CC BY
7Т. В. Иванкина*
Особенности источников,
регулирующих служебные отношения гражданских служащих
В статье дается анализ источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих. Поскольку указанные отношения регулируются нормами как административного, так и трудового права, автор приходит к выводу о том, что особенность системы источников регулирования служебных отношений заключается в сочетании общих источников трудового и административного права и специального законодательства, регулирующего отношения в сфере гражданской службы. Рассматриваются отдельные виды источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих, в частности нормативные правовые акты, коллективные договоры и соглашения, локальные нормативные акты, источники международно-правового регулирования служебных отношений в сфере гражданской службы. Особое внимание уделяется вопросу о роли судебной практики в регулировании отношений в сфере гражданской службы. Автор не разделяет позицию специалистов в области административного права о постепенном вытеснении норм трудового права из сферы регулирования служебных отношений и о замене их нормами исключительно специального административного законодательства. При этом отвергается необходимость создания «Служебного кодекса» и предлагается ограничиться включением в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь специальных норм, отражающих специфику данного вида государственной службы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственная гражданская служба, гражданский служащий, служебные отношения, источники правового регулирования, специальные нормы.
IVANKINA T. V. FEATURES SOURCES GOVERNING SERVICE RELATIONSHIPS OF CIVIL SERVANTS
The article analyzes the sources of regulating the service relationship of civil servants. Since these relations are governed by the norms of both administrative and labor law, the author concludes that the feature of the system sources governing service relationship is a combination of common sources of labor and administrative law and special law regulating relations in the civil service. We consider certain types of sources governing the service relationship of civil servants, in particular, regulations, collective agreements and
* Иванкина Татьяна Васильевна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры трудового права и охраны труда СПбГУ, 199026, Россия, Санкт-Петербург, ВО, 22-я линия, 7 (tr_pravo@jurfak.spb.ru).
Ivankina Tatjana Vasiljevna — Doctor of Legal Sciences, Professor, Professor of the Department of Labour Law and Labour Protection, St. Petersburg State University, 7, 22th line of Vasilievsky Island, Saint-Petersburg, 199026, Russia (tr_pravo@jurfak.spb.ru).
contracts, local regulations, sources of international legal regulation of service relations in the civil service. Particular attention is paid to the role of judicial practice in the regulation of relations in the civil service. The author does not share the position of experts in the field of administrative law of gradual substitution of labor law from the scope of regulation of service relations and replacing them entirely special rules of administrative law. At the same time rejected the need to create «Service Code» and proposed to restrict the inclusion of the Federal Law «On State Civil Service of the Russian Federation» only specific rules, reflecting the specificity of this type of public service.
KEYWORDS: civil service, civil servant, service relationship, sources of legal regulation, special rules.
Особенности источников, регулирующих служебные отношения, связаны с особенностью самих служебных отношений. Отношения на гражданской службе регулируются как административным, так и трудовым правом. В тех случаях, когда гражданский служащий реализует свои полномочия по управлению общественными процессами в рамках компетенции органа, где он служит, осуществляет властные решения, эти отношения регулируются административным правом и нормативные правовые акты, регламентирующие указанные отношения, относятся к источникам административного права.
Труд гражданских служащих, как и труд иных лиц наемного труда, регулируется Трудовым кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права с особенностями, установленными специальными нормами. Отсюда и источниками регулирования служебных отношений становятся источники трудового права. Однако в отличие от регулирования особенностей трудовых отношений отдельных категорий работников, в частности работников транспорта, народного образования, ядерного комплекса и др., где специальное регулирование охватывает лишь отдельные стороны трудовых отношений и содержится в отдельных нормах и отдельных нормативных правовых актах, в отношении гражданских служащих существует целая система специальных норм и нормативных актов. В специальных нормативных актах, посвященных гражданской службе, помимо норм, регламентирующих трудовые отношения гражданских служащих, содержатся нормы об организации гражданской службы, об управлении гражданской службой. Таким образом, особенность источников регулирования служебных отношений состоит в том, что наряду с общими источниками трудового и административного права имеется значительный массив специального законодательства, регулирующего гражданскую службу, который составляет базу самостоятельных источников, дополняющих источники административного и трудового права.
В ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (основной специальный закон, регламентирующий служебные отношения гражданских служащих; далее — Закон о гражданской службе) указываются источники регулирования отношений, связанных с гражданской службой. К ним относятся:
1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. ЕЖЕГОДНИКИ ПРАВА (www.LAW-MEDIA.org)
— Конституция РФ;
— Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»;
— Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
— другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы;
— указы Президента РФ;
— постановления Правительства РФ;
— нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
— конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
— нормативные акты государственных органов.
Указанный перечень источников, по существу, повторяет перечень источников упомянутых отраслей права. Его включение в Закон о гражданской службе подчеркивает, что специальные нормы о служебных отношениях гражданских служащих могут содержаться в нормативных актах различного уровня.
Безусловно, Конституция РФ является основным источником любой отрасли права. На ее принципах строится вся остальная система нормативных актов. Но для регулирования профессиональной деятельности гражданских служащих она имеет и особое значение. Ряд положений Конституции РФ, таких как равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе (ч. 4 ст. 32), обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2) и др., имеет непосредственное отношение к порядку поступления на гражданскую службу, к характеристике профессиональных обязанностей гражданских служащих.
Важнейшее значение Конституции РФ заключается в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области нормотворчества. В ведении Российской Федерации находятся: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.
Принятие норм административного и трудового права относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Основные особенности регулирования служебных отношений на гражданской службе установлены законами. В отношении гражданских служащих принципиально значимы три закона: ТК РФ, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 и Закон о гражданской службе. Это законы одинакового уровня, и их взаимодействие в регулировании служебных отношений является предметом отдельного рассмотрения.
Среди указанных законов особое место занимает Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». На основе принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов
2 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
РФ в данном законе определена система государственной службы, сформулированы понятия государственной службы и отдельных ее видов, принципы построения и функционирования государственной службы. Названный Закон устанавливает три вида государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу.
Каждый вид государственной службы должен регулироваться федеральным законом о виде государственной службы. Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральными законами о видах государственной службы могут быть предусмотрены и другие принципы их построения и функционирования.
В указанном Законе развиты положения Конституции о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам регулирования государственной гражданской службы. В частности, данный Закон устанавливает, что правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъекта РФ.
В отличие от предшествующего Закона, регулировавшего трудовые отношения на государственной гражданской службе, который закреплял за субъектами РФ самостоятельность в регулировании гражданской службы субъекта РФ, Закон о гражданской службе закрепляет за субъектами РФ только организацию гражданской службы. Это означает, что федеральные нормы о гражданской службе полностью распространяются на гражданских служащих субъектов РФ. Субъекты РФ вправе принимать свои законы по вопросам, которые отнесены федеральными законами к их компетенции, а также дополнять законодательство о гражданской службе, не вступая в противоречие с федеральными законами.
Важнейшим нормативным актом, устанавливающим особенности регулирования служебных отношений гражданских служащих, является Закон о гражданской службе. Представители науки административного права относят его к нормативным актам административного права и иногда называют служебным кодексом, что не совсем верно. В указанном Законе наряду с вопросами организации гражданской службы содержатся нормы, регулирующие отношения, связанные с трудовой деятельностью гражданских служащих, и включение их в данный Закон не свидетельствует об изменении их правовой природы. По своему характеру это трудовые отношения, и нормы права, их регулирующие, относятся к трудовому праву, но являются специальными нормами, регулирующими только деятельность гражданских служащих.
Закон о гражданской службе регулирует широкий круг отношений по применению профессиональной деятельности гражданских служащих. Это отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и с ее прекращением, с продолжительностью служебного времени, с оплатой труда гражданских служащих, рассмотрением служебных споров.
Помимо указанного специального Закона отдельные вопросы правового положения гражданских служащих регулируют и другие федеральные законы. Необходимо особо отметить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции».3 Данный Закон устанавливает дополнительные обязанности гражданских служащих по предотвращению коррупции и содержит определенные меры ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»4 устанавливает перечень сведений, составляющих государственную тайну, регулирует порядок допуска к таким сведениям, определяет порядок предоставления льгот лицам, допущенным к таким сведениям, а также закрепляет отдельные ограничения прав лиц, допущенных к государственной тайне. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»5 устанавливает порядок предоставления гарантий всем работникам, в том числе и гражданским служащим. На гражданских служащих распространяются и другие законы.
