CC BY
289. Koncepcii razvitija rossijskogo zakonodatel'stva / pod red. T.Ja. Habrievoj, Ju.A. Tihomirova. — M.: Jeksmo, 2010. — 732 s.
10. Smirnov, D.A. Principy rossijskogo nalogovogo prava: teoreticheskie i prakticheskie aspekty formirovanija i realizacii : avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk / D.A. Smirnov. — Saratov, 2011. — 48 s.
11. Smirnov, D.A. Jekonomicheskie faktory formirovanija i determinacii principov nalogovogo prava Rossii // Vestnik Akademii jekonomicheskoj bezopasnosti MVD Rossii.
— 2010. — № 11. — S. 61-67.
12. Smirnov, D.A. O ponjatii principov nalogovogo prava // Izvestija vysshih uchebnyh zavedenij. Pravovedenie. — 2009. — № 5. — S. 50-69.
13. O gosudarstvennoj registracii juridicheskih lic i individual'nyh predprinimatelej : federal'nyj zakon RF ot 8 avgusta 2001 g. № 129-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii.
— 2001. — № 33, ch. 1, st. 3431.
14. Ob utverzhdenii Porjadka formirovanija i vedenija Edinogo federal'nogo reestra svedenij o faktah dejatel'nosti juridicheskih lic i Edinogo federal'nogo reestra svedenij o bankrotstve i Perechnja svedenij, podlezhashhih vkljucheniju v Edinyj federal'nyj reestr svedenij o bankrotstve : prikaz Ministerstva jekonomicheskogo razvitija RF ot 5 aprelja 2013 g. № 178 // Rossijskaja gazeta. — 2013. — 7 avg.
И.А. Сушко, I.A. Sushko,
аспирант, graduate student,
Северо-Кавказский федеральный The North Caucasian federal university
университет irinasushko26 @mail. ru
Особенности конституционно-правового статуса Банка России как мегарегулятора финансового рынка
Аннотация: актуальность статьи обусловлена проблематичностью определения правового статуса Банка России, ввиду его особого положения, связанного с осуществлением им таких важных функций, как обеспечение устойчивости отечественной валюты, а также обеспечение развития и стабильности финансового рынка. Принятый 23 июля 2013 г. Федеральный закон № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» во многом вывел вопросы о понятии мегарегулятора и его функционирования с теоретической области в практическую. В статье анализируются изменения статуса Центрального банка РФ в условиях функционирования мегарегулятора, признаки правового положения Банка России. Рассматриваются произошедшие изменения как в правовой, так и в организационной сфере, среди которых: расширение контрольно-надзорных полномочий, усложнение внутренней структуры Банка России, стремление к мегарегулированию в деятельности Центрального банка РФ. В условиях современной финансовой системы страны государственные органы управления и контроля в сфере финансов обязаны осуществлять жесткий контроль в сфере финансов и финансовых рынков. Такая деятельность основывается, прежде всего, на нормах Конституции РФ и федерального законодательства. Однако эффективность деятельности Банка России как мегарегулятора во многом зависит не только от качества правового регулирования, но и от реализации таких норм на практике. В статье также рассмотрены отдельные аспекты усиления позиции Банка России как государственного органа в связи с передачей новых контрольных и надзорных полномочий.
Ключевые слова: Банк России, мегарегулятор, финансовый рынок, правовое регулирование, финансовый надзор и контроль, макрорегулирование, принцип независимости.
115
The features of constitutional and legal status of the Bank of Russia
as a mega-regulator of financial market
Abstract: the urgency of this article is determined by the problem of the defining the legal status of the Bank ofRussia, in view of a special situation of the Central Bank of the Russian Federation associated with realization of such important objectives as ensuring the domestic currency stability, as well as ensuring the development and financial market stability. Federal Law of July 23, 2013 № 251-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the transfer of the Central Bank of the Russian Federation powers to regulate, control and supervision in the financial markets» largely brought questions about the concept of a mega-regulator and its functioning from the theoretical to the practical field. The article analyzes the changes in the status of the Central Bank of the Russian Federation in the functioning of a mega-regulator, the signs of the legal status of the Bank of Russia. The author also examines the changes in the legal and organizational sphere, including: the expansion of supervisory authority, the complexity of the internal structure of the Bank of Russia, the desire for megaregulirovaniyu in the Central Bank of the Russian Federation. In today's financial system state management and supervisory bodies in the financial sector are required to exercise tight control in the field of finance and financial markets. This activity is based primarily on the norms of the Constitution and federal law. However, the effectiveness of the Bank of Russia as a mega-regulator depends not only on the quality of legal regulation, but also on the implementation of such rules in practice. The article also discussed some aspects of strengthening the position of the Bank of Russia as state structure in connection with the transfer of new control and supervisory powers.
