CC BY
25
ОСОБЕННОСТИ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ СТРАН-УЧАСТНИКОВ ШОС
Е.В. ПОПОВА,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, ■Заслуженный юрист России А. С. Прудников
Аннотация. Процесс миграции, и в частности, проблема реализации права на свободу передвижения, сегодня превратился в одну из актуальных проблем в странах ШОС. Для ее решения необходима новая миграционная политика, ориентированная на регулирование и управление миграционными процессами с целью обеспечения безопасности и установления стабильности в странах ШОС.
Ключевые слова: право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, миграционные процессы, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), несовершенство законодательства в сфере миграции, орган по вопросам миграции, миграционная политика.
FEATURES OF THE INTERNATIONAL LAW REGULATION OF THE RIGHT OF FREE MOVEMENT ON THE EXAMPLE OF SCO MEMBERS
E.V. POPOVA,
an applicant for the department of constitutional and municipal law of Moscow university of Ministry of Home Affairs of Russia
Annotation. The process of migration, in particular the problem of implementing the right of free movement, has become one of the most actual problem in SCO countries. The analysis of migration legislation showed that it's important to work out a new migration policy, organized on migration processes regulation in order to establish security and stability in SCO countries.
Keywords: the right of free movement, choice of place of stay and residence, migration processes, Shanghai Cooperation Organization (SCO), imperfectness of migration legislation, an agency in the sphere of migration, migration policy.
Право на свободу передвижения, основополагающее в системе прав и свобод личности, находит свое закрепление как во внутригосударственном, так и международном праве.
Шанхайская организация сотрудничества (далее — ШОС) — региональная международная организация, основанная в 2001 г. лидерами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. С 1 января 2004 г. она начала функционировать как полноценная международная структура, обладающая собственными рабочими механизмами, персоналом и бюджетом.
Одна из особенностей ШОС заключается в том, что она в статусном отношении не является ни военным блоком, как НАТО, ни открытым регулярным совещанием по безопасности, как АРФ АСЕАН, занимая промежуточную позицию. Главные задачи организации — укрепление стабильности и безопасности на широком пространстве, объединяющем государства-участников, борьба с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом, наркотрафиком, развитие экономического сотрудниче-
ства, энергетического партнерства, научного и культурного взаимодействия.
Со дня зарождения нового центрально-азиатского мегаальянса ежегодно подписывались новые документы, направленные, в том числе, и на развитие демографического процесса и совместных действий на миграционной арене. Ныне процесс миграции стал одной из актуальных проблем в странах ШОС.
Регулирование миграционных потоков в каждой из стран-участников ШОС так или иначе становится частью межгосударственных отношений.
Миграционные процессы в границах ШОС характеризуются особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющими говорить о передвижениях людей между странами ШОС как об особой миграционной системе.
Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи сложились между Россией и государствами Центральной Азии. Причем, если между Россией и Казахстаном происходит обмен, преимущественно, мигрантами,
переезжающими на постоянное место жительства, то все остальные республики выступают поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы, в первую очередь в Россию, во вторую — в Казахстан.
Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства (именно этот показатель является основным в миграционной статистике всех постсоветских государств) свидетельствует, например, о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из России. Кыргызстан имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. В Россию на постоянное место жительства прибывают в достаточно больших количествах переселенцы из всех без исключения стран Центральной Азии, но первенство все же держит Узбекистан и Казахстан. Население, выбывающее из России и направляющееся в страны ближнего зарубежья, переезжает преимущественно в Казахстан.
Межгосударственные отношения между странами, входящими в ШОС, далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике. Например, до настоящего времени действует визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный еще в 2000 г.1.
Во все противоречия в сфере миграции Центральной Азии неизбежно оказывается вовлеченной и Россия, поскольку инвестирует значительные средства в транспортно-энергетические системы во всех без исключения странах региона.
Современные миграционные приоритеты Российской Федерации в ШОС во многом определяет Соглашение между Россией и Европейским союзом о реад-миссии2, вступившее в силу в марте 2007 г. Заключение такого соглашения было обусловлено расчетом РФ на облегчение визового режима с Европейским союзом, который главным условием этого поставил ужесточение пограничного контроля на южных и восточных рубежах Российской Федерации.
Что касается правового регулирования миграционных процессов в странах ШОС, и в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, то государства этих стран неоднозначны в решении этого вопроса. Как показывает практика, рассматриваемое право закреплено в большинстве Конституций стран ШОС, однако, вместе с тем, в этих государствах принимаются нормативные правовые акты, которые стремятся его ограничить.
Так, в Китае, действует авторитарная модель правового регулирования миграционной ситуации, которая предполагает жесткий государственный контроль в сфере миграции, осуществляемый на основе ограничения прав человека, и права на свободу передвижения, в частности.
Трудовые права работников в Китае, закрепленные в Трудовом законе от 5 июля 1994 г., ограничены системой хуку, т.е. пропиской — государственной системой контроля миграции населения, сложившейся в Китае, основной принцип которой заключается в жесткой привязке граждан к их постоянному месту жи-тельства3. Установленный порядок прописки требует разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья, что существенно нарушает международные права человека.
Ограничение права на передвижение в Китае объясняется исключительными обстоятельствами — интересами государственной безопасности и общественного порядка.
Одним из принципов регулирования внутренней миграции в Кыргызской Республике является обеспечение закрепленных в Конституции Кыргызской Республики прав человека, и в частности, прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения, на личную свободу и безопасность. Однако, Закон «О внутренней миграции»4 обязывает граждан, временно выбывших из постоянного места жительства в другую местность на срок свыше 45 календарных дней без снятия с регистрационного учета по месту жительства, зарегистрироваться по месту пребывания.
