CC BY
97
ЕСТЕСТВЕННЫЕ И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 332.1; 342; 352.075
АНАЛИЗ ТРАНСФОРМАЦИЙ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВЫБОРЫ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Н.А.Серова
Институт экономических проблем им. Г.П.Лузина КНЦ РАН
Аннотация
Представлены результаты анализа трансформаций в сфере местного самоуправления в Мурманской области. На примере 40 муниципальных образований показано изменение приоритетов от прямых выборов глав муниципальных образований в пользу косвенных. Сделан вывод, что говорить о местном самоуправлении как о сформировавшемся институте и его эффективном функционировании пока нельзя. Во многом это обусловлено тем, что реформы последних лет направлены на то, чтобы усилить государственный контроль над муниципалитетами, используя в первую очередь правовые и финансовые рычаги управления.
Ключевые слова:
местное самоуправление, муниципальные выборы, глава муниципального образования, Мурманская область.
^ Конституция Российской Федерации более 20 лет назад закрепила
местное самоуправление как форму народовластия, предполагающую 3k самостоятельное решение населением (непосредственно или через щК' ж создаваемые им органы) широкого круга вопросов местного характера.
Щ Ш Основная законодательная база в области местного самоуправления была
Ц сформирована в 1995-1998 гг. Именно в этот период были приняты ключевые
ч л законы о местном самоуправлении: ФЗ №154 «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ №138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ФЗ №126 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», ФЗ №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и др. Ими было введено понятие муниципальной собственности, определены основные механизмы правовой защиты и разработаны вопросы о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, предусматривалось избрание главы муниципального образования на всенародных выборах, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава [1—2]. Вплоть до принятия ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ №131 «Об общих принципах...») избранный населением глава мог являться председателем представительного органа и возглавлять администрацию муниципального образования. Применение подобной системы управления обеспечивало сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда глава муниципального образования возглавлял и представительный орган местного самоуправления, и администрацию [3: 41].
В настоящее время порядок избрания главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 п.2 ФЗ №131 «Об общих принципах.», которая предусматривает несколько вариантов избрания главы муниципального образования:
1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Этот вариант получил наибольшее распространение в 1990-х гг.
2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит
68
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
Н.А. Серова
в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу. Этот вариант не получил большого распространения, т.к. не позволяет выборному главе муниципального образованинепосредственно управлять местной администрацией и в полной мере решать вопросы местного значения.
3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу.
4) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а также главой местной администрации (эта форма выборов главы муниципального допускается только в сельских поселениях).
Первый вариант, когда глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации получил наибольшее распространение в 1990-х гг., а сегодня происходит постепенный отказ от всенародных выборов и переход к третьему варианту избрания главы - уже более 20% муниципалитетов перешли от выборов мэров к их фактическому назначению. за 2009-2010 гг. в крупных городах (Владимир, Ижевск, Нижний Новгород, Пермь, Ульяновск, Челябинск, Тюмень и др.) представительными органами были приняты изменения в уставы, отменяющие прямые выборы мэров и происходило это, как правило, вопреки мнению местного населения. Например, в Перми в связи с угрозой отмены прямых выборов в 2009 г. была создана гражданская коалиция «За прямые пермские выборы», участниками которой стали общественные организации, эксперты, независимые активисты. В течение 2009-2010 гг. коалиция устроила целый ряд пикетов и митингов в поддержку всенародных выборов главы. Тем не менее, на публичных слушания по проекту изменений в устав города, где присутствовало около 400 человек, Пермская городская дума большинством голосов все-таки проголосовала за отмену прямых выборов главы.
Очевидно, что в настоящее время активно внедряется модель организации муниципального управления, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается по контракту на конкурсной основе представительным органом муниципального образования. К достоинствами данной модели ее сторонники относят то, что она имеет большие возможности для замены непрофессиональных и некомпетентных руководителей, а четко прописанные конкурсные требования к претендентам гарантируют определенный уровень профессиональной пригодности сити-менеджеров. К числу преимуществ модели относится также экономия бюджетных средств, оперативность назначения на должность главы местной администрации по контракту и возможной процедуры досрочного прекращения полномочий, в том числе и главой региона. Однако, по мнению многих специалистов [3-4], при такой модели изначально заложен конфликт интересов, ввиду того, что при осуществлении управления неизбежно возникает двоевластие и снижается ответственность перед гражданами, т.к. сити-менеджер неподотчетен населению и не связан с разработкой долгосрочных планов социальноэкономического развития муниципального образования.
Далее более подробно рассмотрим почти десятилетний опыт выборов глав муниципальных образований Мурманской обл.*, где на сегодняшний день представлены все предусмотренные законодательством варианты избрания глав муниципальных образований (рис.):
1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации.
