CC BY
55КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Коняхина Т.С.
Коняхина Татьяна Сергеевна - магистрант, Институт права и национальной безопасности Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва
Аннотация: в статье рассматривается понятие особенностей механизма замещения должности главы муниципального образования. Ключевая роль местного самоуправления как способ осуществления публичной власти. Ключевые слова: муниципальное образование, глава муниципального образования.
Идея о ключевой роли местного самоуправления как способе осуществления публичной власти находит поддержку на самом высоком уровне. 12 декабря 2013 года Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию РФ заявил о необходимости совершенствования системы местного самоуправления: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой...» [1, с. 3].
Глава муниципального образования является настолько важным органом, что в системе местного самоуправления занимает одно из ключевых положений. В соответствии с действующим законодательством - это «выборное должностное лицо, которое может избираться различными способами (непосредственно населением, из числа депутатов)» [2, с. 3]. Компетенция, механизмы избрания и прекращения полномочий находятся в зависимости от устава муниципального образования, от него же зависят и процедуры деятельности глав муниципальных образований.
В Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления единоличный глава муниципального образования не упоминается и не происходит раскрытия его правовой природы. В связи с этим у законодателя появляется широкое поле усмотрения о необходимости введения данной должности.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 16 допускал возможность учреждения должности главы муниципального образования, но не определял ее обязательного присутствия в структуре органов местного самоуправления [3, с. 26].
С принятием Федерального закона № 131-ФЗ должность главы муниципального образования стала обязательной наряду с представительным органом муниципального образования, местной администраций (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и контрольно-счетным органом [4, с. 250].
В части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей до ноября 2011 г.) указывалось, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Существование нескольких моделей избрания было вызвано необходимостью выстраивания диалога между представительным органом и главой муниципального образования. Если глава избирается непосредственно населением, то из-за общей демократической природы данных органов неизбежен конфликт. Мандат на управление для каждого передан непосредственно населением, впоследствии возникает спор: кто именно вправе представлять народ, кто обладает более сильным политическим весом.
Так как представительный орган работает на коллективной основе, может сложиться впечатление, что именно он способен более адекватно выражать интересы населения. Однако стоит учитывать, что в процессе выборов при голосовании за депутатов избиратель отдает голоса за одного из состава в совокупности (либо за часть, если выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе). При избрании главы муниципального образования голос отдается за него одного, то есть изначально мандат главы является более сильным. В итоге мы видим две равносильные фигуры, которые должны достигать компромисса и вступать в диалог в силу равного политического веса.
В силу конфликтности предыдущей модели появился второй вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. В данном случае глава муниципалитета более мягок: у него ниже основание легитимности, глава полностью не отрывается от органа [5, с. 31]. При этом данный способ избрания нередко критикуется в юридической литературе: глава муниципального образования должен ориентироваться на интересы населения и быть подотчетным только ему. В случае избрания представительным органом наибольшую правовую связь глава имеет не с населением, а с органом, который его избрал, что влияет на его демократическую природу [6, с. 11].
В целом можно выделить пять организационных моделей управленческой структуры муниципального образования. Они зависят от способа избрания и вида замещаемой должности главы муниципального образования.
Первая модель являлась наиболее распространенной до мая 2014 года. Глава муниципального образования избирается на выборах и становится главой местной администрации, а председателем представительного органа назначается депутат. В данном случае у главы муниципального образования огромный политический вес, потому что он избран напрямую населением и имеет большое влияние на администрацию, в его руках сосредоточены огромные полномочия и кредит доверия, у представительного органа меньшая роль.
Во второй модели глава муниципального образования также избирается населением, но при этом является председателем представительного органа. Главой местной администрации назначается «сити-менеджер». Так снижается реальный политический вес главы муниципалитета. Оба органа (представительный орган и глава муниципального образования) являются выборными, поэтому глава, являющийся председателем представительного органа, усиливает политический вес самого представительного органа.
В третьей модели главу муниципального образования выбирает из числа депутатов представительный орган. Председателем представительного органа становится депутат, а главой администрации глава муниципального образования. Это наиболее эффективная модель замещения, так как сам коллектив выдвинул лучшего депутата, мандат которому был передан из рук населения и представительного органа, при этом полномочия главы реальны, а система наименее конфликтна.
В четвертой модели председателем представительного органа является глава муниципального образования, избранный представительным органом из собственного состава. Главой местной администрации назначают «сити-менеджера». В данной модели самый слабый глава, потому что он избран из состава представительного органа и у него отсутствуют реальные полномочия. Лицо, замещающее должность
9
главы местной администрации, подотчетно представительному органу, однако существует опасность: при слабости представительного органа власть может узурпировать «сити-менеджер».
В пятой модели организации управленческой структуры глава муниципального образования избирается представительным органом из состава конкурсной комиссии и является главой местно администрации, председателем представительного органа назначается депутат. О недостатках данной модели сказано выше.
По мнению некоторых авторов, предлагая приведенные выше альтернативы, законодатель не создает основу для демократизации местного самоуправления, но демонстрирует неуверенность в том, какие сделать приоритеты [7, с. 102]. Данная точка зрения представляется необоснованной, поскольку подобная вариативность объективно позволяет создать более тесные взаимосвязи органов местного самоуправления, закладывая основы «для их согласованной деятельности на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов, гарантирующих стабильное и эффективное осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека» [8, с. 12]. Кроме того, в основе местного самоуправления находятся не только исторические и иные традиции, но и политические особенности, которые далеко не всегда предполагают широкое применение демократических процедур [9, с. 27].
Список литературы
1. Российская газета, 2013. 13 декабря. С. 3.
2. Модникова Т.Н. Правовое регулирование деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2014. С. 3.
3. Резяпкин В.Ф. Становление правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации // Пробелы в российском праве, 2012. № 6. С. 26.
4. Устинова О.Ю. Формирование должности главы муниципального образования в Российской Федерации // Оренбургский ГАУ Юридические науки, 2014. С. 250.
5. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. 2 изд., перераб. и доп. М: Юстицинформ, 2012. С. 31.
6. Бегларян Г.М. Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации: на примере Челябинской области: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 11.
7. Жамборов А.А. Институт главы муниципального образования: организационные и функциональные аспекты: дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 102.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.11.2017). С. 12.
9. Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.10.2017). С. 27.
