CC BY
25
Особенности интересов государства
и других публичных образований в сфере
частного права: теоретико-правовой аспект
Горшунов Д. Н. *
The article describes the specific features of the content of state interests and other public entities in private law relations, with regard to their subjective-objective nature and legal characteristics of non-physical entities.
ю
01
О СЧ
О О
о
CL
ce
CQ s
H
о
0
1
о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Содержание интересов государства, вступающих в международное общение и воплощающихся в нормах международного права, должно отражать в том числе какие-то общие для всех государств потребности, объективно обусловливающие процесс международного правотворчества. С учетом данного факта признается, что в интересах государства, отражающихся в международном праве, находят выражение как индивидуальные условия внутреннего существования, так и общие условия для всех государств, выступающих в качестве участников системы международных отношений1. При этом следует заметить, что возможность достижения согласованных решений определяется не количественным соотношением совпадающих и несовпадающих интересов, а теми интересами, которые обусловлены доминирующими в конкретный момент потребностями, если каждая из сторон обнаруживает волю к урегулированию соответствующих отношений. Будучи нетождественной интересу, воля направлена на его удовлетворение — полное или частичное, немедленное или постепенное, самыми различными способами, включая уступки и компромиссы. Поэтому только согласованная воля позволяет находить взаимоприемлемые модели отношений даже тогда, когда интересы государств далеки от совпадения. Так, договоры заключались и заключаются в условиях существенного расхождения интересов, но при наличии общего стремления и воли на установление отношений и достижение общего блага. Это доказывает, что одной приоритетной заинтересованности — общей цели — может быть достаточно для нахождения баланса между рядом других несовпадающих позиций2.
В юридической литературе отмечается, что появление общих интересов всего че-
ловечества является одной из отличительных черт современной эпохи и важным фактором международных отношений3.
Резюмируя, следует заметить, что абсолютная общность интересов как во внутригосударственном социуме, так и в мировом — идеал, а различие — реальность, из которой следует исходить в международно-правовом регулировании и которая не должна сдерживать инициативу к поиску согласованных решений. При всем различии и противоречивости интересов не исключаются и такие их совпадения, которые могут стать доминантой и общей целью, а обозначенная цель способна обеспечить не только компромиссы, но и реальное сближение интересов. Наконец, целесообразное сочетание и баланс интересов могут быть достигнуты благодаря сознательному взаимодействию государств4.
Неоднозначны мнения по поводу соотношения таких понятий, как «государственный интерес», «общественный интерес» и «публичный интерес»: от их разграничения до полного отождествления.
Существуют мнения о том, что данные понятия тождественны и что разрыв между общественным и государственным интересом отсутствует по определению, поскольку общественное сознание (относительно существования которого, кстати, в философской литературе высказываются весьма обоснованные сомнения) отражает только, что в силу присущей государственному аппарату инертности не всегда общественный интерес переведен в сферу публичного5.
Однако Л.Н. Завадская в этой связи считает, что государственный интерес в собственном смысле этого слова существует только в международном и международном частном праве, где государство выступает как квазичастное лицо, где речь идет о реализации национального интере-
Доцент кафедры теории и истории государства и права Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук.
са и национального суверенитета. В национальном праве самостоятельного государственного интереса не существует, и его наличие не может служить оправданием для вмешательства государства в гражданскую жизнь общества. По ее мнению, подмена публичного права государственным правом, а публичного интереса — государственным интересом не была случайностью. За этим стояла идеологически стройная теория сильного диктаторского государства, которое пыталось управлять социальной жизнью общества, подчиняя себе его и отдельную личность для достижения навязанных ему целей. В правовом же государстве государственного интереса существовать не может, так как оно, государство, выполняет подчиненную социальную роль — служение гражданину и обществу. Единственной задачей правового государства является защита частных и публичных интересов. Функции правового государства — быть арбитром в случае конфликта между частным и частным и частным и публичным интересами. Для восстановления нормальной функции общество должно осознать, что государственные и публичные интересы нетождественны. Правовое государство не имеет самостоятельного государственного интереса. Публичный интерес в этой связи — это нечто, в чем общество, его социальные группы видят определенную ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические и иные потребности и подлежит вследствие этого защите в установленном законом порядке. Публичный интерес отличается от государственного тем, что он социально оправдан, общественно легитимирован, коренится в недрах гражданского общества, но для этого оно должно сформироваться6.