Такая форма избрания главы действует в 7 муниципалитетах: городских округах -Оленегорск, Полярные Зори, Ковдорский район; Ловозерском районе, в Терском районе и двух поселениях входящих в его состав Умбе и Варзуге.
* В состав Мурманской обл. входят 40 муниципальных образований: 12 городских округов, 5 муниципальных районов, 13 городских поселений, 10 сельских поселений.
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
69
Анализ трансформаций в сфере местного самоуправления: выборы глав...
2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу.
Вторая форма избрания главы муниципального образования действует в городском округе ЗАТО Заозерск и в городском поселении Верхнетуломский Кольского района. Интересно, что в первой редакции Устава муниципального образования Верхнетуломский, принятого в 2005 году, глава городского поселения избирался из состава Совета депутатов (Ст. 31, п. 2). Однако решением Совета депутатов от 27.09.2011 №22/5 был принят новый Устав, где статьей 31 п. 2 определено, что «глава поселения избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, сроком на 5 лет».
3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу.
Этот способ избрания главы муниципального образования применяется в большинстве муниципалитетах Мурманской обл.
4) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а также главой местной администрации.
Четвертая форма избрания главы применяется в 8 сельских поселениях Мурманской области: Зареченск, Алакуртти, Междуречье, Ура-Губа, Пушной, Тулома, Корзуново, Ловозеро. Такая форма избрания главы предусмотрена законодательством лишь для сельских поселений, т.к. ввиду малого управленческого аппарата сельских поселений не возникает необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
На сегодняшний день система прямых выборов применяется всего в 9 из 40 муниципальных образований Мурманской обл., в большинстве муниципалитетов области преобладает способ избрания главы из депутатского корпуса.
Дальнейшее исследование ставило перед собой цель выяснить, как на протяжении 10 лет менялись способы избрания глав муниципальных образований Мурманской обл.
Анализ показал, что в тех муниципалитетах, где на сегодняшний день существует система муниципальных выборов, она применяется с 2005 г. (табл. 1) . Исключением является городское поселение Верхнетуломский, в первой редакции устава которого было установлено, что глава избирается из состава Совета. В 2009-2011 гг. некоторыми муниципалитетами этой группы были разработаны новые уставы, однако система муниципальных выборов в них была сохранена. Вероятно, разработка и принятие новых уставов связана с окончанием в 2009 г. переходного периода ФЗ №131 «Об общих принципах.», что вынудило муниципалитеты привести документы в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Таблица 1
Муниципалитеты Мурманской области, где существует система прямых выборов главы
муниципального образования
Муниципальные Дата принятия Дата последних выборов главы
1. Полярные Зори 2005 10.11.2013
2. ЗАТО Заозерск 2005 14.03.2010
3. Ковдорский район 2005 04.03.2012
4. Оленегорск 2010 08.09.2013
5. Терский район 2010 14.10.2012
6. Варзуга 2010 14.03.2010
7. Верхнетуломский* 2005; 2011 н/д
8. Умба 2011 13.01.2013
9. Ловозерский район 2013 14.10.2012
Примечание: * В первой редакции Устава глава избирался из состава Совета депутатов (ст.31, п.2).
70
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
Н.А. Серова
Способы избрания глав муниципальных образований в Мурманской области
Новые уставы в 2009-2011 гг. были приняты и во многих муниципальных образованиях области, где сегодня глава избирается представительным органом из своего состава. Анализ показал, что в 3 муниципалитетах (Кировск, Алакуртти и Кольский район) форма избрания главы не менялась с начала реформы местного самоуправления - главы всегда выбирались представительным органом из своего состава. В 12 муниципалитетах с принятием новых уставов система муниципальных выборов была отменена (табл. 2). Однако по большинству муниципальных образований (городские и сельские поселения: Ревда, Ловозеро, Зареченск, Заполярный, Никель, Тулома, Кола, Кильдинстрой, Туманный, Междуречье, Пушной, Зеленоборский, Ура-Губа, Молочный, Мурмаши, Корзуново) информацию о том, как избирались главы до принятия новых уставов найти не удалось.
В других же муниципальных образованиях Мурманской обл. механизм избрания главы из числа депутатов был внедрен вопреки мнению жителей и, зачастую с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении. Так, например, в 2006 г.
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
71
Анализ трансформаций в сфере местного самоуправления: выборы глав...
в Мончегорске при отсутствии нужного количества 2/3 голосов Советом депутатов были внесены изменения в устав города и назначен мэр, что нарушало действующее законодательство, т.к. после изменения устава избрать главу муниципального образования из числа депутатов мог Совет только следующего созыва. Судебным решением новый мэр был отстранен, однако после роспуска Совета депутатов принятые изменения в устав города вступили в силу и с тех пор глава Мончегорска на полном основании избирается из состава депутатского корпуса. Следует отметить, что в рамках «вертикализации» российской системы управления в 2009 г. в ФЗ №131 «Об общих принципах.» были внесены изменения, согласно которым поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления вступают в силу с момента их внесения.