Субъекты РФ принимают свои законы о гражданской службе. В них, как правило, воспроизводятся основные положения Закона о гражданской службе по вопросам регулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а также дополнительные нормы, определяющие правовое положение гражданских служащих субъекта РФ. Ряд субъектов РФ в своих законах не дублировали положения федерального законодательства, а закрепили лишь самостоятельно принятые нормы о гражданской службе. Так, в Законе Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга»6 определено, что обязанности и права гражданского служащего Санкт-Петербурга, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего Санкт-Петербурга устанавливаются федеральным законом. Порядок поступления на гражданскую службу и прохождения гражданской службы, заключения служебного контракта, основания и последствия прекращения служебного контракта также устанавливаются федеральным законом. Должности гражданской службы Санкт-Петербурга, порядок присвоения классных чинов гражданским служащим Санкт-Петербурга, квалификационные требования к гражданским служащим, ряд вопросов оплаты труда гражданских служащих установлены законом Санкт-Петербурга.
Значительное число норм о профессиональной деятельности гражданских служащих содержатся в Указах Президента РФ. За прошедшее с момента вступления в силу Закона о гражданской службе время было принято значительное число указов Президента РФ. Эти указы касаются разных вопросов гражданской службы. К нормативным указам Президента РФ относятся Указ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»,7 Указ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному
3 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
4 СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220-8235.
5 Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 16. Ст. 551.
6 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 10.
7 СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 439.
поведению федеральных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов»8 и др.
Отдельные вопросы регулирования служебных отношений гражданских служащих урегулированы Постановлениями Правительства РФ. Так, в отличие от общих норм трудового законодательства Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 9229 установлены «Особенности порядка исчисления средней заработной платы» для гражданских служащих, 19 сентября 2013 г. Постановлением Правительства РФ № 82210 утверждены Правила предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах.
Для всех этих подзаконных нормативных актов характерно, что они целиком посвящены регулированию условий профессиональной деятельности гражданских служащих.
Ряд специальных норм об условиях труда гражданских служащих содержится в нормативных актах иных федеральных органов исполнительной власти. Указанные нормативные акты распространяются на гражданских служащих, если они приняты в пределах их компетенции.
Источником регулирования служебных отношений являются и локальные нормативные акты. В ст. 5 Закона о гражданской службе этот вид источников не упоминается, но указывается, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется и нормативными правовыми актами государственных органов. Иными словами, не только министерство как государственный орган вправе принимать нормативный правовой акт, но и любой государственный орган может издавать акты, содержащие нормы, регулирующие поведение государственных гражданских служащих данного органа.
Статья 8 ТК указывает, что нормы локальных нормативных актов не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями. Не могут локальные акты ухудшать положение гражданского служащего по сравнению со специальными нормами. Несмотря на отсутствие в перечне источников, регулирующих служебные отношения, локальных нормативных актов, в Законе о гражданской службе указаны отдельные вопросы принятия этих актов.
Представитель нанимателя вправе в пределах своих полномочий сам принимать локальный нормативный акт. Однако в ряде случаев Закон о гражданской службе обязывает представителя нанимателя учитывать мнение выборного профсоюзного органа при принятии локального акта. Такое требование содержится, в частности, в ч. 4 ст. 56 указанного Закона. Порядок учета мнения выборного профсоюзного органа регулируется ст. 372 ТК с учетом особенностей применения ТК к государственным служащим. В случае если выборный орган первичной
8 СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3446.
9 СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6618.
10 СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4977.
профсоюзной организации не согласен с проектом локального акта либо по отношению к проекту выборный орган в мотивированном мнении содержит предложения по его совершенствованию, то представитель работодателя может согласиться с мнением органа либо обязан в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной профсоюзной организации в целях достижения взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего представитель нанимателя имеет право принять нормативный акт в приемлемой для него редакции. В отличие от общего регулирования трудовых отношений выборный профсоюзный орган не может в этой ситуации начать процедуру коллективного трудового спора.
Современному периоду развития трудового права свойственно расширение договорного регулирования трудовых отношений. Для всех работников действуют различные виды договоров: международные договоры, генеральное соглашение, отраслевые соглашения, региональные соглашения, коллективные договоры. Для государственных гражданских служащих более характерно централизованное регулирование. Однако это не значит, что коллективные договоры и соглашения не признаются в качестве источников регулирования служебных отношений, хотя они и не названы в качестве таковых в ст. 5 Закона о гражданской службе. Представители административного права зачастую игнорируют данный вид источников, регулирующих гражданскую службу, или указывают, что роль коллективных договоров и соглашений незначительна.11 Однако такая позиция недооценивает роли социального партнерства в установлении условий трудовой деятельности лиц наемного труда, в том числе и гражданских служащих.