М.В. Немытина разделяет данную точку зрения, оговариваясь, что некий идеал в виде тождества государственного и общественного интереса может быть достигнут, но скорее это нужно рассматривать как теоретическую конструкцию. Пока же в России позиционируется как публичный лишь государственный интерес7.
В.В. Субочев полагает, что государственные и общественные интересы нельзя ни отождествлять, ни противопоставлять. Государственные интересы, по его мнению, заключаются в нахождении наиболее приемлемых путей и способов реализации интересов общественных, рациональном сочетании в правовых нормах специфики разнородных интересов, защите интересов,
прав и свобод личности. Государственные интересы не стоят над общественными или личными интересами — они являются лишь еще одним неотъемлемым звеном в триаде разноуровневых интересов и их отражения и закрепления в праве8.
Есть также мнение, что интерес государства заключается в наиболее рациональном сочетании интересов личности с интересами общества, которое, однако, далеко не всегда бывает однозначным и противоречивым9.
Но и в интересующем нас аспекте проявления интереса публичных образований, особенно государства, в частноправовых отношениях также достаточно проблематичных моментов. Как уже отмечалось выше, проблема вменения интересов касается не только государства, но и иных коллективных образований. И если носителем публичного интереса можно в принципе признать и индивида, то как быть с определением субъективного носительс-тва интереса организаций общества?
Так, например, Н.Н. Полянский утверждал, что государство вообще нельзя считать субъектом права применительно к отношениям, складывающимся внутри страны. Государство, по его мнению, может выступать субъектом права лишь в международных отношениях, а говорить о государстве как о субъекте права означает вольно или невольно исходить из концепции государства, которое, например, устанавливает кару за преступление не потому, что имеет на это право в юридическом смысле, а в силу принадлежащей ему власти. Следовательно, правом карать (то есть соответственно участвовать в правоотношениях) обладают определенные органы государства, которые на то уполномочены властью последнего10.
С.И. Архипов предпринял попытку дать единое определение государства как субъекта права и обусловил государство как сложную систему корпораций, связанных между собой общими принципами построения и функционирования. Причем государство предстает, по его мнению, не единым суверенным замкнутым образованием, а оказывается множеством открытых, взаимодействующих между собой правовых союзов (муниципальных, региональных и т.д.)11. Принципиальное несогласие с ним выразила Н.В. Бутусова, категорически не приветствующая использование гражданско-правового подхода при рассмотрении государства как субъекта права12.
ю
Ol
О CJ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
В современной России не применяется в законодательстве термин «юридическое лицо публичного права». Организации, характеризующиеся публично-правовой природой, не обособлены от лиц частного права, что влечет распространение на них общих положений, применяемых к юридическим лицам. Вместе с тем очевидно различие целей, задач и функций данных субъектов, и это приводит к тому, что публично-правовые субъекты в системе частного права действуют как организации особого рода.
Так, В.Е. Чиркин предлагает в качестве отличительных признаков юридических лиц публичного права целый ряд качеств и характерных черт, среди которых особенно подчеркивает следующие: публично-правовой характер образования; цели, направленные на действие в «общей пользе» и выполнение «общих дел»; отсутствие стремления к выгоде; юридическое лицо публичного права действует в общественном (публичном) интересе; воля юридического лица публичного права формируется на основе интересов общества в целом, социальных позиций определенных групп населения, всего народа; юридическое лицо публичного права всегда (и это отмечается в зарубежном праве, где данная конструкция является вполне устоявшейся) связано с публичной властью; оно осуществляет такую власть, будучи органом государства, субъекта федерации, местного самоуправления, участвует в ее распределении (политическая партия); для организаций публичного права в большей степени подходит термин «образование», поскольку не все такие субъекты (например, государство, муниципальный субъект) характеризуются собственно организационным началом; существуют особая процедура создания таких лиц, их государственная регистрация, учет, разрешительный порядок функционирования (например, для юридических лиц публичного права нехарактерно лицензирование деятельности); имущество юридического лица публичного права является собственностью государства или муниципального образования и предоставлено ему по ограниченному вещному праву — хозяйственному ведению или оперативному управлению; в качестве конституирующей правовой основы юридические лица могут иметь не только устав, но и положение или приказ, изданный контролирующим органом, руководителем (для государства или государственных образований таковой мо-
жет выступать Конституция); автономия в деятельности юридических лиц публичного права носит ограниченный характер, обусловлена его функциями и компетенцией; ответственность юридического лица публичного права в основе своей носит публично-правовой характер; ответственность за причинение вреда и прочая имущественная ответственность в частноправовых отношениях являются ответственностью не самого органа или должностного лица, а ответственностью государства или муниципального образования; для публично-правовых образований в отличие от субъектов частного права характерна политическая ответственность13.
