CC BY
74
Вопросы международного права и сравнительного правоведения
УДК 340.113:341.241.3
особенности некоторых терминов международных документов применительно к регулированию механизма оказания помощи при бедствиях и катастрофах
© лисаускайте В. В., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена понятийным особенностям договоров межгосударственного сотрудничества по снижению опасности стихийных бедствий и катастроф. Автор анализирует схожие по содержанию или предназначению определения. Материалы являются частью научного исследования правового регулирования чрезвычайных ситуаций в международном праве.
Ключевые слова: бедствия; помощь; гуманитарная помощь; международное сотрудничество по снижению опасности бедствий.
Последние несколько десятилетий государства активно сотрудничают в сфере предупреждения, реагирования и оказания помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Появилось большое количество региональных, двусторонних соглашений, а также несколько многосторонних международных договоров, регулирующих отдельные аспекты взаимодействия в сфере бедствий. Их анализ был осуществлен Комиссией ООН по международному праву еще в 2008 г., выявлены особенности и характерные черты, свойственные регулированию именно данной группы отношений.
Для упрощения осуществления сотрудничества в международных договорах принято закреплять основные термины и их значение. Присутствуют подобные правила и в документах относительно бедствий. Чем больше правовая база, тем больше понятийного аппарата. Попробуем разобраться и сформировать определенную связь между существующими понятиями в сфере реагирования государств на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.
Ключевыми словами рассматриваемых международных актов являются термины «бедствие» и «помощь». Первый из них является в большей степени международным, поскольку активно используется в
документах ООН, МККК, МОГО и других международных организаций. Именно бедствие выступает в качестве основного объекта правового регулирования международного права чрезвычайных ситуаций. Поэтому и анализ используемых терминов начнем с данного слова.
Международная стратегия уменьшения опасности бедствий в 2009 г. разработала и издала терминологический глоссарий по снижению риска бедствий, в котором отражены основные определения используемых в практике этой Организации терминов. В соответствии с данным документом бедствие — это событие, которое серьезно нарушает жизнь местных сообществ и общества, является причиной жертв среди населения, а также обширного материального, экономического или экологического ущерба и воздействия, которое превосходит способность сообщества или общества справиться с ним собственными силами [1]. Исходя из содержания данного определения, можно определить, что оно достаточно широко трактует сам термин. Таким образом, под бедствием можно понимать любое негативное событие, имеющие те отрицательные последствия, которые указаны. В нем нет указания на природность или антропогенность происхождения бедствия, следовательно, его можно
использовать при обозначении проявления опасного природного явления или промышленной катастрофы.
Термин «чрезвычайная ситуация» в этом глоссарии не раскрывается, в то же время раскрывается понятие «управление в чрезвычайных ситуациях», в примечании к которому определено, что «кризис или чрезвычайная ситуация — это чреватые опасностью обстоятельства, требующие неотложных мер» [2]. Также указывается, что вместо термина «управление при чрезвычайных ситуациях» иногда используют выражение «борьба со стихийными бедствиями». Таким образом, глоссарий в определенной степени определяет синонимичность этих специальных формулировок исходя из практики их применения.
Положительной составляющей данного документа является наличие перечня терминов с эквивалентом на английском языке: бедствие — disaster, управление в чрезвычайных ситуациях — emergency management [3] и т. д. Соответственно термин «чрезвычайная ситуация» может переводиться как emergency.
Определенную терминологию содержит «Типовое соглашение между ООН и государством/правительством о мерах по ускорению ввоза, вывоза, транзита грузов чрезвычайной помощи и имущества персонала по оказанию чрезвычайной помощи в случае бедствий и чрезвычайных ситуаций». Данный документ рассматривает бедствие как серьезное нарушение функционирования общества, влекущее за собой большие человеческие жертвы и материальный или экологический ущерб, который превышает возможности пострадавшего общества справиться с ним с использованием исключительно собственных ресурсов. Как указано в тексте, «данный термин охватывает все бедствия, независимо от их причины (т. е. и стихийные, и вызванные человеком бедствия)» [4]. Таким образом, толкование термина «бедствие» в качестве общего относительно опасных природных явлений и техногенных аварий еще раз подтверждается.