Вопросам социального партнерства посвящен специальный раздел ТК. Статья 28 ТК предусматривает, что особенности применения норм о социальном партнерстве в сфере труда к гражданским и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов и военных и военизированных органов устанавливаются федеральными законами. Но поскольку ни специальных законов, ни каких-либо ограничений и дополнительных норм о применении норм социального партнерства в отношении гражданских служащих не установлено, то применению подлежат нормы ТК.
В отношении гражданских служащих государственных органов действуют и коллективные договоры и соглашения. Особенностью этого вида источников регулирования служебных отношений является то, что гражданские служащие, состоящие в служебных отношениях с различными государственными органами, объединены в один профсоюз — профсоюз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации. Именно он в большинстве случаев выступает от имени гражданских служащих государственных органов при проведении переговоров и заключении различных отраслевых соглашений. Другая особенность коллективных договоров и соглашений,
11 Служебное право (государственная гражданская служба) / под общ. ред. И. Н. Бар-циц. М.; Ростов/Д., 2007. С. 11—19; Пресняков М. В., Чанов С. Е. Служебное право Российской Федерации. М., 2011. С. 44-51; Право государственной и муниципальной службы / под ред. В. Ш. Шайхадинова, А. Н. Митина. М., 2013. С. 65.
заключаемых в административном аппарате государственных органов власти и управления, состоит в том, что помимо гражданских служащих в государственных органах трудятся работники, не являющиеся гражданскими служащими, и поэтому их интересы могут представлять как указанный профсоюз, так и другие профсоюзы. Взаимодействие профсоюзов осуществляется в соответствии с гл. 6 и 7 ТК.
В коллективных договорах и соглашениях могут содержаться общие нормы, распространяющиеся как на гражданских служащих, так и на остальных работников государственных органов, и нормы, которые относятся либо к гражданским служащим, либо к работникам.
Содержание и структура соглашений и коллективных договоров в основном совпадают с содержанием и структурой коллективных договоров и соглашений, заключаемых в организациях, отраслях.
В отраслевых соглашениях, заключенных на 2014-2016 гг. Федеральной миграционной службой, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, Федеральной службой по территориальным органам и подведомственным организациям государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной таможенной службой, Федеральным медико-биологическим агентством, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2013-2015 гг, другими министерствами, службами и агентствами, содержатся нормы, устанавливающие права и гарантии гражданским служащим, и эти права вряд ли можно назвать незначительными. Так, отраслевым соглашением Федеральной миграционной службы установлены дополнительные гарантии гражданским служащим при сокращении должностей гражданской службы. Преимущественное право оставления на должности предусмотрено для:
— лиц предпенсионного возраста (за два года до пенсии);
— гражданских служащих и работников, выслуга лет или стаж работы в организациях системы ФМС России которых превышает десять лет;
— одиноких родителей (опекунов, попечителей), имеющих на иждивении детей до 16 лет;
— двух гражданских служащих и работников из одной семьи; увольнение гражданских служащих, членов профсоюза, по основаниям, предусмотренным подп. «б» п. 1, п. 2 и 8.2 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе, производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации.
Имеются и другие нормы, устанавливающие дополнительные права гражданских служащих.
Рассмотрение источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих, будет неполным, если не затронуть вопрос о международно-правовом регулировании служебных отношений. Часть 2 ст. 5 Закона о гражданской службе содержит правило о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены названным Законом, то применяются правила международного договора. Данная норма сужает международно-правовое регулирование служебных отношений, на что справедливо обратила внимание Е. А. Ершова.12
12 Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных и муниципальных служащих в России. М., 2008. С. 23.