Keywords: Bank of Russia, megaregulator, financial market, legal regulation, the financial supervision CO and control, the macro regulations, principle of independence.
I
Центральный банк РФ всегда выполнял важнейшие функции в m области финансовой деятельности государства, а его контрольные полномочия ^ неизменно были наделены специфичностью и значимостью в сфере регулирова-s ния кредитно-денежных и валютных отношений. Помимо этого Банк России, <5 являясь юридическим лицом, осуществляет и хозяйственную деятельность [1, 2]. s 25 января 2013 г. Президентом РФ по предложению Правительства РФ было ^ принято решение о создании единого регулятора на финансовых рынках на ^ базе Центрального банка РФ. Этот процесс потребовал внесения изменений в к огромный массив российского законодательства. В более чем 40 действующих g федеральных законов были внесены поправки, обеспечивающие законодательна ное регулирование этого сложного и инновационного для России процесса. с 1 сентября 2013 г. решение Президента РФ было принято Государственной Думой РФ, одобрено Советом Федерации РФ и вступило в законную силу. 116 Именно с этого момента начинается формирование и становление мегарегу-
- лятора финансового рынка на базе Банка России, хотя предпосылки этому
имели место гораздо раньше. Существовавшая прежде Федеральная служба Í по финансовым рынка была упразднена, а все ее полномочия были переданы ° в ведение Центрального банка РФ.
Причины создания мегарегулятора именно на базе Банка России вполне объективны и обоснованны, ведь, как справедливо отмечает А.А. Саркисянц, возрастание роли центральных банков как мегарегуляторов финансовых рынков происходит во всем мире. Этот процесс обусловлен следующими факторами:
1. Центральный банк несет ответственность за макроэкономическую стабильность (устойчивый сбалансированный экономический рост и стабиль-
о
ность цен), что делает его очевидным претендентом на интегрированный надзор и макропруденциальное регулирование.
2. Централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий между органом надзора и кредитором последней инстанции, что критично в периоды финансовых потрясений.
3. Надзирать за рыночными игроками наиболее эффективно будет тот, С кто обеспечивает их финансовую поддержку в экстремальных условиях, т. е. е кредитор последней инстанции [2].
Анализ ст. 75 Конституции РФ позволяет определить особый и конституционно-правовой статус Банка России, закрепляющий его особенное о право по осуществлению денежной эмиссии, а также устанавливающий в ТТ качестве его первостепенных целей защиту и обеспечение устойчивости рубля. у Базовой составляющей конституционного статуса Центрального банка России и является принцип независимости. Этот принцип получил закрепление в Н основных законах множества развивающихся стран как общепризнанный и П основополагающий критерий конституционного развития экономики, ведь В только в контексте своего независимого статута Центральный банк способен О осуществлять должную защиту экономических прав граждан, как в крат- о косрочной, так и в долгосрочной перспективе. Ч
Кроме того, стоит отметить, что наше государство имеет ряд историче- -С ских причин, подтверждающих необходимость закрепления независимости $ Банка России ввиду наличия определенных препятствий, с которыми он Н сталкивался при осуществлении своих полномочий в ходе влияния на него $ исполнительной ветви власти (например, денежная реформа 1895—1897 гг., С сделавшая Центральный банк подвластным министру финансов, и другие)
Нельзя не учесть наличие определенного расхождения между положениями ст. 11 и ст. 75 Конституции РФ. Статья 75 Конституции РФ, как было подчеркнуто Н 3 выше, в качестве главенствующей функции Банка России закрепляет функцию
п
01
®
по защите и обеспечению устойчивости рубля, которую Центральный банк РФ о р
®
осуществляет независимо от других органов власти, однако ст. 11 Основного 3 л Закона среди органов государственной власти России Банк России не называет. ы О
Этот факт породил множество дискуссий среди представителей научного ^ сообщества, разделив их на две группы. Представители первой предполагали, что Банк России является органом власти федерального уровня, обладающим цу
особым статусом, подтверждая свое мнение тем, что Банк России имеет право -
на издание нормативных правовых актов, а также является карательным органом, имеющим право на применение юридических санкций. ^
Сторонники же противоположной точки зрения в качестве аргумента при- 0 водили ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, которая гласит, что государственную власть в России осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство ° РФ, а также суды Российской Федерации, напрямую не относя Центральный Банк РФ к органам, осуществляющим государственную власть [3].
