CC BY
1274
Особенности государственного
управления СССР в годы Великой Отечественной войны
(1941-1945)
Морозов В. И.
В предвоенные и военные годы государственное управление строилось на основе Конституции СССР, принятой в 1936 году1, и республиканских конституций, которые теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления.
Законодательно была закреплена и такая основа власти и управления, как роль ВКП(б), которая согласно ст. 126 Конституции СССР представляла руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся2. Реально же сложилась своеобразная система партийно-государственной власти и управления с приоритетной, диктаторской на практике ролью
1 См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов. Т. II. С. 215. — М., 1960.
2 См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик // Съезды Советов СССР. Сб. документов. Т. III. С. 228-246. — М., 1960.
Морозов Виктор Ильич —
профессор кафедры истории Северо-Западной академии государственной службы, доктор исторических наук.
Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных
партии, а следовательно, И. В. Сталина.
32
1/2005
шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайну переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие преследовалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны: Н. И. Бухарин, Г. Е. Зиновьев, Л. Б. Каменев и др. «Каток» репрессий прокатился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Союза (из пяти, имевшихся в то время) — М. Н. Тухачевский, В. К. Блюхер, А. И. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, были уничтожены или подвергнуты заключению все командиры корпусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных военных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. Так, в начале 1938 гг. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек, а в начале следующего года уже 3 013 400 человек3.
В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуве-
ренность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных округах шла лихорадочная перестановка руководящего состава.
В то же время непрерывно увеличивались масштабы, объемы государственного управления, конкретизировались функции его органов, создавались новые звенья в связи с усложнявшейся социально-экономической и культурной сферами жизни. Совершенствовалось отраслевое управление, прежде всего в промышленности, строительстве, культуре, народном образовании, в военном комплексе.
Важнейшая управленческая задача — руководство различными отраслями экономики — решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. Так, 8 декабря 1936 года на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа — Наркомат машиностроения. В январе 1939 года первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года Наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 года Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен
Геллер М., НекричА. История России 1917-1945. В 4 тт. Т. 1. — М., 1996. С. 232.
ы м 05
м РР
нС О | мСг §
33
1/2005
3
и м 05
83§
м «
Ж О | м£Г <§ «5 >*Е §
34
на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной про-мышленности4.
Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов.
В организации управления усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укреплялась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию директив партии и правительства, происходило дальнейшее огосударствление управления в сфере науки и искусства.
Значительно вырос объем государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата. Численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, указаниями, регламентациями и другими формами чиновного бюрократического творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхушки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб объектам управления.
С одной стороны, все это позволило усилить государственное управление отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но
с другой — привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939 года зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30 процентов его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе5. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 года ни в одной из автономных республик РСФСР Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это было положено по Конституции СССР.
В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (в 1936 году), создан Наркомат военно-морского флота (в 1937 году), учреждены главные военные советы РККА и ВМФ (в 1938 году). Увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, что, правда, свидетельствовало о том, что И. В. Сталин не верил никому в командном составе армии. Введены персональные воинские звания для командиров, а 23 февраля 1939 года личным составом при-
СукиасянМ. А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. — М., 1996. С. 231-237.
Коржихина Т. П., СенинА. С. История российской государственности. — М., 1995. С. 368.
1/2005
4
нята присяга по новому тексту. Начал действовать Закон СССР от 1 сентября 1939 года «О всеобщей воинской повинности», усилено партийное руководство. Созданы отделы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б)6.
Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 году было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К. Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С. К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 года начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков7.
Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и про-
изводственной дисциплины. Были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 года «О переходе на 8-часовой рабочий день и 7-дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений», от 10 июля 1940 года «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» и др. Они предусматривали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции8.
Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили меры по укреплению СНК СССР. Перед войной его возглавил И. В. Сталин. Был обновлен состав Комитета обороны. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 года было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами СНК СССР, что значительно повысило оперативность управления. Если полный состав СНК СССР должен был собираться ежемесячно, то его Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще9.