Согласно Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права. Трудовое право — часть системы российского права, и на гражданских служащих как на наемных работников распространяются действующие нормы международного трудового права. Однако в силу особенностей профессиональной деятельности гражданских служащих в международном праве могут содержаться и специальные нормы, относящиеся к этой категории трудящихся. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах закрепляют основополагающие права человека: равенство перед законом и запрет дискриминации, право на труд, на свободный выбор работы и на равный доступ к государственной службе, право на справедливые и благоприятные условия труда, право на свободу ассоциаций, включая право на создание профсоюзов, и др. В международных нормах зафиксировано, что никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. Указанные фундаментальные принципы едины для всех наемных работников, включая гражданских служащих.
Особое значение в международном регулировании труда имеют акты Международной организации труда. За почти столетний период МОТ приняла значительное число конвенций и рекомендаций по различным вопросам регулирования трудовых отношений. Они касаются как общих проблем наемного труда, так и вопросов регулирования труда отдельных категорий трудящихся. Конвенции, посвященные общим проблемам регулирования трудовых отношений наемных работников, распространяются и на гражданских служащих, если в самой конвенции не содержатся ограничения, касающиеся этой категории трудящихся.
Специальным проблемам трудовых отношений государственных служащих посвящена Конвенция МОТ № 151 (1978 г) «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», ратифицированная Россией Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 176-ФЗ.13
Указанная Конвенция регулирует право государственных служащих на создание независимой организации для защиты их профессиональных интересов. Конвенция подтверждает, что государственные служащие пользуются надлежащей защитой против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости; признает необходимость принимать меры в целях поощрения и способствования развитию и использованию процедуры ведения переговоров об условиях занятости между заинтересованными государственными органами власти и организациями государственных служащих.
В Конвенции указывается, что она применяется ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций. Иначе говоря, в Конвенции подтверждается, что государственные служащие рассматриваются как наемные работники.
Национальным законодательством может быть определено, в какой мере предусмотренные в Конвенции гарантии будут применяться к служащим,
13 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3382.
занимающим посты на высоком уровне, чьи функции обычно рассматриваются как относящиеся к определению политики или к управлению, либо к служащим, обязанности которых носят строго конфиденциальный характер. Национальным законодательством определяется также, в какой мере гарантии, предусмотренные Конвенцией, применимы к вооруженным силам и полиции.
Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы и ратифицировала некоторые нормативные акты, относящиеся к регулированию трудовых отношений.
Международным источником права, регулирующим служебные отношения, является принятая в 1950 г. и ратифицированная РФ вместе с Протоколами от 30 марта 1998 г. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Наряду с политическими правами данная Конвенция закрепила свободу ассоциаций и создание профсоюзов, запретила всякую дискриминацию в области труда и принудительный труд. Особенность Конвенции заключается в том, что в ней содержится механизм контроля за соблюдением обязательств, взятых на себя государствами. Конвенция предусматривает создание Суда по правам человека. Российская Федерация в соответствии со ст. 25 Конвенции признала компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления (жалобы) от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения Российской Федерацией их прав, изложенных в Конвенции и указанных Протоколах к ней.
Еще одним источником регулирования трудовых (служебных) отношений является Европейская социальная хартия 1996 г.14 Хартия предусматривает широкий каталог трудовых и социальных прав человека, включая право на труд, на справедливые условия труда и вознаграждение, на коллективные переговоры, на защиту достоинства в период работы, на защиту в случае увольнения. Положения Хартии распространяются на гражданских служащих.
При рассмотрении источников права неизбежно возникает вопрос о роли судебной практики в регулировании тех или иных отношений. Данный вопрос в течение длительного времени остается дискуссионным. Не только юридическая наука в целом, но и даже представители науки трудового права не имеют единого мнения по данной проблеме. Одна точка зрения сводится к тому, что источниками права являются нормативные акты, исходящие от органов государственной власти, и нормативные договоры. Представители другой точки зрения полагают, что круг источников гораздо шире и следует признать источниками права акты судебных органов, прежде всего акты высших судебных инстанций РФ, и решения по конкретным делам (прецеденты). В последнее время все большее число исследователей предлагают считать акты Верховного Суда РФ непосредственным источником права, поскольку это «надлежащим образом оформленное правоположение, на которое можно ссылаться при принятии юридически значимых решений».15 Еще более определенную позицию занимает Е. Б. Хохлов: акты нормативного толкования высших судебных
14 Хартия ратифицирована с определенными оговорками Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ (СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2756).
15 Кузьменко А. В. Акты Верховного Суда РФ в системе источников трудового права // Российский ежегодник трудового права. № 6. 2010. С. 164.