Данное разногласие было разрешено Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулиным, которые, детально проанализировав положения ст. 11 и 75 Конституции РФ, сделали вывод о том, что в «единую систему государственной власти могут
входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти» [4]. Собственно говоря, к таким федеральным органам можно отнести и Банк России, и это никоим образом не будет противоречить Основному Закону страны.
Как уже было указано ранее, с 1 сентября 2013 г. на базе Банка России официально началось становление мегарегулятора финансового рынка. Несомненно, наделение его новыми полномочиями связано со сложностями, возникавшими при осуществлении Правительством РФ своих полномочий по развитию и регулированию отечественного финансового рынка. Отныне в новом для себя качестве Центральный банк РФ обязан осуществлять множество добавочных функций, которые требуют согласования этих действий с Правительством РФ. Однако возникает закономерный вопрос: не ослабит ли создание мегарегулято-ра и возникшая необходимость в согласовании отдельных полномочий Банка России с органами государственной власти независимость его статуса?
Независимость Банка России выражается, в первую очередь, в отсутствии права на вмешательство в его деятельность органов государственной власти при осуществлении его законных полномочий, а также в запрете на принятие решений, противоречащих законодательству о Центральном банке РФ. х Тем не менее следствием наделения Банка России новой функцией по ^ развитию и обеспечению стабильности финансового рынка является от-к сутствие четкого определения его основных целей и функций, что вызывает юридические проблемы, относящиеся к его независимому статусу. Ведь для § эффективного функционирования Центрального банка РФ необходимо всегда ставить перед ним четкий круг задач, а также обеспечивать отсутствие ^ конфликта между новыми и предыдущими целями банка. <5 Реформа по созданию мегарегулятора в лице Банка России создала ал:: горитм, согласно которому Банк России вынужден согласовывать все свои ^ полномочия по регулированию, контролю и надзору в сфере страховых и ° фондовых рынков с Правительством РФ. Вырисовывается некая модель: к данные участники финансового рынка подконтрольны Центральному бант ку РФ, а тот, в свою очередь, является звеном, подконтрольным органам ш исполнительной власти страны. Бесспорно, такая многоуровневая система контроля в какой-то степени усложняет работу Банка России. Так, П.Д. Баренбойм и Д.В. Кравченко подвергали критике создание мегарегулятора на [ ^ базе Центрального банка РФ. По их мнению, данный шаг создал реальную угрозу независимости его статуса, поставив его в подчиненное положение по отношению к Правительству РФ [5]. ^ Однако анализ Федерального закона от 23 июля 2013 г. «О внесении из° менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» позволяет говорить о том, что необходимость согласования лишь отдельных действий Банка России никак не может подрывать его независимость в целом, и что гораздо более опасной проблемой для его независимости представляется существующая неспособность Банка России обеспечивать устойчивость российского рубля (что является основной целью его деятельности).