6 Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. — М., 1994. С. 314.
7 ЩепетовВ. И. История государственного управления в России.— М., 2003. С. 389.
8 Коржихина Т. П. Советское государство... С. 360.
9 Там же. С. 371.
ы м 05
83
м РР
?я
нС О і мСг §
35
1/2005
и м 05
м Й
Ж О | м£Г <§ «5 >*Е §
36
1/2005
Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.
22 июня 1941 года фашистская Германия вероломно напала на СССР. Достоверно известно, что высшее советское руководство располагало информацией о том, что немецкие войска собираются напасть на СССР именно 22 июня 1941 года. Однако И. В. Сталин лелеял необоснованные надежды, что этого не произойдет. Тем не менее накануне вечером в его кремлевском кабинете собрались некоторые члены и кандидаты в члены Политбюро. С 19 до 23 часов непрерывно шло заседание, на котором присутствовали С. К. Тимошенко, Г. К. Жуков, нарком ВоенноМорского флота СССР Н. Г. Кузнецов, нарком Государственного контроля Л. З. Мехлис, заместитель прокурора СССР Г. Н. Сафронов и др. Всем работникам Генерального штаба и Наркомата обороны было приказано оставаться на местах. В Военные советы западных приграничных округов и Наркомат ВМФ ушла противоречивая директива за подписью С. К. Тимошенко и Г. К. Жукова. В ней предписывалось «не подда-
ваться ни на какие провокационные действия, могущие вызвать крупные осложнения. Одновременно войскам Ленинградского, Прибалтийского, Западного, Киевского и Одесского военных округов быть в полной боевой готовности встретить возможный внезапный удар немцев или их союзников». В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу и стали бомбить советские города. Началась Великая Отечественная война. В 5 часов 45 минут в кабинете И. В. Сталина в Кремле были В. М. Молотов, Л. П. Берия, С. К. Тимошенко, Л. З. Мехлис, Г К. Жуков; чуть позже подошли Г М. Маленков, А. И. Микоян, Л. М. Каганович, К. Е. Ворошилов и др. На заседании было решено подготовить обращение к советскому народу о нападении фашистской Германии на СССР. С ним выступил по радио в 12 часов 22 июня 1941 года В. М. Молотов10.
Система государственного управления в годы Великой Отечественной войны подверглась жесточайшей проверке на прочность. Эту проверку она выдержала, правда, ценой неимоверных усилий и жертв. Многие миллионы людей сложили свои головы, защищая Отечество. Цена была чрезмерно высока, но была сохранена целостность государства и его независимость.
С началом войны партийно-государственным руководством страны была разработана программа мобилизации всех сил и средств на разгром врага. Но в основу этой программы был, к сожалению, положен опыт Гражданской войны.
ЖуковГ. К. Воспоминания и размышления. В 2 тт. Т. 1. — М., 1995. С. 411.
Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР. его Президиум, СНК СССР и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республиканских органах, о местных советских учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня
1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», которое вводилось на всей европейской части страны. Здесь все функции органов государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка и обеспечения государственной безопасности переходили к военным властям. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей и охраны народно-хозяйственных и военных объектов. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте
приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления.
Война заставила внести изменения и в порядок работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и президиумы верховных советов республик продлевали полномочия соответствующих Советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза — в 1942-м, 1944-м и 1945 годах. Нерегулярно созывались сессии верховных советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт. Поэтому полномочными признавались их сессии, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов. Исполкомы вышестоящих Советов пополняли путем кооптации, исполкомы подведомственных Советов, а на освободившейся от врага территории практика выборов часто подменялась системой назначения11.
Советское государственное управление в условиях войны приобрело новые особенности, которые проявились в частичной милитаризации, дальнейшей централизации, бюрократизации, усилении командно-административных методов, роли репрессив-
Коржихина Т. П. Советское государство. С. 301.
