CC BY
590
УДК 338.26
С. Е. Демидова
ОСОБЕННОСТИ ИНДИКАТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ
Сочетание рыночного саморегулирования и государственного планирования характерны для современных экономических систем смешенного типа. Наиболее эффективно это сочетание осуществляется в рамках подхода, получившего наименование «индикативное планирование». Автором рассмотрены особенности его осуществления в России.
Ключевые слова: планирование, индикативное планирование, бюджетирование, государственное управление, стратегия, программа, прогноз.
Планирование и прогнозирование — это процессы, связанные с принятием экономических решений. На государственном уровне они широко используются в практике формирования экономической политики, регулирования социально-экономических пропорций, формирования государственных программ. На национальном уровне планирование широко применялось еще в «плановой экономике» в СССР и социалистических странах и носило директивный характер. При директивном планировании план был обязательным для всех и имел силу закона.
В современных условиях планирование используется во всех развитых странах при составлении социально-экономических прогнозов. В России закон о стратегическом планировании был принят в 2014 году. Под стратегическим планированием в законе понимается деятельность участников стратегического планирования по целе-полаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, субъектов федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности страны, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития.
Разграничены понятия «прогнозирование», «планирование» и «программирование».
Прогнозирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке научно-обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности страны, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития России, субъектов и муниципальных образований.
Планирование предполагает разработку и реализацию основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.
Под программированием понимается деятельность по разработке и реализации государственных и муниципальных программ.
Стратегическое планирование определяет главные приоритеты развития экономической системы страны, путь, по которому будет двигаться общество, ведущая роль в достижении цели отводится государству. Программирование определяет комплекс целевых ориентиров социально-экономического развития, прогнозирование на
основе научных предпосылок выявляет проблемы и служит начальным этапом для разработки документов планирования: программ, основных направлений деятельности, планов и т. д. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом влияния внутренних и внешних факторов (например, оптимистический, базовый, пессимистический). На правительственном уровне прогнозы разрабатывает Минэкономразвития, в научной сфере — Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук.
При контроле реализации документов стратегического планирования должна проводиться оценка результативности и эффективности принятых решений; оценка достижения целей социально-экономического развития; оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития, а также предложения по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования.
Важность стратегического планирования была отмечена в послании Президента Федеральному Собранию в декабре 2012 года. Ранее уже были приняты Федеральный закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ (1995 г., утратил силу), Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (2008 г.), Стратегия национальной безопасности до 2020 года (2009 г.), Стратегия государственной национальной политики до 2025 года (2012 г.).
Российские ученые предлагают различные подходы к организации планирования. Так, например, Бузгалин А. и Колганов А. [2] рассматривают селективное планирование, системным качеством которого является определение обществом целей, основных «правил игры» в части регулирования экономики, а государство утверждает эти правила на выбранный период. Условие — рыночно-капиталистическая экономика. Ученые так определяют масштаб селективного планирования: меньше, чем «советский» план, и принципиально больше, чем индикативный план. Координатором этого процесса видится специальная структура — Госплан XXI века.
Академик Полтерович А. [6] предлагает рассматривать интерактивное планирование со следующими принципами: 1) диалог между государством бизнесом и гражданским обществом; 2) непрерывность процесса планирования; 3) побуждение к выполнению плана через рыночные стимулы; 4) координирующая роль государства на стадиях инициации, отбора, реализации проектов. Предлагается создание нового органа — Федерального агентства по интерактивному планированию.
Результативно применяется такая прогнозная практика как форсайт (в переводе с английского — «видение, будущее»). Форсайт, по определению Б. Мартина, — это систематические попытки оценить долгосрочные перспективы в социально-экономической сфере для определения стратегического направления исследования и новые технологии, которые способны принести наибольшие социально-экономические блага [6]. Методы форсайта используются для прогнозирования будущего как на глобальном, так и на региональном уровнях. Форсайт ориентирован на человеческий фактор, на экспертные оценки. В японских форсайт проектах участвуют до 2 тыс. экспертов из всех сфер деятельности. Этот инструмент может использоваться как органами власти, наукой, так и бизнесом. Примером форсайт-метода является построение «дорожных карт», в последнее время они широко вошли в российскую практику.
Теоретический анализ и исследования отечественного и мирового опыта показывает высокую результативность такого инструмента государственного воздействия, как индикативное планирование [3, 4, 5].
Индикативные планы стали масштабно применяться в 1960-е годы во многих странах (Скандинавские страны, Франция, Индия, Южная Корея, Япония, а также в некоторых странах Латинской Америки, а уже в новом веке — в Китае).
Основным понятием индикативного планирования является «индикатор» — параметр, который определяет границы, в пределах которых система, включающая в себя технологические связи, организационные механизмы, а также материальные и финансовые потоки, будет работать и развиваться для претворения в жизнь общенациональной цели [9]. Примером такого индикатора может служить поставленная в 2003 году задача по удвоению ВВП за 10 лет. Индикатор задает вектор развития системы и сигнализирует о достижении критических показателей или не достижении целевого значения. В этом случае необходимо принимать управленческие решения и корректировать стратегию. Индикаторами могут быть показатели динамики, эффективности экономики и структуры, состояния уровня жизни населения и другие.
