Экологическая правовая политика Российской Федерации: институционально-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009.
7. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Рос. Федерации 30.04.2012. URL: http://www.president.kremlin.ru
8. Лубский Р. А. Политический менталитет: методологические проблемы исследования. Ростов н/Д, 2002.
решения экологических и природоохранных задач должны соответствовать базовым установкам российской ментальности [8].
Bibliography
1. Pchelnikov M.V. The Right to a healthy environment as the basis of modern national environmental policy // State regulation of economy and increase of efficiency of activity of economic entities: XI International. scientific-practical conference. Minsk, 16-17 April 2015. Minsk, 2015.
2. Vakula A. I. The Concept of civil society in the works of B. N. Chicherin // Philosophy of Law. 2009. № 6.
3. Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote 12.12.1993 (as amended, amended Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKL, from 30.12.2008 № 7-FKL, from 05.02.2014 № 2-FKL, from 21.07.2014 № 11 -FCL) // Collected legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
4. Isakova Yu. I., Pchelnikov M. V. Environmental Law: textbook. Rostov-on-Don, 2015.
5. Tretyakovа A. A. Ecological rights of citizens: the legal framework at European and national levels in the member States of the European Union // Environmental Law of Russia at the turn of the XXI century: collection of scientific articles of teachers and post-graduate students of the Department of environmental and land Law Department of Moscow State University. Moscow, 2000.
6. Pchelnikov M. V. Environmental legal policy of the Russian Federation: legal and institutional analysis: dis. ... PhD in Law. Rostov-on-Don, 2009.
7. Principles of state policy in the field of environmental development of the Russian Federation for the period until 2030: approved President of the Russian Federation 30.04.2012. URL: http:// www.president.kremlin.ru
8. Lubsky R. A. Political mentality: methodological problems of research. Rostov-on-Don, 2002.