В то же время данное «Типовое соглашение ...» дает толкование и выражения «чрезвычайная ситуация», однако несколько в ином, чем рассмотрено ранее, смысле. Так, чрезвычайная ситуация означает внезапное и, как правило, непредвиденное событие, которое требует принятия незамедлительных мер для сведения к минимуму его
неблагоприятных последствий [5]. В данном случае можно предположить, что не все бедствия могут рассматриваться как чрезвычайная ситуация, исходя из условий, отраженных в определении. Например, землетрясение, исходя из особенностей проявления данного природного явления, можно отнести к внезапным событиям, как правило, требующим незамедлительных мер. А такие негативные события, как наводнение, пожар, техногенная авария вряд ли следует рассматривать как непредвиденные. Такая ограниченная по объекту оценка, на наш взгляд, приемлема, поскольку на практике и в документах термин «чрезвычайная ситуация» не имеет подобного узкого толкования и часто рассматривается наравне с термином «бедствие».
Применительно к нормативным правовым источникам международного характера следует рассмотреть несколько международных договоров, регулирующих сотрудничество государств по предупреждению, оказанию помощи и ликвидации последствий бедствий и катастроф. Соглашение АСЕАН содержит определение термина disaster — means a serious disruption of the functioning of a community or a society causing widespread human, material, economic or environmental losses
[6]. Дословный перевод означает: «бедствие — это серьезное разрушение функционирования сообщества или общества, несущее материальные, экономические или экологические потери». Другой термин соглашения — disaster emergency, который можно определить как ситуацию, где государство объявляет, что неспособно справиться с бедствием. Сравнительный анализ рассмотренных ранее терминов позволяет дать данному термину русский синоним — «чрезвычайная ситуация».
Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г. под бедствием понимает чрезвычайную ситуацию, которая может нанести ущерб жизни, имуществу или окружающей среде
[7]. То есть данный международный документ тоже проводит знак равенства между терминами «бедствие» и «чрезвычайная ситуация».
Анализируемый термин содержится и в Конвенции о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998 г. «Бедствие» в
этом документе означает серьезное нарушение функционирования общества, которое создает серьезную, широкую угрозу для жизни и здоровья людей, имущества или окружающей среды, независимо оттого, вызвано ли оно аварией, силами природы или деятельностью человека и возникло внезапно или в результате сложного, длительного процесса [8].
В двусторонних соглашениях между Испанией и Аргентиной, между Австрией и Германией о сотрудничестве в рассматриваемой сфере не раскрываются термины «бедствие» или «чрезвычайная ситуация». В то же время представленные в договоре определения содержат слово emergency — чрезвычайная ситуация. Так раскрывается значение выражения emergency aid — чрезвычайная помощь, которое будет рассмотрено позднее.
В отличие от многих схожих двусторонних договоров соглашение между Россией и Финляндией дает определение термина «бедствие», под которым понимается «промышленная авария, взрыв, пожар, обвал, землетрясение, наводнение или другое аналогичное событие или стихийное бедствие, которое причиняет либо может причинить ущерб людям, имуществу и окружающей среде» [9].
В то же время у рассматриваемых терминов есть определенные отличия. Так, например, слово «бедствие» скорее позволяет дать оценочную характеристику определенного негативного события, последствия которого существенны и разнообразны. Словосочетание «чрезвычайная ситуация», на наш взгляд, говорит о событии с точки зрения управления, реагирования на него. Стихийное бедствие и катастрофа — это скорее определенные негативные события, а чрезвычайная ситуация — это обстановка, к которой приводят стихийное бедствие и катастрофа. Возможно, такое восприятие связано с особенностями национального законодательства, поскольку оно закрепляет именно термин «чрезвычайная ситуация». Однако, подводя итог проведенного анализа терминологии относительно объекта правового регулирования рассматриваемых международных отношений, следует признать, что, несмотря на различие критериев, которые заложены в основу вышерассмотренных определений, термины «бедствие» и «чрезвычайная ситуация» хотя и не являются синонимами
в полной мере, в то же время тождественны с точки зрения их использования в международных соглашениях и других нормативных правовых актах при регулировании международного сотрудничества в анализируемой сфере. Таким образом, и в определении названия предлагаемой в качестве самостоятельной отрасли международного права можно использовать оба эти термина.
Следующую составляющую анализа терминологии представляет один из основных компонентов международного сотрудничества в рассматриваемой сфере — оказание помощи. Термин «помощь» по-разному используется в документах международных организаций и государств. Проанализируем его содержание, особенности и виды, не затрагивая самого процесса предоставления помощи как формы международного взаимодействия.
