CC BY
12
ГЕОЭКОНОМИКА И ГЕОПОЛИТИКА
МАКСИМОВ К.Г.
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА РОССИЙСКОМ СЕВЕРЕ
В настоящей статье рассматриваются проблемы развития северных территорий России и формирования соответствующей государственной социально-экономической политики. Обосновывается необходимость учёта специфики субъектов Севера России при выработке стратегии социально-экономического развития. Особо рассматриваются проблемы поддержки коренных малочисленных народов Севера. Определены приоритеты государственной и региональной социально-экономической политики.
МАШМОУК.О.
FEATURES OF THE STATE SOCIAL AND ECONOMIC POLICY IN THE
RUSSIAN NORTH
In the present article problems of development of northern territories of Russia and formation of a corresponding state social and economic policy are considered. Necessity of the account specificity of subjects of the North of Russia is proved at development of strategy of social and economic development. Problems of support of the radical small people of the North are especially considered. Priorities of the state and regional social and economic policy are defined.
Ключевые слова: северные территории России, государственная социально-экономическая политика, стратегия социально-экономического развития, коренные малочисленные народы Севера, региональная социально-экономическая политика, приоритеты.
Keywords: north territory to Russia, state social-economic policy, strategy social-economic development, scolded small in number folk of the North, regional social-economic politicians, priorities
В научной и практической среде не утихают споры о степени заселенности Севера. Одни авторы утверждают, что Север катастрофически недона-селен, другие, наоборот, считают, что он перенаселен: по различным оценкам перенаселенность составляет от 25 до 40% [2].
Сторонники перенаселенности считают, что она ведет к увеличению нагрузки на социальную инфраструктуру, что снижает уровень жизни населения и делает Север непривлекательным. Перенаселенность инициирует повышенную мобильность населения и является причиной неэквивалентного миграционного обмена с другими районами, в результате которого Север теряет наиболее квалифицированные и подготовленные кадры. Перенаселен-
ность может обернуться острейшей проблемой безработицы: вступление многих крупных месторождений в стадию падающей добычи, с одной стороны, и резкое сокращение централизованных капиталовложений, с другой, приведут к резкому снижению спроса на рабочую силу.
Конечно, нельзя отрицать, что в известной степени тезис о перенаселенности справедлив, по крайней мере, в отношении территорий, отличающихся экстремальными климатическими условиями, где заселение и расселение населения полностью определялось потребностями экономики. Постоянные поселения создавались там, где можно было ограничиться созданием вахтовых поселков и баз для обслуживания предприятий добывающей промышленности. Однако деятельность по организованному переселению избыточного населения уступает стихийному оттоку населения из региона из-за сокращения объемов производства, закрытия предприятий и ликвидации населенных пунктов [3].
Существует мнение, что федеральному правительству необходимо пересмотреть «человеческий аспект» политики в отношении Севера: имеется в виду не переселение людей из северных регионов, а, наоборот, заселение путем повышения его привлекательности для высококвалифицированных работников с помощью создания дополнительных стимулов - увеличения заработной платы, специальных льгот и т.п.
На наш взгляд, определение оптимальной численности населения Севера должно исходить из интересов и потребностей прежде всего общегосударственного уровня. Анализ демографической ситуации на Севере России в контексте внешнеполитических и социально-экономических реалий показывает, что эти территории заселены крайне недостаточно, т.е. численность и плотность проживающего там населения не соответствуют ни размерам территории, ни потребностям развития индустрии, ни геополитическим интересам страны.
Специфика субъектов Севера России обусловливает необходимость при выработке стратегии социально-экономического развития учитывать прежде всего следующие принципиальные соображения:
> во-первых, во всех субъектах Севера численность населения определяется потребностью в трудовых ресурсах, а она, в свою очередь, темпами и характером экономического развития. Конечно, удовлетворение потребности в рабочей силе в первую очередь должно осуществляться за счет проживающего здесь населения, адаптированного к местным условиям. Поэтому первая целевая установка обеспечения субъектов необходимой рабочей силой должна исходить из необходимости закрепления местного населения;
> во-вторых, для развития экономики, особенно таких бурно развивающихся субъектов, как Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, Ханты-Мансийский АО-Югра, не смогут обойтись без привлечения «заемного труда» из других регионов, а также из-за рубежа.
Исходя из этого, можно сформулировать цель демографического развития северных территорий на долгосрочную перспективу таким образом: с одной стороны, она состоит в поддержании демографической динамики, соответствующей по своим параметрам (численность и состав экономически активного населения) потребностям устойчивого экономического развития каждого из субъектов (в первую очередь, добывающих отраслей, а также традиционных промыслов); а с другой стороны, в достижении таких объемов естественного прироста за счет роста рождаемости и сокращения смертности, которые максимально уменьшат потребности в миграции.