К субъектам публичного права относятся государство и государственные (государственно-подобные) образования (субъекты федераций, территориальные автономии, иные территориальные субъекты — например, колонии), муниципальные образования, органы публичной (государственной, муниципальной) власти, юридические лица государственной (муниципальной) принадлежности имущества (учреждения, фонды, предприятия и т.д.).
Субъект публичного права является выразителем интересов наделившего его соответствующими полномочиями общества (либо, что по многим моментам является бесспорным, определенной части общества). Поэтому в проявлении его интереса просматривается проявление интереса общества. Однако самого простого проявления интереса общества еще недостаточно для того, чтобы данный интерес мог получить оформленное подтверждение. Для этого существуют особые внутренние механизмы государства, которые должны переносить интересы общества на правовую почву. То есть должно состояться официальное закрепление такого интереса в соответствующих нормах позитивного права, которое действует в данном государстве. Волей-неволей публичный интерес закрепляется в установленном порядке и получает свое выражение в правовых нормах как результат признания государством объективно существующих общественных интересов. Это дает публичному интересу защиту мерами государственного принуждения.
В противоречивом положении государства в частноправовых отношениях проявляется слабая сторона теории интересов как критерия деления права на частное и публичное: как следует рассматривать интересы государства, если оно вы-
ступает стороной частноправового отношения? Следует ли из этого, например, что любая гражданско-правовая сделка с государством является публичной, поскольку основана на интересах государства, и, следовательно, к ней должны применяться нормы публичного права? Ведь в конечном итоге государство как институт общества, политическая и публичная организация общества осуществляет использование полученного по сделке в государственных общественных (публичных) интересах. Но, с другой стороны, государство и иные публичные субъекты изначально наделены гражданской правосубъектностью, к ним применяются нормы, регулирующие участие частных субъектов — юридических лиц — в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей публичных субъектов (ст. 124 ГК). Публично-правовые субъекты наравне с другими участниками частного права могут приобретать имущественные и личные неимущественные права посредством действий уполномоченных органов (п. 1 ст. 125 ГК). На основе анализа данных положений гражданского законодательства невозможно определить, каким интересом — частным или публичным — руководствуются государство и иные публичные субъекты, участвуя в частноправовых (гражданских) отношениях.
В тех случаях, когда государство либо его органы, а также иные публично-правовые образования (например, муниципальные образования) 14 выступают в частных отношениях ради публичного интереса — нормы частного права имеют непосредственное значение для защиты публичного интереса, но при этом нельзя забывать об особом положении государства даже в частноправовых отношениях. Особенно это заметно в международных частноправовых отношениях, когда суверенитет государства обусловливает его иммунитет в отношении предъявления к государству иска, наложении ареста на его имущество и принудительного исполнения в отношении него судебного решения.
Так, С.С. Алексеев дает следующее общее определение исследуемому субъекту гражданского права: «Публичные образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), их структурные подразделения, выполняя в основном публичные задачи, имеют вместе с тем гражданскую правосубъектность, обеспечивающую осуществление ими интересов и
потребностей, относящихся к гражданскому праву» 15. Участие публично-правовых субъектов в гражданско-правовых отношениях связано с осуществлением их экономической функции, и может регулироваться частноправовыми нормами, также как и участие частных лиц, на равном с ними положении. Так, положение государства характеризуется как двойственное, в зависимости от того, выступает оно в публичных, или в частноправовых отношениях16.