Иными словами, наиболее универсальна существующая ныне система регулирования, контроля и надзора за всеми сегментами финансового рынка, при которой Банк России, имея собственные рычаги воздействия, осуществляет свои полномочия независимо от других органов власти. А усложнение правового положения Банка России, изменение его структуры, а также наличие новых контрольно-надзорных полномочий как мегарегулятора только усиливает положение Центрального банка РФ как органа власти. Ведь только независимый и С мощный Центробанк способен управлять всей банковской системой государства. е Наличие согласования отдельных действий Банка России с Правительством О РФ не создает реальной угрозы его конституционно-правовому положению и g какого-либо административного подчинения между ними. Взаимодействие о Центробанка и Правительства РФ по одному из наиболее значимых направ- TT лений финансовой политики государства существовало ранее и существует у сейчас. Оно заключается в разработке и проведении единой государственной g денежно-кредитной политики [6]. H Конституционное закрепление независимости Банка России от других П органов государственной власти имеет важнейшее значение для надлежащей В реализации не только цели обеспечения устойчивости рубля, но и стабиль- О ности банковской системы [7]. Следовательно, передача Банку России новых з полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового Ч рынка наоборот способствует упрочнению его независимого статуса, т. к. -С само создание мегарегулятора подразумевает наличие такой независимости S от органов исполнительной власти. H Банк России обладает обширной системой обособленных структур, среди S которых территориальные учреждения (в том числе Национальные банки ре- С спублик Российской Федерации), расчетно-кассовые центры, вычислительные g центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, включая ^ ^ подразделения безопасности, а также Российское объединение инкассации; H S современной информационной инфраструктурой, опытным и квалифициро-
®
ванным персоналом, а также определенной финансовой независимостью, ввиду о р
®
его самофинансирования за счет своих ресурсов. Все это позволяет сделать 3 у
H О
I о
к тз
а а
вывод о том, что Центральный банк РФ обладает всеми преимуществами для надлежащей и качественной его работы как мегарелятора финансового рынка.
В современных кризисных условиях все большее беспокойство вызывает нестабильность отечественной государственной валюты, способная привести цд
к обширному системному риску всей финансовой системы страны. Сейчас -
Центральный банк РФ столкнулся с внешними и внутренними угрозами, вызванными как санкциями со стороны США и Европы с одной стороны, ^ так и возрастанием спекуляционных аппетитов граждан России — с другой. 0 И все это — на фоне сложного этапа развития мегарегулятора и усложнения функционала Банка России в связи с передачей ему новых полномочий.
Из заявления Председателя Банка России Э. Набибуллиной, представленного на заседании Совета директоров 11 декабря 2014 г., посвященном кризисной ситуации в российской экономике, стало известно, что Банк России в постоянном режиме продолжит отслеживать ситуацию на всех сегментах финансового рынка и готов принять все необходимые меры для
обеспечения его стабильного функционирования. Это имеет решающее значение для нормальной работы экономики, успешной реализации любых мер макроэкономической политики.
Кроме того, на заседании было отмечено, что в условиях неопределенности российской и глобальной экономики, примененных экономических санкций в отношении России, а также высокой чувствительности финансовых рынков к различного рода потрясениям Центральный Банк Российской Федерации готов проявлять гибкость, принимать нестандартные решения, осуществляя при этом одно из первостепенных и долгосрочных направлений по обеспечению финансовой и ценовой стабильности [9].
Именно сейчас Банк России, как никогда ранее, призван отстоять свою независимость, выраженную в возможности сохранения устойчивости российского рубля, а также в способности обеспечения стабильности на всем отечественном финансовом рынке, не позволяющем недобросовестным его участникам воспользоваться возникшей кризисной ситуацией для реализации своих корыстных интересов.
Список литературы:
-Q 1. Химичева, Н.И. Исследование правовых актов Центрального банка РФ в
со аспектах финансового права // Финансовое право. — 2008. — № 9. — С. 12—15. ^ 2. Саркисянц, А. Центральный банк как мегарегулятор // Бухгалтерия и банки.
к — 2013. — № 9. — С. 49-57.
m 3. Братко, А.Г. Центральный банк в банковской системе России / А.Г. Братко.
g М.: Спарк, 2001. — 336 с.
4. Тосунян, Г.А. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность / с Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин. — М.: Дело, 2000. — 816 с.
5. Баренбойм, П.Д. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте 2 его независимого конституционного статуса / П.Д. Баренбойм, Д.В. Кравченко // ь Законодательство и экономика. — 2013. — № 6. — C. 5-6.
g 6. Тосунян, Г.А. Банковское право Российской Федерации. Общая часть / Г.А. Тосунян,
с А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян; под общ.ред. Б.Н. Топорнина. — М.: Юрист, 2003. — 448 с. к 7. Лаутс, Е.Б. Правовое положение Банка России как мегарегулятора финансового
ш рынка // Предпринимательское право. Приложение. Бизнес и право в России и за m рубежом. — 2013. — № 3. — С. 39-42.