Большинство субъектов Севера России отличается экстремальными климатическими условиями. Заселение и расселение пришлого населения всегда диктовалось здесь исключительно потребностями развития экономики. Однако часто постоянные поселения создавались там, где можно было бы ограничиться созданием вахтовых поселков и баз для обслуживания предприятий добывающей промышленности. В результате в некоторых субъектах Севера возникла (хотя и с различной остротой) проблема перенаселенности, которую государство намеривалось решить путем «вывоза избыточного населения», главным образом нетрудоспособного населения. Но до конца довести этот процесс не удается из-за нехватки средств. В то же время многие базовые отрасли испытывают дефицит кадров. Поэтому миграционная политика на Севере должна:
> содействовать добровольному переселению нетрудоспособного населения;
> регулированию внутрирегиональной, внутрироссийской и внешней миграции;
> способствовать профессиональной подготовке и переподготовке собственных кадров;
0 специалистов извне привлекать в минимальных количествах, содействуя им в закреплении на территории Севера.
Для регионов Севера можно выделить следующие приоритеты миграционной политики:
С позиции демографического развития:
0 стабилизация численности населения;
0 создание постоянного состава населения, квоты на иностранных иммигрантов и на мигрантов из других регионов России на постоянное проживание в северном регионе, и квоты на трудовых мигрантов должны быть всесторонне обоснованы;
0 повышение уровня приживаемости новоселов в районах интенсивного экономического освоения (например Ненецкий автономный округ), а также в сельской местности (например Архангельская область).
С позиции обеспечения трудовыми ресурсами:
0 привлечение мигрантов на временное место жительства;
0 обеспечение рабочей силой промышленных объектов, создаваемых в районах нового освоения;
> повышение миграционной активности коренных жителей ряда северных территорий;
> не менее важным является сдерживание притока мигрантов, особенно в некоторые населенные пункты или территории Севера.
Исходя из перечисленных приоритетов миграционной политики на Севере, можно сформулировать наиболее важные задачи миграционной политики в этой сфере:
> при отсутствии перспектив привлечения трудовых ресурсов на Север из других регионов России политика привлечения и закрепления кадров (как и населения на постоянное жительство) должна ориентироваться на собственный населенческий потенциал. За его счет вахтовыми и экспедиционными методами можно осваивать ре -сурсы этого региона. Необходимо отработать формы и методы стимулирования переселения людей из депрессивных районов Севера, из закрываемых здесь поселков, а также из тех его территорий, где высок уровень безработицы;
> учитывая, что внутрироссийская миграция играет доминирующую роль в общем объеме перемещений на Севере, нужно усилить регулирующее воздействие государства на масштабы и направление внутренней миграции, в том числе путем более полного учета специфики северного региона в заработной плате, затрат на воспроизводство рабочей силы, гарантий и компенсаций. При этом необходимо законодательно закрепить ответственность работодателей за обеспечение гарантий и компенсаций, независимо от формы собственности предприятий и организаций;
> одним из возможных направлений активизации внутренней миграции в интересах более полного использования молодых специалистов можно рассматривать возврат к распределению молодых специалистов - бюджетников в форме государственного заказа на территории Севера. Такая форма обеспечивала бы социальные гарантии молодежи на трудоустройство после окончания высшего учебного заведения и означала бы обучение в кредит. Закрепление здесь специалистов возможно на основе контрактной системы между специалистами, учебными заведениями, министерствами, ведомствами и администрациями населенных пунктов;
0 иммиграция из стран СНГ - это наиболее желательный путь заселения Севера и решения его кадровых проблем. Наибольшие результаты в этом направлении могут быть получены при участии государства в предоставлении льготного жилья иммигрантам и оказании им помощи в переселении, в создании льготных условий мигрантам - коммерсантам из стран нового зарубежья при открытии собственного дела;
0 в ближайшие годы на Севере сохранится актуальность привлечения иностранной рабочей силы. Для социальной защиты необходима разработка и осуществление комплекса мер по социальной защите
местного постоянного населения для избежания роста социальной напряженности и криминогенных ситуаций, связанных прежде всего с неконтролируемой миграцией;
0 целесообразно привлечение временных трудовых мигрантов, выборочного использования вахтового метода организации работ, краткосрочных контрактов. Необходимые кадры могут привлекаться только по заявкам предприятий и организаций, по согласованию с региональными органами службы занятости. Такие условия позволят обеспечить государственную поддержку при переселении из районов Севера только тем, кто приглашен сюда по официальным каналам. Для работы в условиях Севера должна быть разработана специальная система подбора кадров, учитывающая, наряду с квалификацией потенциального работника, его психофизиологические, адаптационные особенности и возможности.