ы м 05
83
м рр
?Я
нС О | мСг §
37
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О | м£Г <§ «5 >*Е §
38
но-карательных функций, возрастании партийного влияния на все сферы гражданского и военного управления, в сужении гласности, увеличении секретности в его работе. Сочетание этих парадоксальных особенностей сказалось решающим образом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки, стратегические просчеты сталинского руководства и в вопросах определения сроков и направлений ударов противника, и в степени готовности системы государственной власти и управления, адекватности советской военно-стратегической доктрины.
В условиях войны государственное управление приобрело экстремальность, чрезвычайность и другие специфические черты. Принцип был один — победа любой ценой. Произошла произвольная милитаризация основ государственного управления. Так, была создана целая система чрезвычайных, внеконституционных органов с особыми полномочиями, функционировавших на чрезвычайной нормативно-правовой основе.
Экономика страны перестраивалась на удовлетворение военных нужд. В деятельности Советов и их исполкомов на первый план выходили вопросы, связанные с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной Армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей — все эти проблемы решались
партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни12.
Деятельность союзных наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 года СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач. В июле того же года СНК СССР принял постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)ис-полкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это решение давало права местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы.
Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленно-сти,производившим вооружение: с сентября 1941 года по октябрь 1945 года действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся
В. Л. Малышевым, а затем И. М. Зальцманом. С ноября 1941 года по февраль
Коржихина Т. П. Советское государство. С. 308.
1/2005
1946 года работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П. И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 года был воссоздан единый НКВД, в апреле
1943 года выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки — знаменитый СМЕРШ — передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял И. В. Сталин. При СНК СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Глав-снаблес и др. Создавались новые подразделения и в наркоматах.
Эти изменения в системе управления не могли решить задач военного времени. Поэтому наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы чрезвычайные специальные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. В первую очередь речь идет о Государственном Комитете Обороны (ГКО)13. Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где не было бы разделения на партийные, государственные и военные органы, где быстро и авторитетно
решались бы любые вопросы управления. Таким органом и стал ГКО, созданный совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР 30 июня 1941 года. Первоначально в состав ГКО вошли 5 человек: И. В. Сталин (председатель),
В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия. Позднее в состав ГКО были введены Н. А. Булганин, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович и А. И. Микоян, а К. Е. Ворошилов в ноябре 1944 года был выведен из ГКО. Через наркоматы Государственный Комитет Обороны руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 сентября 1945 года. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал о том, что И. В. Сталин собрал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных людей из высших партийных и государственных органов и наделил их легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем председателя по согласованию с другими членами ГКО.
Решения ГКО имели силу законов военного времени. Все организации — партийные, советские, хозяй-
О Комитете Обороны. Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР. 9 апреля 1941 г. // Известия ЦК КПСС. 1990. № 2. С. 203.
ы м 05
83
м рр
?Я
нС О | мСг §
39
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О | м£Г <§ «5 >*Е §
40
ственные, общественные — обязаны были неукоснительно выполнять его любые постановления и распоряжения. Всего за годы войны ГКО принял около 10 тыс. постановлений.
Своего специального аппарата ГКО не имел, а использовал аппараты ЦК ВКП(б), СНК СССР, отдельных наркоматов. Какого-либо документа, регламентировавшего порядок обсуждения, принятия и исполнения решений, разработано не было, но ГКО являлся оперативным, четко действовавшим органом. Процедурные вопросы его деятельности были сведены к минимуму, заседания проводились в любое время суток. Право принятия окончательного решения принадлежало председателю ГКО — И. В. Сталину. На местах ГКО представляли его уполномоченные. В большинстве ими были секретари ЦК ВКП(б) и компартий союзных республик, крайкомов и обкомов партии, наркомы и их заместители. Масштабы и сроки деятельности уполномоченных определялись характером выполнявшегося задания.
В прифронтовых местностях решением ГКО создавались областные и городские комитеты обороны, которые объединяли партийную, советскую и военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обороны. Они руководили созданием народного ополчения, строительством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных от оккупантов районах.