Таблица 2
Муниципальные образования Мурманской области, где были отменены прямые выборы главы
Муниципальные образования Дата последних выборов главы Дата изменения способа избрания главы
1. Мончегорск 05.12.2004 в 2006 году
2. ЗАТО Видяево 07.12.2003 в 2008 году
3. ЗАТО Александровск* - в 2008 году
4. Мурманск 01.03.2009 в 2010 году
5. Кандалакшский район н/д в 2010 году
6. Кандалакша 02.12.2007 в 2010 году
7. Печенгский район 14.03.2010 в 2010 году
8. Печенга 14.03.2010 в 2010 году
9. ЗАТО Североморск 11.12.2005 в 2010 году
10. Апатиты 12.10.2008 в 2011 году
11. Териберка 01.03.2009 в 2012 году
12. ЗАТО Островной 12.03.2006 н/д
Примечание: * Образован в 2008 г. В состав вошли: ЗАТО Скалистый, ЗАТО Полярный, ЗАТО Снежногорск, где главы муниципальных образований до объединения избирались на всенародных выборах.
В административном центре Мурманской области - городе Мурманске в устав города были внесены поправки, отменяющие прямые выборы, после того как в 2010 г. Совет депутатов поставил неудовлетворительную оценку работе мэра и единогласно проголосовал за его отставку. При этом решение о досрочном прекращении полномочий главы города было принято депутатами при поддержке Дмитрия Дмитриенко бывшего на тот момент губернатором Мурманской области. Учитывая непопулярность этого решения у жителей Мурманска, депутаты не отклоняли возможность возврата к прямым выборам главы города. Однако весной 2014 г. Госдума приняла предложенные «Единой Россией» поправки к ФЗ №131 «Об общих принципах.», отменяющие выборы мэров в крупных городах, к которым относится и Мурманск.
Характерным примером игнорирования представительным органом муниципального образования мнения местных жителей, является город Апатиты, где в 2011 г после отставки главы города население лишили права всенародно избирать градоначальника. На публичных слушаниях по проекту изменений в устав, где присутствовало более 350 человек, за сохранение прежней системы муниципальных выборов проголосовали 268 человек (76%), за отказ от прямых выборов мэра высказались 85 человек (24%) [6]. Тем не менее, поправки в устав города были приняты, а прямые выборы главы города отменены.
Таким образом, очевидно изменение приоритетов от прямых выборов в пользу косвенных как для Мурманской области, так и для страны в целом. Начавшийся еще в начале 2000-х гг. курс
72
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
Н.А. Серова
встраивания муниципального уровня в вертикаль власти в условиях осуществляемых в стране административной, муниципальной и бюджетной реформ подходит к концу - местная власть окончательно встраивается в вертикаль. При этом установление контроля над местным самоуправлением идет не только через изменение законодательства, но и через постановку под партийный контроль, т.к. с учётом преобладания «Единой России» чаще всего формируется система местных градоначальников, назначаемых на должность партийным руководством [7, c. 72]. Хотелось бы напомнить, что основной целью реформы местного самоуправления являлось приближение местной власти к населению, однако встраивание муниципального уровня в вертикаль власти и отказ от прямых выборов глав муниципалитетов противоречат основной цели реформы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Серова Н.А. Институциональные ограничения формирования и реализации социально-экономической политики в городах Севера России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. №32 (89). С. 20-24. 2. Серова Н.А. Местное самоуправление как институциональная основа развития города // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2008. №1. С. 169-173. 3. Кандрина Н.А. Модели организации муниципального управления, глава муниципального образования и сити-менеджер // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2011. №3. С. 39-43. 4. Бусыгин Л.И., Москалев А.В. Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном самоуправлении // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 3 (13). С. 30-36. 5. Жители Североморска определились, как выбирать главу ЗАТО [Электронный ресурс]: Хибины.сот, 14.10.2010. URL:
http://www.hibiny.com/news/archive/21308 (дата обращения: 25.08.2014). 6. Жители города Апатиты проголосовали за прямые выборы мэра [Электронный ресурс]: MBNEWS. Мурманские бизнес-новости, 21.02.2011. URL: http://www.mbnews.ru/content/view/29126/229/ (дата обращения: 25.08.2014). 7. Матвеев М.Н. Является ли местное самоуправление в России частью местного государственного управления // Вестник Самарского государственного университета. 2005. № 4. С. 66-72.
Сведения об авторе
Серова Наталья Александровна - к.э.н., старший научный сотрудник Института экономических проблем им.Г.П. Лузина КНЦ РАН; e-mail: [email protected]
ВЕСТНИК Кольского научного центра РАН 3/2014(18)
73