0 исходя из того, что российский Север неоднороден, одни территории (имеющие нормальные природные, в том числе климатические условия для постоянного проживания населения) нужно активно заселять и одновременно способствовать отселению избыточной части населения. На территориях, в которых целесообразно отказаться от формирования постоянного населения, нужно прибегать при их промышленном освоении к разновидностям вахтового метода проживания людей. Поэтому демографическая политика в условиях Севера должна содержать значительный социальный блок, а социальная и экономическая политика, проводимая в этих регионах, наоборот, должна иметь выраженную демографическую направленность для сохранения населения и обеспечения его нормального воспроизводства.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года миграции населения (внутренней и внешней) отводится важная роль в развитии национальной экономики. Но и в ближайшей перспективе от миграции во многом будет зависеть экономиче -ское развитие, уровень жизни населения, социальный климат.
Одним из приоритетных направлений по сохранению трудового потенциала Севера является миграционная политика, нацеленная на сдерживание миграционного оттока населения и, в первую очередь, населения трудоспособного возраста.
Для этого необходимо прежде всего развитие производства и восстановление системы рабочих мест, обеспечение населению возможности получения достаточного для жизни трудового дохода, поскольку высокая безработица и низкий уровень жизни являются одними из основных факторов, выталкивающих население из региона.
Не менее важной задачей является повышение привлекательности условий проживания населения, позволяющее компенсировать неблагоприятные природно-климатические условия. С этих позиций целесообразной является разработка и реализация в субъектах Севера северных стандартов под-
держания здоровья населения, прежде всего по питанию и по активной пропаганде здорового образа жизни.
Специфика реализации этой задачи состоит в том, что разные по экономическому уровню развития группы субъектов нуждаются в установлении различных ориентиров по сокращению смертности и по увеличению средней продолжительности жизни.
Например, Ханты-Мансийский АО - Югра и Ямало-Ненецкий АО являются лидерами среди российских территорий по продолжительности жизни населения, они входят в пятерку регионов РФ с наиболее высокими показателями. Поэтому резервы по сокращению смертности в этих округах, в соответствии с общероссийскими критериями для отдельных возрастных групп и причин смерти, уже или практически исчерпаны, или близки к исчерпанию. В этих округах (если будут сохраняться и улучшаться достигнутые показатели) достаточно реалистичным является достижение уровней продолжительности жизни, подобных тем, которые имеются, например, в странах Центральной и Восточной Европы (70 лет для мужчин и 78,5 года для женщин). Поэтому в этих автономных округах акцент в деятельности по укреплению здоровья и снижению потерь за счет преждевременной смертности делается на те группы населения, которые находятся в наиболее бедственном положении (для Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкий автономных округов одной из таких приоритетных групп являются малочисленные народы Севера).
В другой группе субъектов Сибирского Севера - в Эвенкийском и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах значительные резервы повышения средней продолжительности жизни связаны с предотвращением смертности от инфекционных болезней и заболеваний органов дыхания, которые обусловлены преимущественно туберкулезом и пневмониями различной природы. К этой же категории относится значительная часть болезней органов пищеварения, а также смертность женщин в связи с осложнениями беременности, родов и послеродового периода. Случаи смерти от этих заболеваний можно оценивать как результат неадекватной медицинской помощи. В этом плане предотвращение потерь связано прежде всего с улучшением качества лечения, включающим различные аспекты: от своевременной госпитализации и качественного лечения до взаимодействия различных служб здравоохранения.
На северных территориях проведение политики стимулирования рождаемости также необходимо (как и на всей территории страны), однако на первом месте должно стоять не прямое стимулирование рождаемости, а охрана репродуктивного здоровья населения, улучшение медицинского обслуживания беременных женщин и детей.
В целях сокращения демографической нагрузки на работающее население и нагрузки на социальную инфраструктуру на Севере следует восстановить систему переселения пенсионеров в регионы с более благоприятными условиями проживания и более низкой стоимостью жизни.
При этом важно, чтобы меры по улучшению материальных условий жизни населения и меры по улучшению качества жизни населения северных
территорий с целью сокращения миграционного оттока должны быть согласованными и составлять единый комплекс.
Уязвимость потенциала трудовых ресурсов Севера заключается в том, что долгие годы Север являлся потребителем уже подготовленных кадров из других регионов России или республик бывшего Советского Союза (здесь нет собственной достаточной системы подготовки и переподготовки кадров, ориентированных на удовлетворение специфических потребностей региона).