При ГКО по мере необходимости создавались различные комиссии, комитеты, бюро, действовавшие, в зависимости от обстоятельств, временно или постоянно. Так, в июле 1942 года на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет. Его возглавил И. В. Сталин, а заместителем стал член Политбюро А. А. Андреев. Этот комитет стал единым органом управления всеми видами транспорта. Он мобилизовал ресурсы железнодорожников, водников, авиаторов страны, обеспечивал взаимодействие всех звеньев транспортной системы. В состав Транспортного комитета входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители Наркомата обороны.
В декабре 1942 года для контроля и координации работы всех наркоматов оборонной промышленности было образовано Оперативное бюро ГКО в составе: В. М. Молотова, Г. М. Маленкова, А. И. Микояна и Л. П. Берии14. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транспортных наркоматов, составлял месячные и квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, электроэнергией. Оперативное бюро взяло на себя и функции упраздненного Транспортного комитета.
В 1944 году при ГКО был создан Особый комитет, который занимался вопросами репарации, то есть возмещения экономического ущерба СССР за счет имущества побежденных государств.
Щепетов В. И. Указ. соч. С. 213.
1/2005
Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. В нее вошли нарком обороны
С. К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК К. Е. Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел В. М. Молотов, секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР И. В. Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г. К. Жуков, первый заместитель наркома обороны
С. М. Будённый, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ адмирал Н. Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и возглавил ее И. В. Сталин. 8 августа последний был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б. М. Шапошников. На протяжении войны круг лиц, входивших в Ставку, менялся, и в 1945 году в ее составе из прежних лиц, кроме И. В. Сталина, остались лишь Г. К. Жуков и Н. Г. Кузнецов.
Таким образом, военно-стратегическое руководство вооруженной борьбой ГКО осуществлял через Ставку Верховного главнокомандующего. Кроме того, представители ГКО выезжали в действующую армию для оказания помощи в организации и обеспечении важнейших военных операций.
Чрезвычайные органы власти и управления создавались и для решения конкретных, возникших в связи с войной задач. 24 июня 1941 года постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) был образован Совет по эвакуации. Его возглавил кандидат в члены Политбюро, первый секретарь ВЦСПС Н. М. Шверник. В состав Совета вошли заместитель председателя СНК СССР А. Н. Косыгин, заместитель наркома обороны СССР Б. М. Шапошников, председатель исполкома Ленсовета П. С. Попков и др. Совет по эвакуации работал в тесном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации15.
В июне 1941 года ЦК ВКП(б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения, аппарат которого в центре и на местах на 1 января 1942 года насчитывал 2757 человек. Наряду с Советом по эвакуации в октябре - декабре 1941 года действовал также Комитет по эвакуации под председательством А. И. Микояна. Комитет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продовольствия. Размещение эвакуированных предприятий и организаций проводилось совместно с органами власти и управления на местах. За июль - декабрь 1941 года только из Ленинграда были эвакуированы 539 400 человек, вывезено 3700 вагонов оборудования и
15 Партийным и советским организациям прифронтовых областей. Директива СНК СССР и ЦК ВКП(б) партийным и советским организациям прифронтовых областей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков. 29 июня 1941 г. // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 8-е. — М., 1971. С. 18, 19.
ы м 05
83
м рр
?Я
нС О і мСг §
41
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О і м£Г <§ «5 >*Е §
42
культурных ценностей. С территории Украины, Белоруссии, России и других республик на восток за Урал перемещены 2693 предприятия, из прифронтовых районов вывезено 2,4 млн голов крупного рогатого скота, более 5 млн голов коз и овец, 1 млн лошадей и свиней. Организационно эвакуация проходила достаточно четко и по своему стратегическому значению приравнивалась к выигрышу крупной битвы16.