Непосредственно термин «помощь» является общим и используется в различных сферах международного сотрудничества (экологической, экономической, безопасности и т. д.). Мы будем рассматривать его применительно к сотрудничеству в области предупреждения, реагирования и ликвидации последствий бедствий. Термин «помощь» содержится в Соглашении государств — участников Черноморского экономического сотрудничества о взаимодействии при оказании чрезвычайной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 1998 г. «Помощь» — это предметы, материалы, персонал и услуги предоставляющей Стороны, необходимые для обеспечения потребностей запрашивающей Стороны. Этот же документ раскрывает значение термина «грузы помощи», который уже конкретизирует термин «помощь». «Грузы помощи» — это материальные средства, предназначенные для оказания гуманитарной помощи, для бесплатного и беспошлинного распределения среди населения, пострадавшего в результате чрезвычайной ситуации [10].
Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г. рассматривает помощь как любые действия, предпринимаемые службой гражданской обороны одного государства в интересах другого государства, направленные на предотвращение или смягчение последствий бедствий [11]. Данное определение достаточно широко по содержанию, поскольку не оговаривает виды помощи или перечень
действий по ее предоставлению. При осуществлении международного сотрудничества такое толкование и удобнее, поскольку не ограничивает государства и международные организации в выборе действий. Ведь на практике могут понадобиться и ранее не использовавшиеся виды помощи.
Помощь должна носить безвозмездный характер, поскольку в ином случае действия следует рассматривать как другие формы сотрудничества. Значение термина «помощь» свидетельствует о том, что критерий возмездности изначально отсутствует. Некоторые двусторонние соглашения прописывают правило взаимности в оказании помощи, для того чтобы избежать, на наш взгляд, постоянного одностороннего характера действий по предоставлению помощи. К тому же договоры предусматривают иные формы содействия со стороны запрашивающего государства в процессе предоставления помощи (размещение групп на территории за счет запрашивающей стороны, предоставление безвозмездной медицинской помощи, освобождение от таможенных платежей оснащения и материалов и т. п.). Таким образом, государство, запрашивающее помощь, в любом случае несет определенные финансовые затраты, связанные с деятельностью спасательных служб предоставляющих помощь государств.
Проанализировав существующие международные документы и исходя из содержания самого понятия помощи, можно выделить три ее вида: поисково-спасательная помощь, гуманитарная помощь и телекоммуникационная помощь. Все виды помощи можно объединить под общим названием, которое часто используется в актах ООН — «чрезвычайная помощь», или «экстренная помощь» [12].
Один из видов такой помощи — поисковоспасательная помощь, т. е. мероприятия по поиску и спасанию людей в зоне бедствия, которые осуществляются поисково-спасательными отрядами одного или нескольких государств на основе международного сотрудничества в рамках существующего соглашения либо по запросу и на территории пострадавшего государства. Данный вид помощи приобретает особое значение в случае таких бедствий, как землетрясения, цунами, техногенные катастрофы, приводящие к серьезным разрушениям.
Гуманитарная помощь — это предоставление пострадавшему государству различ-
ных технических средств, материалов, предметов первой необходимости для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения в условиях бедствия. Соглашение между Австрией и Германией определяет «чрезвычайную помощь» как дополнительное оборудование и товары, предназначенные для распределения среди пострадавшего населения [13]. То есть термины «гуманитарная помощь» и «чрезвычайная помощь» можно рассматривать как синонимы. Понятие «чрезвычайная помощь» в подобных соглашениях и в других международных документах используется, возможно, именно потому, что стороны хотят провести различие между оказанием помощи в период бедствия и в период вооруженного конфликта.
Специфическим видом помощи является телекоммуникационная помощь. Такая помощь приобретает особое значение, поскольку в период бедствия обычные средства связи, как правило, не работают. А своевременное получение достоверной информации может стать жизненно важным фактором. Поэтому мировое сообщество еще в 1998 г. разработало специальный международный документ, регламентирующий особенности сотрудничества государств по предоставлению, использованию телекоммуникационной помощи. Телекоммуникационная помощь, согласно тексту Конвенции о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998 г., означает «предоставление телекоммуникационных или других ресурсов или поддержки, призванной содействовать использованию телекоммуникационных ресурсов» [14]. В свою очередь «телекоммуникационные ресурсы» означают персонал, оборудование, материалы, информацию, профессиональную подготовку, радиочастотный диапазон, сеть или трансляционные средства или другие ресурсы, необходимые для телекоммуникаций.