При этом главным критерием, определяющим оптимальный для каждого конкретного субъекта региона режим сохранения трудового потенциала, должно стать оптимальное соотношение населения и ресурсов экономического развития: достигнутый экономический потенциал и потребности в трудовых ресурсах, наличие природных ресурсов, заселенность и освоенность территорий, а также геополитические интересы страны.
Мероприятия по формированию трудового потенциала за счет миграции должны исходить из двух подходов: с позиции обеспечения развивающейся экономики трудовыми ресурсами (трудовая миграция, иммиграция); с позиции характера демографического развития (миграция как компенсатор естественной убыли населения). Для разных видов миграции подходы могут быть различными: например, первый подход (трудовой) применим при квотировании объемов и выборе районов применения трудовых мигрантов.
В соответствии с этими подходами необходимо определить:
0 стратегические направления экономического развития и соответствующую им региональную потребность в дополнительных трудовых ресурсах;
0 должны быть определены квоты для иммигрантов и на мигрантов из других регионов России на постоянное проживание в регионе, обеспеченных государственной поддержкой, а также квоты на трудовых мигрантов;
0 должны быть реализованы механизмы, удерживающие местное население от выезда из региона.
Для этого необходимо разработать прежде всего комплекс мер социально-экономического характера, который предполагает создание государством условий: во-первых, для закрепления живущих на ее территории людей, во-вторых, для привлечения трудоспособного населения из других регионов России. Для этого следует:
0 восстановить действовавшую систему компенсаций повышенного уровня затрат на воспроизводство рабочей силы в суровых природно-климатических условиях, восстановить выплату районных надбавок к заработной плате для работников бюджетной сферы и пенсиям и др.;
0 ввести экономические меры, направленные на выравнивание условий ведения бизнеса на Севере по сравнению с другими регионами России (развитие производственной и социальной инфраструктуры);
0 осуществить комплекс экономических мер по компенсации негатив -ного влияния отдаленности северных территорий от центральных
районов России посредством введения льгот в области транспортных тарифов и др.
Решение этих проблем сопряжено с необходимостью усиления государственного контроля за созданием нормальных условий труда и жизни с их корректировкой на северные условия, выполнением обязательств работодателями, в первую очередь, по оплате труда на частных предприятиях.
Одной из специфических проблем Севера - проблемы поддержки коренных малочисленных народов Севера актуальны для всех субъектов Севера России. Направления их решения состоят:
0 в принятии Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов;
0 в осуществлении постоянного прокурорского надзора за соблюдением прав коренных малочисленных народов;
0 в содействии их занятости1 путем предоставления субсидий на развитие промыслов и оленеводства для продовольственного самообеспечения;
0 в осуществлении всеобщей диспансеризации, создании механизмов прямой медицинской помощи наиболее уязвимым представителям коренных малочисленных народов;
0 в снижении пенсионного возраста;
0 в проведении целенаправленной борьбы с алкоголизмом прежде всего путем жесткого контроля за ввозом алкоголя;
0 в совершенствовании системы образования коренного населения путем организации образования в рамках развития именно национальных школ: малокомплектных школ для поддержания хотя бы 7-летнего образования;
0 в обеспечении свободы этнического самовыражения;
0 в стимулировании формирования национальных (на муниципальном уровне) органов местного самоуправления; в создании так называемых «этнопарков» (резерваций) в районах проживания самых малочисленных (т.е. самых уязвимых) народностей и др.
Таким образом, определение приоритетов государственной и региональной социально-экономической политики предполагает:
0 анализ социально-экономического развития региона;
0 обоснование системы показателей социально-экономического развития региона;
0 оценку ресурсного потенциала региона;
0 выбор приоритетов социально-экономического развития региона: (1) для благополучных в социально-экономическом отношении регионов - мобилизация и наращивание конкурентных преимуществ для более активного вовлечения в воспроизводственный процесс ре -сурсного потенциала, (2) для депрессивных (дотационных) - моби-
1 По сравнению с 1991 г. занятость коренных малочисленных народов Севера в среднем снизилась на 35%, в том числе у эвенков - на 48%, кагиров - на 14% [1]
лизация ресурсов для выхода из состояния дотационности, а затем к устойчивому и сбалансированному экономическому росту;
0 разработка мероприятий и механизмов реализации намеченных приоритетов.
_Литература_
1. Винокурова Л. Север: общество, этносы, человек. - Якутск, 2003, - С.67.
2. Рехин В.С. О некоторых предложениях по оптимизации расселения нетрудоспособного населения из районов Крайнего Севера // Федеральные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2000, №8, -С.14-15.
3. Человек на Севере: демография, здоровье, экология. - Сыктывкар, 2006, -С. 23-26.