Как отмечает Л.Н. Грось, «распространение на публичные образования правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно. Государство и иные публично-правовые субъекты одновременно являются субъектами публичной власти и достаточно часто предпринимают попытки изменить ситуацию со своим участием путем издания нормативно-правовых актов. При этом игнорируются положения ч. 3 ст. 55 (о пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина), ст. 71 (компетенция федеральных органов государственной власти) Конституции РФ, п. 2 ст. 1 (свобода осуществления в своем интересе гражданских прав и пределы их ограничения), ст. 3 (подведомственность гражданского права федеральным органам государственной власти) Гражданского кодекса» 17. По ее мнению, такое положение оправдывается необходимостью сохранения в собственности государства значительных по размеру и роли материальных ресурсов и основных производственных фондов в целях безопасности государства и общества (военной, экономической, санитарно-эпидемиологической, экологической и др.) и для обеспечения социальных функций государства.
На наш взгляд, возможно следующее решение этого вопроса применительно к сфере частного права, которое может быть выражено в виде разделения интереса публичного образования на два элемента. Первоначальный интерес государства или другого публичного субъекта, выступающего в гражданско-правовых отношениях в качестве казны или в качестве юридических лиц публичного права, носит по своей сути частный характер и тождественен интересу частных субъектов. Так, государство, будучи стороной по коммерческой сделке (купля-продажа, аренда, подряд и др.), направляет первоначальный интерес в любом случае на получение прибыли либо иного имущества или имущественных
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
(в ряде случаев неимущественных) прав. Получение имущественной выгоды само по себе как первоначальная цель не соотносится с совпадающими интересами неопределенного множества лиц, которые объединены в публичный интерес. На удовлетворение такого общественного интереса действия по получению прибыли не направлены. Этот интерес по своему содержанию ничем не отличается от интересов физических и юридических лиц и носит коммерческий, частный характер. В отношении других (некоммерческих) сделок, где государство или иной публичный субъект может выступать участником (наследование, дарение и т.д.), тоже есть основания утверждать, что первоначальный интерес государства также носит частный характер и имеет те же цели, что и в случае с коммерческими сделками, — приобретение определенных материальных или нематериальных благ.
В свою очередь, после удовлетворения первоначального интереса возникают отношения, безусловно, носящие публично-правовой характер и направленные на удовлетворение общих интересов. Отношения, связанные с распределением полученного дохода, имущества, иного распоряжения объектами, полученными по сделкам, направленные на осуществление функций, достижение целей и решение задач публичных образований — последующий интерес, носят публичный характер и реализуются при помощи публично-правовых средств и методов, например, путем исполнения бюджета.
Подтверждением тому могут явиться положения о видах государственной собственности, взятые из законодательства Болгарии и Египта, где таковая делится на частную и публичную государственную собственность. Так, к публичной государственной собственности, согласно Конституции Республики Болгария (п. 1 ст. 18), относятся объекты исключительной собственности Республики Болгария (подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские пути сообщения, воды, леса, парки национального значения, имущество, предоставляемое органам государственной власти для выполнения их функций, а также другое имущество, предназначенное для постоянного удовлетворения общенациональных потребностей). Данное имущество не может быть отчуждено, обременено вещными правами и приобретено по давности владения. К объектам частной госу-
дарственной собственности относится все другое имущество. При этом имущество коммерческих организаций, участником которых является государство, не принадлежит государству на праве собственности даже в тех случаях, когда оно — единственный учредитель18.
К частной государственной собственности, согласно Гражданскому кодексу Арабской Республики Египет, относится любая принадлежащая государству или иному публичному лицу собственность, используемая для получения выгоды и поэтому регулируемая нормами гражданского (частного) права, но снабженная повышенной степенью правовой защиты, в том числе и административными методами. К публичной государственной собственности относится движимое и недвижимое имущество, принадлежащее государству или юридическому лицу публичного права и предназначенное для использования в интересах публичной пользы в силу самого характера данного имущества либо в соответствии со специальным законом, декретом или решением компетентного министра. ГК Египта запрещает распоряжаться таким имуществом, принимать по отношению к нему принудительные административные меру либо приобретать его за давностью19.