Возможность концентрации ресурсов для достижения стратегических планов и обеспечение сбалансированности экономики являются главными функциями индикативного планирования.
Можно привести индикативные показатели, предусмотренные «майскими» указами президента или в концепции долгосрочного социально-экономического развития. В концепции, например, предложено около 100 индикаторов. В настоящее время имеется около 350 нормативных документов стратегического планирования разных уровней власти и отраслей. В 2014-2015 годах были приняты 16 государственных и федеральных целевых программ (о развитии образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечении жильем, развитие культуры и туризма и другие).
Для России использование опыта индикативного планирования и активной промышленной политики актуально в той мере, в какой мы собираемся решать задачи структурной перестройки экономики в пользу высокотехнологического производства, образования, науки, здравоохранения, культуры [2].
Из инструментов индикативного планирования в российской практике применяются программирование, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и государственные закупки (контрактная система).
Программно-целевой метод формирования бюджетов (в 2013 году приняты поправки в Бюджетный кодекс о формировании бюджетов на основе государственных программ) превращает государственные и муниципальные программы в ключевой инструмент бюджетирования.
Внедрение программно-целевых методов в бюджетный процесс осуществляется посредством принятия государственных (муниципальных) программ. На данном бюджетном этапе уже сформирован комплекс государственных программ, которые будут доработаны после принятия бюджетного прогноза, который будет формироваться на 6 лет (документ должен был выйти в свет уже в 2015 году).
При подготовке проекта бюджета главные распорядители бюджетных средств готовят обоснования бюджетных расходов исходя из стратегических целей деятельности и закрепленных за ними функций, определенного качества и объема оказания
услуг во взаимосвязи с конкретным эффектом от их предоставления; целевых программ, в которых предусмотрены определенные направления деятельности и основные задачи.
Система государственных закупок на основе контрактов является переходом от директивного к индикативному планированию (принятие управленческих решений на основе рыночных отношений).
Индикативное планирование, с одной стороны, является формой государственного регулирования рыночной экономики, определяющий национальные приоритеты, с другой стороны — это механизм координации государства и экономических субъектов, основанный на разработке индикаторов социально-экономического развития. Индикативное планирование широко используется в российской практике, однако сам термин употребляют в основном на страницах научных изданий.
Процессы индикативного стратегического планирования распространяются и на региональные уровень. В Бюджетном кодексе предусмотрены пределы государственного долга, дефицита для региональных бюджетов. В настоящее время необходимо развитие методического обеспечения системы индикативного планирования для разработки индикаторов социально-экономических показателей регионального уровня.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Бузгалин А., Колганов А. Планирование: потенциал и роль в рыночной экономике 21 века // Вопросы экономики. 2016. № 1. С. 63-80.
3. Вертакова Ю. В. Современная методология индикативного управления в России и ее регионах // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета (РГТЭУ). 2006. № 2. С. 96-103.
4. Вертакова Ю. В., Михайлов А. Н., Полянский Р. Б. Стратегическое планирование развития территорий с учетом их дифференциации по соответствию уровней экономического и социального развития // Известия Юго-Западного государственного университета. 2009. № 4. С. 96-103.
5. Петров А. Н. Сущность понятия «планирование» в условиях рынка // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2010. № 4. С. 141-147.
6. Соколов А. В. Форсайт: взгляд в будущее // Форсайт. Т. 1. № 1. С. 8-15.
7. Назаров В. Стратегическое планирование как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления // Власть. 2013. № 12. С. 1-8. [Электронный ресурс]: URL:http://cyberleninka.m/article/n/strategicheskoe-planirovanie-kak-vazhneysWy-faktor-povysheniya-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravleniya
8. Морозова Н. И. Индикативное планирование: теоретический и практический опыт развитых стран // Управление экономическими системами. 2011. № 4. [Электронный ресурс]: URL: http://uecs.ru/uecs-28-282011/item/402-2011-04-25-08-47-52
9. Турекулова Д. М. Индикативное планирование как основной инструмент реализации социально-экономической политики государства // Global international scientific analytical project: [Электронный ресурс]: URL: http://gisap.eu/ru/node/1192?destination=node% 2F1192
10. Волкова А. А. Теоретические аспекты и опыт индикативного планирования социально-экономического развития // Управленческое консультирование. 2014. № 4 (64). С. 101-109.
Об авторе
Демидова Светлана Евгеньевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: [email protected]
S. E. Demidova FEATURES OF INDICATIVE PLANNING IN RUSSIA
Modern economy is systems of the mixed type in which elements of the state central planning and market self-regulation of social and economic processes are combined. Most effectively this combination is carried out within the approach which has received the name "indicativeplanning". The author considered features of his implementation in Russia.
Key words: planning, indicative planning, budgeting, public administration, strategy, program, forecast.
About the author
Demidova Svetlana Evgenevna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of Economics and Finance Department, Financial and Economic Faculty, Pskov State University, Russia.
E-mail: [email protected]