Наряду с Советом и Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 года постановлением ГКО была создана Комиссия по эвакуации во главе с Н. М. Шверником. В ее состав вошли А. И. Микоян,
А. Н. Косыгин, М. З. Сабуров, Б. Н. Арутюнов и П. А. Ермолин. Комиссия действовала по осень 1942 года. За время работы комиссии под ее руководством было эвакуировано около 8 млн человек, более 150 крупных предприятий, значительные запасы продовольствия. В этом же ряду чрезвычайных органов управления следует отметить Комитет по продовольственному и вещевому снабжению, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др.
2 ноября 1942 года Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками, и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР. Аналогичные комиссии были созданы в рес-
публиках, краях, областях, городах. Деятельность этих комиссий помогла установить размеры материальных, художественных и исторических ценностей, уничтоженных или вывезенных фашистами за годы войны17.
На первом этапе войны в силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне огромные районы СССР оказались оккупированными фашистскими войсками. К ноябрю
1942 года была захвачена в общей сложности часть территории СССР, где проживали свыше 70 млн человек, то есть 42 процента населения страны. На этой территории производилось 34 процента валовой продукции всей советской промышленности18. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать советскую систему управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались вновь партийные и советские органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования. Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части советской территории. Однако широкий и организованный размах оно получило после того, как было организовано надлежащее управление партизанскими отрядами и формированиями. В мае 1942 года ГКО принял постановление «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен
16 Там же. С. 21, 23.
17 См.: Вся история в одном томе. — М., 1997. С. 266.
18 См.: Великая Отечественная война. 1941-1945. Энциклопедия. — М., 1985. С. 214.
1/2005
П. К. Пономаренко. В республиках, краях и областях были созданы соответствующие штабы, руководившие партизанским движением. При Военных советах фронтов также создавались партизанские штабы. 6 сентября 1942 года ГКО назначил Маршала Советского Союза К. Е. Ворошилова главнокомандующим партизанским движением. В тылу немецко-фашистских войск создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения. Естественно, что главной задачей всех органов власти в тылу врага оставалась борьба с оккупантами. И эта борьба давала ощутимые результаты. По подсчетам специалистов, партизаны вывели из строя свыше 1 млн человек живой силы противника, было уничтожено более 65 тыс. автомашин, свыше 4 тыс. танков, САУ, броневиков и бронепоездов, 1100 самолетов, пущено под откос более 20 тыс. эшелонов и т. д. На охрану тыла от партизан в течение войны было отвлечено до 100 дивизий противника. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что партизанское движение крайне отрицательно сказывалось на моральном состоянии немецких солдат и офицеров, которые воевали в стране, где каждый гражданин мог оказаться партизаном. Это снижало боевой дух воинских частей вермахта, негативно сказывалось на боеспособности немецкой армии19.
Создание чрезвычайных органов управления не снимало ответственно-
сти с традиционных звеньев руководства. От них требовались не только исполнительность, но и инициативность, и полная отдача сил. Органы государственного управления, как и вся страна, работали в режиме чрезвычайного положения. 26 июня 1941 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время»20, по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т. д.
Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января - начале февраля 1944 года состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая приняла Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Этот Закон был продиктован стремлением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь как субъекты международного права. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и
19 Там же. С. 219.
20 КПСС в резолюциях.
С. 32, 37.
ы м 05
83
м рр
?Я
нС О | мСг §
43
1/2005
и м 05
83
м Й
Ж О | м£Г <§ «5 >*Е §
44
позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе Организации Объединенных Наций. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни практически не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации21.
Расширение прав союзных республик проявилось также в предоставлении им права создавать свои воинские формирования. Закон об этом был принят на упомянутой выше сессии Верховного Совета СССР. Общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский. Национальные воинские формирования создавались и до принятия этого Закона решением ГКО. Были сформированы латышские, литовские и эстонские части, а горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были созданы еще до войны. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы над врагом, однако ни одно из этих формирований не превратилось в республиканскую армию. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х годов, хотя в Конституции СССР соответствующие положения оставались до 1977 года.
Расширение прав союзных республик, декларированное названными
выше законами, принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели.
Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды — в январе 1944 года. Попытки созвать Пленум ЦК делались еще в начале войны. Пленум ЦК намечался на 10 октября 1941 года, но накануне был отменен решением Политбюро «ввиду создавшегося тревожного положения на фронтах и нецелесообразности отвлечения с фронтов руководящих товарищей».
На январском Пленуме ЦК ВКП(б)
1944 года были одобрены проекты упомянутых выше законов о расширении прав союзных республик в области внешних сношений и создании национальных воинских формирований. Вместо Интернационала утвержден новый государственный гимн СССР. Утверждено постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 19 февраля 1942 года об исключении маршала Г. И. Кулика из членов ЦК партии и снятии его с поста заместителя наркома обороны СССР. Кроме того, Н. М. Шверник был утвержден первым заместителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Стенограмма Пленума не велась, сообщение о нем было опубликовано в газете «Правда» 26 января 1944 г.22.
Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Состав этих органов за годы войны не изменился. Принципиальные решения, принятые узким со-
21 Коржихина Т. П., СенинА. С. История российской государственности. С. 382.
22 КПСС в резолюциях. С. 41, 43.
1/2005
ставом лиц, приближенных к И. В. Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались аппаратом ЦК ВКП(б), который разрастался и становился все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народно-хозяйственных учреждений. Усложнялся и расширялся аппарат управления пропагандой и агитацией. В 1942 году были созданы отделы науки, печати, издательств, преподавания марксизма-ленинизма в вузах; в
1943 году — художественной литературы, кинематографии; в 1944 году — радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 году — отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 137723.
Особо следует сказать о деятельности И. В. Сталина в годы Великой Отечественной войны, его роли в организации управления страной. В научной литературе, в мемуарах политических и военных деятелей по этому поводу высказываются разные, часто противоположные, исключающие друг друга мнения. Война вознесла Сталина к вершинам государственной власти, все нити которой он собрал в своих руках. В годы войны он лично познакомился со многими политическими де-
ятелями мира, вошел на равных в клуб мировых политиков. Он встречался и переписывался с У. Черчиллем, Ф. Рузвельтом, Ш. де Голлем и др. Все они были о нем высокого мнения. И. В. Сталин вел диалог на равных с крупнейшими политиками своего времени. Признавая, что Сталин был жестоким диктатором, они в то же время видели в нем выдающегося политического деятеля, последовательного государственника, отстаивавшего интересы России как великой державы.
Период войны — это вершина политической, государственной и личной карьеры И. В. Сталина. Он венчал пирамиду власти, и ничто не ограничивало его полномочий, никто его не контролировал. Ни перед кем он не был ответствен, но мог привлечь к ответственности любого. Эта безраздельная власть дорого обошлась советскому народу и государству. Десятки миллионов жизней были заплачены за ошибки и просчеты И. В. Сталина.
Таким образом, в годы Великой Отечественной войны государственному управлению в СССР были присущи некоторые характерные особенности. Во-первых, это безмерная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были И. В. Сталин и его ближайшее политическое окружение —
В. М. Молотов, Г. М. Маленков, А. И. Микоян, Л. П. Берия, Л. М. Каганович, а также военные — Г. К. Жуков, Б. М. Ша-
См.: Вся история в одном томе. С. 273.
ы м 05
83
м рр
?Я
нС О | мСг §
45
1/2005
23
пошников, С. К. Тимошенко, Н. Г. Кузнецов, А. М. Василевский, К. Е. Ворошилов и некоторые другие.
Зачастую невозможно было провести грань между органами, которые они представляли. Тем более что многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Так, Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии, Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим и наркомом обороны. Решения одних и тех же лиц могли быть оформлены протоколом заседания Политбюро, СНК СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (8-10 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу,
одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпущения» среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. К примеру, с июня по октябрь 1941 года должность командующего войсками Западного фронта занимали П. Г. Павлов,
С. К. Тимошенко, И. С. Конев, Г. К. Жуков.
Во-вторых, особенностью системы управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы.
В целом же советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.
м м 05
83
м рр
нС О ]
ми
<2
а