инстанций есть не что иное, как особая разновидность нормативных актов го-сударства.16
Конституция РФ устанавливает принцип разделения властей. Законодательная власть принадлежит органам власти, а судебные органы осуществляют правосудие. Тем самым в качестве нормотворческого источника судебные органы не признаются. Авторы, считающие акты высших судебных инстанций источником трудового права, настаивают на легализации этих актов как источников трудового права. Сторонники противоположного мнения считают, что наделение Верховного Суда РФ правотворческой компетенцией может привести к подмене законотворческих органов. Никто не отрицает огромное значение актов высших судебных инстанций РФ для правоприменительной практики. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховному Суду РФ предоставлено право давать разъяснения по вопросам судебной практики. Статьей 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации»17 подтверждено право Пленума Верховного Суда на основе анализа и обобщения судебной практики в целях обеспечения единообразия применения законодательства давать судам разъяснения по вопросам судебной практики. Используя это право, Верховный Суд РФ в своих постановлениях дает толкование правовым нормам, излагает свою позицию о решении проблемы при отсутствии прямого регулирования в законе, а также в случае коллизии правовых норм. Толкование, данное Пленумом, обязательно для судов. Этим достигается единообразие в применении норм права. Действительно, в некоторых случаях в постановлениях Пленума Верховного Суда содержатся выводы, по своему значению и структуре представляющие новое правило, неизвестное законодательству. Это естественно, поскольку судам приходится сталкиваться с ситуациями, которые не нашли разрешения в действующих нормах права. Сформулировав свои выводы в виде нормы права, Верховный Суд вполне может внести эти выводы в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу для придания им статуса закона.
В силу того что специальное регулирование трудовых отношений гражданских служащих имеет не очень длинную историю, специального Постановления Пленума Верховного Суда о применении судами вопросов регулирования служебных отношений нет. Однако в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации ТК РФ»18 помимо разъяснения общих вопросов, возникающих при применении ТК к лицам, заключившим трудовые договоры, имеются пункты, относящиеся к служебным отношениям гражданских служащих (п. 30). В целях обеспечения единства практики применения судами законодательства, регулирующего труд женщин, лиц с семейными обязанностями, Пленум Верховного Суда РФ 28 января 2014 г. принял Постановление № 1,19 в котором разъяснил сложные вопросы применения указанного законодательства. Этими разъяснениями суды
16 ХохловЕ. Б. К проблеме источников современного российского трудового права // Российский ежегодник трудового права. № 7. 2011. С. 142.
17 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.
18 БВС РФ. 2007. № 3.
19 БВС РФ. 2014. № 4.
должны руководствоваться и при рассмотрении служебных споров гражданских служащих (п. 4, 26, 28 Постановления).
Позиция Верховного Суда и по конкретным делам подчас содержит убедительные доводы в пользу толкования тех или иных норм общего и специального законодательства, регулирующего служебные отношения гражданских служащих. Давая разъяснения и толкования при применении той или иной нормы, суд исходит из принципов и общих норм, содержащихся в Конституции, в международных документах. Единообразному подходу к рассмотрению споров гражданских служащих способствует и Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков.20
Большое значение в правильном применении законодательства о гражданской службе имеют постановления Конституционного Суда РФ. Природа постановлений и определений Конституционного Суда также остается дискуссионной. Относясь к судебной ветви власти, Конституционный Суд РФ не наделен полномочиями создавать нормы права. Осуществляя конституционный контроль, он вправе признавать недействительными, неконституционными и не подлежащими применению отдельные нормативные акты или отдельные нормы, если они не соответствуют Конституции РФ. Это не отмена норм, Конституционный Суд не обладает полномочиями отменять нормы и нормативные акты, если они неэффективны или страдают другими недостатками. Как орган конституционного контроля, он признает, что они не соответствуют Конституции, порочны с момента принятия. Поэтому они перестают действовать. Конституционный Суд обязан давать толкование законам и иным нормативным правовым актам с позиций соответствия их Конституции. Закон о гражданской службе далек от совершенства. Конституционному Суду неоднократно приходится выявлять конституционный смысл той или иной нормы и давать толкование отдельных положений указанного Закона. Несомненна и его роль в развитии трудового законодательства. На основании вынесения решений о несоответствии Конституции отдельных положений Закона о гражданской службе в него были внесены существенные изменения.