Таким образом, прослеживается своего рода непоследовательность, — с одной стороны, государство признает право на свободу передвижения, закрепляя рассматриваемое право в Конституции, с другой, — ограничивает его посредством принятия иных нормативных актов.
Подобная ситуация с законодательным регулированием права на свободу передвижения складывается и в других странах — членах ШОС. Конституции данных стран закрепляют и гарантируют своим гражданам право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, однако, внутреннее законодательство каждой из стран зачастую входит в противоречие с Высшим законом, устанавливая ограничения рассматриваемого права.
1 Шестаков Л.Н. Права человека: сб. межд. док-в. М., 1994.
2 Международные акты о правах человека: сб. док-в. М., 1998. С. 58.
3 Кожирова С.Б. Китайская миграция как элемент региональной безопасности: автореф. дисс. ... д-ра полит. наук. Астана, 2009.
4 Закон Кыргызской Республики от 16 октября 2002. № 144.
№ 3 / 2012
Вестник Московского университета МВД России
37
Следует отметить, что при изучении права граждан на свободу передвижения в пределах рассматриваемого региона был выявлены ряд проблем, препятствующих реализации гражданами данного права5.
Первая проблема связана с отсутствием единого законодательного акта в сфере регулирования миграционных процессов, и в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания, жительства. Это выражено, прежде всего, в несоответствии внутреннего законодательства стран-участниц ШОС в сфере миграции Конституциям и международно-правовым актам, регулирующим право на свободу передвижения.
Второй не маловажной проблемой является тот факт, что в государствах, входящих в ШОС, отсутствует самостоятельный орган власти, который был бы компетентен в решении вопросов в сфере миграции, исполнял бы функции государства в данной сфере (например, в Российской Федерации указанные функции исполняет Федеральная миграционная служба)6. В настоящее время регулирование миграционных процессов в указанных странах осуществляется, в основном, органами внутренних дел. Сотрудники ОВД при осуществлении функций в сфере миграции руководствуются, в большинстве своем, внутренними приказами, инструкциями и распоряжениями, а последние нередко противоречат Конституциям и международно-правовым актам.
Решение изложенных основных проблем видится следующим образом. Во-первых, необходимо совершенствовать законодательную базу стран-членов ШОС в сфере регулирования права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Для чего следует принять единый согласованный комплексный нормативно-правовой акт, который бы регулировал рассматриваемое право в рамках ШОС (международное соглашение, договор, концепция и др.). Во-вторых мы выступаем за выделение из системы ОВД самостоятельного органа (Министерство, Департамент, Управление) по вопросам миграции, который бы исполнял функции по разработке политических основ регулирования миграционных процессов. Наши предположения предполагают одновременное изменение внутреннего законодательства рассматриваемых стран, т.е. издание нормативного правового акта, который бы регламентировал деятельность органа по вопросам миграции (например, в Российской Федерации Положение о Федеральной миграционной службе) .
Таким образом, рассмотрев актуальные проблемы правового регулирования свободы передвижения в регионе ШОС, можно сделать следующее заключение. Сотрудничество в миграционной сфере между странами,
входящими в ШОС, осуществляется почти исключительно на основе узких двухсторонних договоренностей. Это обуславливает необходимость разработки новой миграционной политики в рамках ШОС. Управление миграционной ситуацией в странах ШОС с целью подчинения ее задачам обеспечения безопасности и социально-экономического результата составляет главное содержание миграционной политики. Новая миграционная политика особо необходима для молодых суверенных государств-членов ШОС, в которых фактически отсутствует целенаправленная новая миграционная политика, адекватно регулирующая миграционные процессы в республиках.
Необходимо проведение новой миграционной политики, ориентированной на регулирование и управление миграционными процессами с целью обеспечения безопасности и установления стабильности в странах ШОС.
Литература
1. Чернышева О. Право на свободу передвижения: стандарты Совета Европы // Конституционное право: Восточноевропейской обозрение. 2001. №2 (35). С. 48.
2. Кожирова С.Б. Китайская миграция как элемент региональной безопасности: автореф. дисс. ... д-ра полит. наук. Астана, 2009.
3. Шестаков Л.Н. Права человека: сб. межд. док-в. М., 1994.
4. Воробьева О.Д. Миграция населения: вып. 6 // Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.
5. ТюркинМ.Л. Правовое регулирование миграционных процессов // Миграционный вестник. 2002, 23 окт.
6. Тюркин М.Л. Состояние и основные тенденции развития миграционной системы в России // Право и политика. 2004. № 9.
7. Конституции зарубежных государств / под ред. В.В. Маклакова. М., 2003.
8. Хрестоматия по истории государства и права и права зарубежных стран. М., 1984.
9. Григонис Э.П., ГригонисВ.П. Конституционное право зарубежных стран. СПб., 2006.
10. Мат-лы межд. науч.-практ. конф. «Гуманитарные аспекты обеспечения стабильности и сотрудничества в регионе ШОС». 2011, 7—8 дек.
5 Мат-лы межд. науч.-практ. конф. «Гуманитарные аспекты обеспечения стабильности и сотрудничества в регионе ШОС». 7—8 дек. 2011 г. С. 56.
6 Указ Президента РФ № 928 от 19 июля 2004 г. (изм. от 1 февраля 2011 г.) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // «Собрание законодательства РФ». 2004. № 30. Ст. 3150.
7 Там же.