Все представленные виды помощи в случае бедствий обладают своей спецификой по содержанию и международно-правовому регулированию. Они оказываются именно в случае природного или антропогенного бедствия.
Таким образом, применительно к термину «помощь», который характеризует основную сферу деятельности мирового сообщества при бедствиях различного характера, следует отметить, что международные документы
содержат несколько терминов, схожих по своему содержанию. Поэтому относительно рассматриваемых отношений можно в равной степени использовать термины «помощь», «чрезвычайная помощь» и «экстренная помощь». В свою очередь, с учетом существующей практики и международноправового закрепления, существуют и активно применяются виды помощи: гуманитарная, поисково-спасательная и телекоммуникационная. При серьезных бедствиях активно применяются все три вида, которые тесно взаимосвязаны друг с другом и, как правило, взаимозависимы.
Существующие в настоящее время различные международные соглашения в области бедствий регламентируют именно процессы оказания, получения помощи. По мнению Комиссии международного права ООН, существует необходимость объединения всех установленных международных правил оказания помощи в единый кодифицирующий договор в сфере реагирования на бедствия, проект которого необходимо разработать в ближайшее время для унификации применяемых государствами и международными организациями норм.
1. Терминологический глоссарий по снижению риска бедствий / Междунар. стратегия ООН по уменьшению опасности бедствий. Женева, 2009.
2. Там же.
3. Официальный сайт Управления ООН по гуманитарным вопросам [Электронный ресурс]. URL: www.reliefweb.int/
4. Там же.
5. Там же.
6. ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response Vientiane, 26 July 2005 [Электронный ресурс] // Официальный сайт АСЕАН. URL: http://www.aseansec.org/
7. Официальный сайт Международной организации гражданской обороны. URL: http:// www.icdo.org/
8. Официальный сайт ООН. URL: http:// www.un.org/russ-ian/documen/ convents/tampere. htm
9. Информационно-правовой портал «BestPravo» [Электронный ресурс]. URL: http://www.bestpravo.ru/ rossijskoje /bh-zakony /t2o.htm
10. Термин «экстренная помощь» используется Комиссией международного права ООН в меморандуме 2006 г. «Защита людей в случае бедствий».
11. Официальный сайт Международной организации гражданской обороны.
12. Официальный сайт ООН.
13. Там же.
14. Там же.
список литературы
Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г. [Электронный ресурс] / / Официальный сайт Международной орга-
низации гражданской обороны. — URL: http:// www.icdo.org/
Конвенция о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи от 18 июня 1998 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. — URL: http :// www.un.org/russian/ documen/ convents/ tampere. htm
Типовое соглашение между ООН и государством/правительством о мерах по ускорению ввоза, вывоза, транзита грузов чрезвычайной помощи и имущества персонала по оказанию чрезвычайной помощи в случае бедствий и чрезвычайных ситуаций [Электронный ресурс] // Официальный сайт Управления ООН по гуманитарным вопросам. — URL: www.reliefweb.int/
Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов : сб. междунар. соглашений. — М. : Издат, 1996. — 105 с.
Информационно-правовой портал «BestPravo» [Электронный ресурс]. — URL: http://www.bestpra-vo. ru/rossij skoj e/bh-zakony/t2o. htm
Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.un.org/russian/do-cumen/convents/tampere.htm
Официальный сайт Управления ООН по гуманитарным вопросам [Электронный ресурс]. — URL: www. rel iefweb. int/
Терминологический глоссарий по снижению риска бедствий / Междунар. стратегия ООН по уменьшению опасности бедствий. — Женева : [б. и.], 2009.
Agreement between the Republic of Austria and the Federal Republic of Germany concerning mutual assistance in the event of disasters of serious accidents // Treaty Series: Treaties and international agreements registered or field and recorded with the Secretariat of the UN. Volume 1696: UN. - New York, 1999. - P. 66-71.
ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response Vientiane, 26 July 2005 [Электронный ресурс] // Официальный сайт АСЕАН. - URL: http :/ / www.aseansec.org/
Features of Some Terms of the International Documents with Reference to Regulation of the Mechanism of Rendering Assistance at Disasters and Accidents
© Lisauskayte V., 2014
Clause is devoted to conceptual features of contracts of interstate cooperation on decrease in danger of acts of nature and accidents. The author analyzes similar under the maintenance or applicability of definition. Materials are a part of scientific research of legal regulation of extreme situations in international law.
Key words: disasters; the assistance; the humanitarian assistance; the international cooperation on decrease in danger of disasters.