Российская Федерация также признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Имеющаяся судебная практика Европейского Суда по правам человека, касающаяся вопросов трудовых прав человека и служебных прав, хотя и не может рассматриваться в качестве источника регулирования трудовых (служебных) отношений, имеет большое значение для уяснения положений Конвенции и применения их на практике. Так, давая толкование ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в делах, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, Европейский Суд по правам человека сформулировал критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного
20 БВС РФ. 2014. № 12. 204 ЕЖЕГОДНИКИ ПРАВА (www.LAW-MEDIA.org)
права применительно к государственным служащим. Эти критерии использовал и Конституционный Суд РФ при проверке конституционности п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе и ст. 20 Закона «О милиции».21
Реальной проблемой применения источников регулирования служебных отношений является соотношение общего и специального законодательства в правоприменительной практике.
Прежде всего, поскольку служебные отношения являются по своему существу трудовыми, трудовое право выступает основой регулирования служебных отношений. Специальное законодательство о служебных отношениях гражданских служащих — лишь часть норм трудового права, чрезвычайно важная, имеющая публичный аспект, но все же часть. Поэтому, не говоря уже об общих основах и принципах регулирования трудовых отношений, ряд разделов и глав ТК непосредственно распространяются на гражданских служащих. Так, разделы «Социальное партнерство», «Охрана труда», «Материальная ответственность», глава об особенностях регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями, части других глав непосредственно регулируют служебные отношения в соответствующих ситуациях.
Кроме того, целый ряд норм, помещенных в Закон о гражданской службе, механически перенесен из соответствующих глав ТК, а порядок их применения так и содержится в ТК, что обязывает обращаться к его нормам.
Наконец, отдельные специальные нормы, помещенные в Закон о гражданской службе, продублировали общие нормы, внеся отдельные изменения, но не завершили регулирования соответствующего условия профессиональной деятельности гражданских служащих, и в этих случаях возникает неопределенность относительно того, какими нормами следует руководствоваться.
Порядок применения общих и специальных норм урегулирован в законодательстве недостаточно четко. Хорошо известны общие правила разрешения коллизий между нормами права. Однако в данном случае мы имеем дело с противоречивым подходом к разрешению коллизий в применении общих и специальных норм. Формулировка ст. 73 Закона о гражданской службе не согласована со ст. 11 ТК; это порождает трудности на практике, на что неоднократно указывалось в литературе.
Практика постоянно сталкивается с подобными проблемами. В соответствии с п. 3 ст. 33 Закона о гражданской службе гражданский служащий имеет право по своей инициативе расторгнуть служебный контракт. Статья 36 данного Закона подробно регулирует порядок прекращения служебных отношений в этом случае. Указанный порядок почти полностью совпадает с порядком, описанным в ст. 80 ТК. По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей. При такой формулировке возникает вопрос: как следует поступить, если срок предупреждения прошел, служебный контракт не был расторгнут и гражданский служащий продолжает выполнять свои обязанности по должности? ТК прямо указывает, что действие трудового договора продолжается, если работник не настаивает на увольнении, но в Законе о гражданской
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П // СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4261.
службе данное положение отсутствует. Поскольку специальный закон не затрагивает данного вопроса и инициатива прекращения служебного контракта исходила от самого гражданского служащего, а он не воспользовался правом оставить службу после истечения срока предупреждения, то в соответствующих случаях следует руководствоваться ст. 80 ТК как общей нормой, решающей данную проблему. Вместе с тем нельзя утверждать, что порядок прекращения служебного контракта по инициативе гражданского служащего не урегулирован в Законе и, следовательно, данная норма специально не воспроизведена в его ст. 36.