Однако на этот счет имеются и иные мнения. Так, А.В. Костин считает, что «интерес государства, государственных и муниципальных образований как интерес неопределенного множества лиц формируется в рамках публично-правовых отношений, поскольку он не урегулирован гражданским законодательством, а сама процедура осуществляется органами власти, действующими в первую очередь в публично-правовой сфере общественных отношений». Одновременно он подчеркивает, что «унитарные предприятия, будучи созданными прежде всего для осуществления предпринимательской деятельности, изначально наделены гражданской правосубъектностью и самостоятельно распоряжаются принадлежащим им на собственном вещном праве имуществом — собственностью государства. Самостоятельность в данном случае означает, что унитарные предприятия распоряжаются имуществом собственной волей и в собственном интересе, формирование которого урегулировано гражданским правом». То есть государственные и муниципальные предприятия к юридическим лицам публичного права не относятся и действуют в
частном интересе. Формирование интереса публичного образования конкретно в гражданском праве из множества частных интересов, по его мнению, не позволяет определять данный интерес как публичный, для всех вместе и ни для кого в отдельности. Но и у данного автора в конечном счете не достает правовых аргументов (он руководствуется исключительно критериями экономической целесообразности, недопустимостью сепаратизма в различных его проявлениях, угрожающего целостности государства) для того, чтобы отделить интерес одного публичного образования (федерации), интерес которого он признает публичным, от интереса другого публичного образования (субъекта федерации), для обозначения интереса которого он ввел самостоятельное понятие — «общественный интерес». Кроме того, он утверждает, что публично-правовые интересы обладают безусловным приматом над частноправовыми и возможный спор — конфликт разного рода интересов, автома-
тически переводится в публично-правовую сферу20. Если бы это было так, то для чего же тогда были зафиксированы такие принципы Конституции и гражданского права, как право на защиту законных интересов граждан и юридических лиц, право действовать по своему усмотрению и остальные?
Данный публицизаторский подход опять-таки приводит к игнорированию частноправовых интересов и, следовательно, к устранению роли частного права при участии государства в гражданско-правовых отношениях.
С другой стороны, как уже отмечалось, нормы публичного права служат непосредственно или отраженно интересам отдельных частных лиц (организация суда, правоохранительных органов) — в целях защиты частных интересов путем создания и поддержания устойчивого правопорядка. Тем не менее это положение отнюдь не всегда ставит публичные интересы выше частных.
Литература и примечания
1. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 1999. С. 119-120.
2. Тюрина Н.Е. Публичный интерес в праве международной торговли. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2003. С. 27.
3. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 1999. С. 120.
4. Тюрина Н.Е. Публичный интерес в праве международной торговли. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2003. С. 28.
5. Вагина Н.М. Принципы публичного права. Самара: Офорт, 2004. С. 211.
6. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М.: Юрид. лит., 1992. С. 39-40.
7. Немытина М.В. Еще раз о частном и публичном праве / Актуальные проблемы частноправового регулирования: материалы Международной V научной конференции молодых ученых (Самара, 22-23 апреля 2005 г.). Самара: Издательство «Универс-групп», 2005. С. 47.
8. Субочев В.В. Интерес и право: анализ взаимосвязи // Актуальные проблемы правоведения. 2003. № 3. С. 62.
9. Кравченко О.Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое исследование: автореф. дисс. ... к.ю.н. Казань, 2004. С. 17.
10. Полянский Н. Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М., 1956. С. 251-253.
11. Архипов С.И. Субъект права (теоретическое исследование): автореф. дисс. ... д.ю.н. Екатеринбург, 2005. С. 43.
12. Бутусова Н.В. Государственно-правовые отношения между Советским государством и личностью. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1986. С. 4.
13. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 76-88.
14. Так, согласно п. 1 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 17. Ст. 1467).
15. Алексеев С.С., Гонгало Б.М., Мурзин Д.В. [и др.]. Гражданское право: учебник / под общ. ред. С.С. Алексеева. М.: ТК «Велби»; Екатеринбург: Институт частного права, 2007. С. 86.
16. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1993. № 1. С. 78-79.
17. Грось Л.Н. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. № 5. С. 30.
18. Правовые системы стран мира: энциклопедический справочник / отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. Изд. 2-е, изм. и доп. М.: Норма, 2001. С. 85.
19. Правовые системы стран мира: энциклопедический справочник / отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. Изд. 2-е, изм. и доп. М.: Норма, 2001. С. 205.
20. Костин А.В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Законодательство. 2002. № 3, 4.
Ю
О!
О СЧ
О О О
о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