8. URL: http://www.cbr.ru/Press/print.aspx?file=press_centre/Nabiullina_11122014. htm&pid=press&sid=ITM_24300 (дата обращения: 12.12.2014). 1Л 9. Смирнов, Д.А. Классификация финансово-правовых принципов банковской дея-
тельности / Д.А. Смирнов, Е.В. Левина // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права : материалы Всероссийской конференции / отв. ^ ред. Л.Э. Боташева. — Ставрополь: Параграф, 2014. — С. 163-174.
° References:
1. Himicheva, N.I. Issledovanie pravovyh aktov Central'nogo banka RF v aspektah finansovogo prava // Finansovoe pravo. — 2008. — № 9. — S. 12-15.
2. Sarkisjanc, A. Central'nyj bank kak megareguljator // Buhgalterija i banki. — 2013. — № 9. — S. 49-57.
3. Bratko, A.G. Central'nyj bank v bankovskoj sisteme Rossii / A.G. Bratko. M.: Spark, 2001. — 336 s.
4. Tosunjan, G.A. Den'gi i vlast'. Teorija razdelenija vlastej i sovremennost' / G.A. Tosunjan, A.Ju. Vikulin. — M.: Delo, 2000. — 816 s.
5. Barenbojm, P.D. Sozdanie megareguljatora na baze Banka Rossii v kontekste ego ne-zavisimogo konstitucionnogo statusa | P.D. Barenbojm, D.V. Kravchenko // Zakonodatel'stvo i jekonomika. — 20l3. — № б. — C. 5-б.
6. Tosunjan, G.A. Bankovskoe pravo Rossijskoj Federacii. Obshhaja chast' | G.A. Tosunjan, A.Ju. Vikulin, A.M. Jekmaljan; pod obshh.red. B.N. Topornina. — M.: Jurist, 2003. — 448 s.
X Lauts, E.B. Pravovoe polozhenie Banka Rossii kak megareguljatora finansovogo rynka || Predprinimatel'skoe pravo. Prilozhenie. Biznes i pravo v Rossii i za rubezhom. — 20l3. — № 3. — S. 39-42.
8. URL: http://www.cbr.ru|Press|print.aspx?file=press_centre|Nabiullina_lll220l4. htm&pid=press&sid=ITM_24300 (data obrashhenija: l2.l2.20l4).
9. Smirnov, D.A. Klassifikacija finansovo-pravovyh principov bankovskoj dejatel'nosti | D.A. Smirnov, E.V. Levina || Aktual'nye problemy administrativnogo, finansovogo i informacionnogo prava : materialy Vserossijskoj konferencii | otv. red. L.Je. Botasheva. — Stavropol': Paragraf, 20l4. — S. Ш-Ш.
С.А. Островский, S.A. Ostrovsky,
аспирант, graduate student
Юридический институт Северо- Legal institute North Caucasian federal
Кавказского федерального university
университета oper09@bk.ru
Общая характеристика системы гарантий местного самоуправления, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Аннотация: гарантии являются важнейшей частью законодательства о местном самоуправлении России. Они содержатся в многочисленных правовых актах, посвященных вопросам организации и осуществления местного самоуправления. При этом наиболее важные содержатся в Конституции России и Федеральном законе от 6 октября 2013 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье рассматриваются правовые гарантии местного самоуправления, закрепленные непосредственно в тексте указанного Закона; сделан вывод о том, что содержащихся в нем основополагающих гарантий организации и осуществления местного самоуправления недостаточно, в силу чего в статье предложена авторская система гарантий местного самоуправления, разделенная на гарантии-принципы; специальные гарантии самоуправления (территориальные, финансово-экономические, процессуальные); специализированные (гарантии деятельности должностных лиц местного самоуправления, гарантии осуществления 121 отдельных муниципальных процедур и т. п.). -
Ключевые слова: местное самоуправление, правовые гарантии, организация местного самоуправления.
General characteristic of system of guarantees of the local government, containing in the Federal law of October 6, 2003 «About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation»
Abstract: guarantees are major part of legislation about local self-government of Russia. They are contained in the numerous legal acts sanctified to the questions of organization and realization of local self-government. Thus the most essential are contained in Constitution of Russia and Federal law from