Аналогичная ситуация возникает при прекращении служебного контракта по п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе, согласно которой срочный служебный контракт прекращается в случае истечения срока его действия. Статья 77 ТК признает истечение срока трудового договора основанием прекращения трудового договора за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения. Опять возникает вопрос: продлевается ли действие служебного контракта, трансформируется ли он в контракт с неопределенным сроком действия, если срок контракта истек и ни одна из сторон не потребовала его прекращения? Вправе ли представитель нанимателя прекратить служебный контракт, ссылаясь на п. 2 ст. 33 Закона о гражданской службе, если срок действия служебного контракта нарушен? И в данном случае Закон, регулирующий увольнение гражданских служащих, умалчивает о такой ситуации. Применимы ли нормы общего трудового законодательства, или следует признать, что специальный закон урегулировал эту ситуацию, подробно изложив в ст. 35 Закона о гражданской службе порядок расторжения срочного служебного контракта? Судебная практика противоречива. Отдельные суды считают, что прекратить служебный контракт можно в любое время по истечении срока его действия. По мнению других, такой вывод не вытекает из закона и представитель нанимателя утрачивает возможность увольнения гражданского служащего по п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе. Природа срочного договора и контракта такова, что стороны договорились о срочности отношений и превратить срочный договор или контракт в заключенный на неопределенный срок можно только при наличии договоренности или в силу закона. Если рассматривать нарушение срока контракта как нарушение представителем нанимателя условий контракта, то должна предусматриваться ответственность за нарушение. Если считать, что вопрос в Законе о гражданской службе не урегулирован, то действуют общие нормы. Поскольку п. 3 ст. 77 ТК предусматривает трансформацию срочного трудового договора как исключение из общего правила, скорее всего, законодатель не предполагал использование этого положения в отношении гражданских служащих и ограничился лишь утверждением основания увольнения. Возникает вопрос и относительно возможности применения нормы ТК об аннулировании служебного контракта. Если руководствоваться ст. 11 ТК, то должны действовать общие нормы, если ст. 73 Закона о гражданской службе, то это позиция законодателя, и он не счел нужным включать правила об аннулировании в специальное законодательство.
На неопределенность формулировок Закона о гражданской службе неоднократно указывалось в литературе. Более 10 лет не решен вопрос о том, применима ли ст. 82 ТК к гражданским служащим, членам профсоюза, при увольнении
в связи с сокращением должностей в государственном органе или упразднении государственного органа, при установлении несоответствия гражданского служащего замещаемой должности. В Законе о гражданской службе отсутствует норма, аналогичная ст. 82 ТК, но нет и отказа от этой гарантии.
Длительное время нечеткая формулировка ст. 31 Закона о гражданской службе приводила к разным решениям по вопросу о прекращении служебного контракта в связи с сокращением должностей гражданских служащих. После Постановления Конституционного Суда от 22 ноября 2011 г. № 25-П22 в Закон о гражданской службе были внесены изменения. Но и в настоящее время неопределенность применения этой статьи осталась. В ст. 31 Закона о гражданской службе, воспринявшей общую установку ст. 179 ТК, указано, что при проведении сокращения должностей гражданской службы учитываются профессионализм и квалификация сотрудников, но ничего не говорится о гарантиях оставления на службе отдельных категорий гражданских служащих. Означает ли умолчание Закона, что гарантии, изложенные в ст. 179 ТК, неприменимы к гражданским служащим, ведь в ст. 53 Закона о гражданской службе тоже ничего не говорится об этой гарантии? Или же следует применить ст. 73 Закона и ст. 11 ТК, полагая, что ст. 179 ТК полностью действует в отношении гражданских служащих?
Приведенные примеры лишь показывают, что указанное противоречие должно быть устранено. Устранение противоречий в нормах, регулирующих гражданскую службу, — лишь одно из направлений совершенствования законодательства, регулирующего служебные отношения этой категории трудящихся. Развитие законодательства о гражданской службе не подтверждает прогнозов представителей административного права о вытеснении норм трудового права из области регулирования служебных отношений и о замене исключительно нормами специального административного законодательства.23 Нормы трудового права продолжают действовать. Более того, как уже указывалось выше, Россия ратифицировала Конвенцию МОТ № 151, подтверждающую регулирование служебных отношений трудовым правом. Нет никакой необходимости дублировать ТК, создавая Служебный кодекс. В Законе о гражданской службе необходимо сосредоточить лишь специальные нормы, отражающие специфику гражданской службы. Представляется, что именно в этом направлении происходит в настоящее время развитие законодательства о гражданской службе. За последние годы в Закон о гражданской службе внесены нормы о ротации гражданских служащих, о противодействии коррупции и др. Думается, данная тенденция сохранится и в будущем.
22 СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7333.
23 Пресняков М. В., Чанов С. Е. Служебное право Российской Федерации. С. 42; Гриш-ковецА. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 41.
